组织化调控:社会转型的中国经验

唐皇凤

摘要：分散社会的组织化是构建中国社会调控体系的历史前提与逻辑起点，组织是支撑中国社会转型与国家治理的关键力量。改革开放30多年来，中国的社会变迁是革命性的，但整体的转型过程是相对有序而平稳的．其基本经验就是：执政党主导的权力组织网络是支撑中国社会平稳转型的根本保障力量．组织化调控是支撑中国社会平稳转型的核心主导机制。组织化调控的根本缺陷在于治理成本较高和政治风险较大，并且很难实现国家治理的常规化与弥散化，在组织化调控体系中培育与成长制度化调控模式是中国国家建设和治理体系重构与再造的基本趋向。

关键词：组织化调控；制度化调控；社会转型；中国经验

中图分类号：D63

文献标识码：A

文章编号：1003-854X(2012)01-0094-05

1978年以来发生的整体性与结构性的“双重转型”，即由传统农业社会向现代工业社会的转型以及由计划经济体制向市场经济体制的转型，促使中国社会真正实现了“千年未有之大变局”。在人类历史上。尚没有一个国家像中国一样，在如此短的时间内，在拥有如此巨大的人口规模的前提下．经历如此急剧的社会转型与制度变革。中国在创造经济奇迹的同时，也在不断创造政治奇迹，这种政治奇迹集中体现为：在实现革命性的社会关系与社会结构变迁的过程中，如此巨型的政治体能够实现经济、社会的可持续协调发展，同时基本保持政治秩序的稳定性和有序性。本文试图在国家治理层面总结中国经验，并对中国社会转型模式及转型的内在机理作出解释。

一、问题的提出：如何化解转型中国的秩序危机

世界银行专家认为，单是指令性经济向市场经济的转型就变幻莫测：人们亲眼目睹了前苏联和东欧国家的经济崩溃。同样，从乡村性的农业社会向城市化的工业社会的转型也有很多风险。在富裕的现代工业国家，这一转型花了几个世纪的时间。而在中国，这一进程被缩短到一代人或两代人的时间。中国的发展是一种高度时空压缩型的发展，也是一种发展使命复合型的发展，要在极短的时间内同时完成极其复杂的经济发展、政治转型、文化重建、社会创新与生态文明建设的历史任务。人类发展的历史经验表明，社会转型对社会秩序必然产生深刻影响，在一定意义上，社会转型就是社会秩序模式的更替，而社会控制主体与社会规范的合法性危机以及社会控制资源的流失是转型社会出现秩序危机的主要原因。因此，社会转型过程中必然出现一定程度的社会失序。但是，适度的社会失序不一定是发展的坟墓，而可能成为发展的重要环节和契机，并且往往是社会进步的助推器和必要代价。当然，社会的本质与社会对秩序的内生性需求表明，社会秩序既是社会存在的基础，也是社会发展的条件，秩序重建是任何现代化建设的基本前提。因此，转型社会的秩序重建是国家治理的核心目标之一。

在高度集权的计划经济时代，中国共产党把中国社会整合成为高度组织化和高度意识形态化的社会，组织和意识形态是维系社会稳定和有效治理国家的支柱力量。而中国的社会转型是一个市场机制日益主导社会运作的过程，是一个人们行为的动力机制日益由革命理想与激情向现实的物质利益转换的进程，也是一个意识形态治理效能日益递减的过程。在传统的全能主义体制日益松弛后，中国社会调控体系的漏洞与缝隙日益增多。作为社会匀质化力量的市场非但没有改变中国社会传统的“蜂窝状结构”特征，反而加剧了中国社会内部的地区化和部门化。在全新的国家治理情境下，中国的政治体制是否会成为西方学者所谓的“碎片化的威权政体”?执政党和政府如何通过社会的再组织化．或者运用新的国家治理策略来实现相对平稳的社会转型？

复杂而艰巨的社会转型，使得中国社会日益步人一个利益大分化的时代，随着贫富分化的日益显著，社会底层民众滋生了强烈的被剥夺感和不满情绪，日趋激烈的利益矛盾与社会冲突成为转型中国政治生活的基本图景。同时，人口的大规模流动，现代性刺激的消费欲求，都对中国的社会调控体系与政治秩序造成了不同程度的冲击。因此，培育现代治理体系，提升国家治理能力，有效化解转型中国的秩序危机，迫切需要构建中国特色的现代国家治理体系。

