当前公共文化建设资金投入的社会化途径研究

高迎刚　张博雯

摘要：“推动公共文化服务社会化发展”是我国公共文化建设面临的最为重要的现实任务之一，而资金投入方式的社会化则是完成这一任务的关键。2003年以来，山东省烟台市已经成功摸索出一种规范、便捷、高效的公共文化建设资金社会化投入方式，为推动我国公共文化服务的社会化发展提供了