二、分散社会的组织化：理性化社会调控体系的构建

组织维度在现代社会具有位居中心的、第一位的重要性，为集体行为的发展和有效性提供了路径和可靠的支撑。亨廷顿认为，政治发达社会与政治不发达社会的分水岭就是各自拥有组织的数量、规模和效率。社团缺乏，组织发展层次低下，乃是政治混乱而动荡的社会的特点。组织是现代社会得以存在和发展的前提和基础．也是现代国家治理的基本手段和工具。

近代中国社会变迁的历史充分表明，整体性社会危机导致底层社会的全面溃散，组织真空与制度真空造成的秩序与规范真空是近代中国动荡不安和积贫积弱的主要原因。中国地域的广博和人口的众多客观上决定了对组织化的需求是极为强烈的，尤其是近代以来的社会变革使支撑社会结构的组织资源不断趋于衰竭，这就决定了当代中国政治发展进程的实质是将人们重新纳入到组织化的轨道上来的过程。在中国，通过政治革命与社会革命来实现阶级解放与人的解放的历史使命，迫切要求在一个一盘散沙式的国度建立一个高度组织化的现代政党来解决组织真空这一世纪性难题，这种组织化程度很高的社会力量一直成为当代中国国家治理和社会转型的主导力量。实现分散社会的再组织化是构建当代中国国家治理体系的逻辑前提，组织化成为国家最基本的调控手段。单位作为一种组织方式．就适应了中国特殊的“有组织的现代化战略”，推动了中国的现代化建设进程。同样，受制于国家治理资源的贫弱，国家力图实现国家控制的社会化，进而通过权威的社会化设计来转嫁社会管理成本。在这个过程中，各种各样的基层社会组织成为执政党权力组织网络的“神经末梢”，既是政党一国家依靠社会力量来管理公共事务的组织载体，也是国家在推进社会组织化的基础上实现对治理对象有效调控的组织载体，组织建设和组织创新一直是决定中国国家建设成败的关键。

在中国，作为现代政治力量集中代表的中国共产党，通过确立党政平行的双轨结构作为国家政权体系的基本组织架构，借助政党权威确立现代的政府官僚科层体制作为国家治理体系的核心要素，各级国家政权组织成为执政党权力组织网络的关键组成部分。在国家政权组织之外，建立了各种政党外围组织作为党与群众联系的桥梁与纽带，比如共青团组织、工会组织、妇联组织等，把大多数社会个体纳入政党体系，或者使其或多或少地与执政党发生联系，这些政党外围组织成为国家治理体系的有机组成部分，在国家治理中发挥了非常重要的作用。同时通过单位、基层党支部、村(居)委会等组织形式，实现社会成员的有组织化，依托权力组织网络来调控社会个体，形成完整的组织化调控模式。因此，中国共产党充分利用执政党组织网络强大的社会渗透能力，借助国家政权的力量，不仅实

现了底层社会结构的重大变革，而且重组了底层社会组织，相对顺利地实现了精英替换，进而实现了超大规模社会的再组织化和再制度化。新中国确立的国家治理体系，核心的组织原则就是执政党主导，并且执政党直接参与社会治理，不断通过组织建设与组织网络渗透的途径拓展国家治理空间，执政党主导与组织化调控成为新中国构建国家治理体系的本质特征。各种现代组织既是支撑国家体系运转的制度性力量，也是满足社会成员基本社会需求的主要场所，在“有组织的现代化战略”引导下，单位以及各种基层党政组织、社会自治组织作为权力组织网络的基本环节。是组织化调控得以实现的基本组织支撑，组织创新一直是构建理性化的中国社会调控体系的核心动力。

三、组织化调控：相对平稳社会转型的中国经验

伴随着市场转轨和社会转型的进程，中国的社会结构、组织方式发生了巨大变化，引发了大量的社会问题，对国家治理提出了全新的要求和严峻的挑战。国家在回应与解决社会问题的过程中逐步进行政治转型，不断对国家治理的方式、手段与策略进行调适与变革。在特定的中国情境下，组织化调控仍然是支撑国家治理和社会转型的主导机制。所谓组织化调控．就是通过党的组织网络和政府的组织体系．并在组织建设和组织网络渗透的过程中不断建立和完善执政党主导的权力组织网络，使社会本身趋向高度的组织化，最终主要通过组织来实现国家治理目的的一种社会调控形式。“组织化调控”的理论内涵具体包括：

(1)组织建设与组织网络渗透是中国现代国家建设的重要内容；

(2)以组织建设与组织网络渗透为主要方式的组织化调控是转型中国延伸治理网络和拓展治理空间的核心机制；

(3)转型中国秩序重建的基本经验是：在意识形态冶理功能递减、制度资源贫弱的现实情境下，组织是国家治理与社会转型的主导力量；

(4)转型中国组织化调控模式的延续意味着国家治理绩效取决于组织功能发挥的程度，组织绩效是国家治理绩效的基础和保障。

中国的转型进程一开始就与组织密不可分。首先是重新恢复执政党的权力组织网络，并通过执政党建设实现其组织力的强化，成为社会转型的主导者，对社会加以全面重组。如在综合治理组织网络的构建过程中，首先是充分利用执政党的人事控制权，在党内设立新的综合协调机构，或者利用和强化原有机构的功能并提升其政治地位等方式，来实现体制内资源的集中与动员，综合治理组织网络是执政党与政府主导转型中国公共秩序构建的产物。同时，针对改革开放后体制外资源日益增生的社会现实，在国家治理资源依旧匮乏的条件下，执政党与政府试图通过综合治理机制把各种游离于体制之外的市场资源和社会资源纳入国家治理体系。在旧的治理体系中不断引入新的治理要素——市场、法制和各种现代治理技术等，不断拓展国家治理空间，进而构成庞大的综合治理制度体系和组织网络。

在中国社会转型过程中，中国共产党不断激活与利用各种传统组织资源，通过组织建设和组织网络渗透不断强化和完善自身的权力组织网络。同时．执政党主动把各种伴随市场转型与社会变迁而出现的现代治理资源纳入国家治理体系，力图培育现代治理结构，通过重构国家治理体系来应对急剧社会变迁带来的社会治理危机。最后，在实现有效国家治理的基础上确保平稳的制度转型，逐步构建适应社会主义市场经济基础的新型政治秩序。

在中国特定的转型场景中，在社会转型先于国家转型的前提下，现有的国家治理体系为了应对快速社会变迁产生的大量社会问题，执政党主导和组织化调控仍然是有效治理的基本保障。当然，面对市场逻辑日益主导中国社会运作逻辑和现代社会逐步成长的现实，国家治理体系的适应性调整集中体现为：支撑组织化调控的权力组织网络的要素和结构开始逐步改变，适应市场经济的新兴社会组织与市场组织在国家治理体系中的地位稳步上升。

转型中国组织化调控模式的延续意味着国家治理绩效取决于组织功能发挥的程度。在国家治理体系中，基层组织居于关键地位。直接决定着国家治理的效能。因此，基层组织网络的运作情况直接决定了国家解决社会公共问题的有效程度。基层组织既是执政党权力支撑网络的重要组成部分．也是组织化调控得以真正实施的基础。在转型中国．执政党与国家主导社会秩序的建构，同时充分利用各种新兴的市场组织与社会组织资源．通过组织化调控的方式，构建完整而相对严密的“社会控制之网”，不断拓展国家治理空间，就成为转型中国国家治理的基本战略选择，也是保证超大规模社会相对平稳转型的主要历史经验。这种威权主义与法团主义的有机结合，有效地化解了日益多样化的社会对国家治理体系的冲击，各种新兴的社会空间不断被体制化，与体制建立联系乃至直接成为国家体制的一部分。在这种制度模式下，各种市场组织与丰十会力量在一个具有高度包容性与制度化弹性的政治空间中，不断地被吸纳或同化，而各种反社会、反国家的犯罪集团、黑恶势力则被有效打击或镇压。从这个意义上讲，中国社会在激烈的国际民主化浪潮中，在一个利益高度分化的转型社会中，通过综合治理机制建立的国家和社会之间的有机联系与统合机制，对巨型社会的平稳转型意义至关重大。在转型中国，组织是社会调控体系的核心支柱．社会的再组织化是支撑中国国家治理和社会转型的关键．组织建设和组织网络渗透是转型中国国家治理空间拓展的核心机制。

四、在组织化调控中成长制度化调控：中国国家建设的基本趋向

在当下的中国国家治理实践中，经济发展和社会进步为国家提供的治理资源总量在不断增长，国家还在组织创新与制度创新中力图扩展各种控制网络，不断完善和强化以执政党为轴心的权力组织网络。但是由于国家控制机制的机械性，国家与社会之间的有机互动难以形成，国家不能顺应社会的脉络来实现弹性化的控制，国家治理的成本较高，潜在的政治风险较大。组织化调控体系面临着无法逾越的内在困境。

首先，基层组织网络运转和功能发挥的失灵直接影响了组织化调控的绩效。组织化调控意味着国家治理绩效取决于组织功能发挥的程度，组织绩效是国家治理绩效的基础和保障。而基层组织在国家治理体系中居于关键地位，基层组织的绩效直接决定着国家治理的效能。而现实的情况却是，由于集权机制导致的财权上向集结，而事权又不断下放给基层政府和基层组织，基层组织面临着权责严重失衡的尴尬局面，不仅挫伤了其工作积极性。也在不断诱发基层治理危机。同时，由于市场经济条件下人们行为动力机制的变化，既缺钱又缺人的基层组织很难有效地运作起来，基本处于悬浮状态，很难有效地发挥其治理功能，极大地损害了组织化调控体系的治理绩效。

其次，动员化与制度化的两难困境使得组织化调控体系的长效机制很难建立，国家治理的弥散化效果很难实现。在中国，有限的社会资源总量与超大规模社会对国家治理资源的大规模需求的矛盾将

长期存在。对于一个国家治理资源长期匮乏的社会来说．国家体制根本不可能调动足够的资源来实现全面的社会监控。中国底层社会长期的相对自主性是在特殊的资源限制条件下国家治理的理性选择，同样．通过执政党的政治动员来集中有限的资源解决突出的社会问题是资源瓶颈制约下的权宜之计。中国国家治理资源的贫乏和国家基础性权力的缺乏导致国家权力对社会的监控能力有限，“间歇性社会控制”成为转型中国国家治理的基本特征。而这一切又加剧了国家治理的运动式特征，并且这种思维与行动惯习直接阻碍了常规化治理体系的运作。中国的制度化建设面临着历史基础薄弱的困难．更面临着深层文化与思维模式和习惯的制约。制度“规训”与抽象化的国家治理很难在短时间内确立起来，国家治理很难呈现实质性的弥散化效果，国家治理的局部性特征将是一个长时期的基本历史事实。

再次，市场经济对新型调控方式的强烈需求与组织化调控模式长期延续之间存在着矛盾和冲突。中国社会与中国政治的一切转型与变迁均由市场化引起，市场化在中国社会产生了极其复杂的政治后果。在中国市场经济发育过程中，不规范的市场秩序导致的权力与资本的非法结盟以及强权对市民社会的宰制与掠夺，集中体现为市场主体的逐利行为得不到政府的有效监管。因此，在市场主体的逐利诉求与政府的秩序诉求和秩序建构之间寻求均衡是转型中国国家治理的核心问题。同时，大规模的人口流动，既从根本性颠覆了中国传统的社会组织原则，也对基层社会的再组织化提出了根本性的挑战。更为重要的是，市场化改革与人民民主法治意识和权利意识的增强，使传统的社会调控方式和手段要么失效，要么逐渐丧失合法性，而新的国家治理模式的创建需要一个相对漫长的历史过程。“流动中的中国”的组织化是一个令执政者倍感困惑的难题，高流动社会对组织化调控模式的冲击与重构，社会自主空间的发育和成长与组织化调控体系对新兴社会自主空间的包容、吸纳和掌控之间的矛盾和冲突，将成为持续推动组织化调控模式转型与重构的基本动力。

最后，组织化调控模式最根本的内在困境是转型中国对秩序与自由两种价值的权衡。长期以来，组织化调控模式的核心是依托组织的力量对社会进行适度的动员和控制，试图借助组织的力量把人们固定在特定的时空范围之中。并借助党政主导的一元化组织力量，不断整合和吸纳新兴的市场和社会组织资源，使之同化为执政党权力组织网络的有机构成部分。组织化调控模式的构建不仅以秩序优先为根本原则，而且在某些极端的年代甚至公然抹煞公民个体的自由与权利，如中国公民长期不能自由迁徙和在城乡之间自由流动。随着2003年以来社会控制机制的深刻变革，国家大力推进保障公民权利的各项制度建设，如废除收容遣送制度、开展治理超期羁押专项工作等，在公民获得了更多的自由与权利的同时，客观上也造成了地方政府治理能力有所下降的局面。在当下中国的社会转型与国家治理中，均衡自由与秩序的必要性日益凸显．以控制为导向和核心原则的国家治理方式面临全面转型的强大压力。这种压力根本上源自于现代社会的成长，以及这种成长导致的公民权利意识和民主法治意识的觉醒。顺应时代潮流和社会变革趋势，不断推动国家治理方式的转型与变革，就成为中国政治发展的关键命题。

中国国家治理机制的核心问题是在社会与制度转型的背景下，通过国家调控体系的重组与再造，在平衡各社会主体之间利益关系的基础上，达成社会秩序、政治秩序与人心秩序的维系。长期以来，共产党通过强有力的组织渗透与意识形态统合，实现了国家权力的传输与渗透，社会秩序得以维系，社会稳定得以延续。权力组织网络是维系国家治理强有力的工具，组织化是国家治理的核心机制。改革开放以后，总体性社会体制出现了弱化与松动，社会成长与重建过程中的利益冲突与社会矛盾大量涌现．国家治理能力遭受空前严峻的挑战与考验。在重构国家治理体系的过程中，制度的力量发挥了越来越大的作用，中国国家治理的制度化程度越来越高，制度化调控模式逐步萌生。随着社会法治化进程的日益推进，制度在国家治理体系中的地位稳步上升，制度化调控模式初具雏形。综合治理模式的出现推动了国家治理由组织化调控向制度化调控的整体转型，制度建设、制度创新与组织建设、组织创新一道成为国家治理体系日益现代化的基本标志．成为中国社会平稳转型的支撑力量。

五、基本结论

在传统社会主义时代，国家治理体系的核心支撑是由完备的党的组织体系和有效的党的工作体系构成的．执政党主导的权力组织网络是组织化调控的前提和基础，当代中国国家治理体系的核心特征就是执政党主导和组织化调控。从历史来看，这种国家治理方式符合计划经济建设的内在要求，符合单位化的社会组织结构。实践表明，这种组织化调控能有效地把中国这样超大规模的社会凝聚成一个整体，有效地实现社会和政治动员，从而保障社会相对有序的发展。

在市场化改革过程中，中国的社会结构、组织方式发生了巨大变化，出现了各种各样的社会问题。社会转型直接对国家治理提出了新的要求和挑战，国家在回应与解决社会问题的过程中逐步进行政治转型。确实，中国过去30多年里经济改革所释放出来的社会力量正在推动着中国政治发生根本的转型，市场经济的发展静悄悄地改变了中国的政治生活形态。当然，在中国的市场转型中，国家和政党权力并没有大幅度回收后撤，反而在这个过程中不断强化了自身的权力组织网络，并以此维系了国家和社会的稳定。在转型中国，执政党和国家的相对自主性是构建公共秩序的主导力量，执政党在组合各种国家治理资源的基础上力图培育现代国家治理体系是中国社会平稳转型的基本经验，执政党主导的权力组织网络是中国社会平稳转型的根本保障力量。同时，在转型中国，组织仍然是社会调控体系的核心支柱．中国市场转轨与社会转型的过程是一个社会不断适应性重组的过程。在急剧的社会转型进程中，执政党充分发挥主导和协调作用，集中和动员体制内资源来有效应对复杂的社会问题，同时重新构建政党一国家与新兴社会、市场组织的有机联系机制，通过组织建设和组织网络渗透来延伸治理网络和拓展国家治理空间，进而达成有效的国家治理，为社会平稳转型奠定了坚实的基础。组织化调控是支撑中国社会平稳转型的核心机制。

当然．这种组织化调控治理成本较高和政治风险较大，并且很难实现国家治理的常规化与弥散化．以控制为主导的组织化调控必将让位于以“规训”为主导的制度化调控。虽然对组织化调控模式的突破是历史的必然选择，但是对组织化调控模式的突破不是废弃传统的组织资源，而恰恰是充分利用传统的组织资源，确保中国社会平稳的制度转型。在相当长的历史时期内，组织都将是支撑中国社会转型与国家治理的关键力量。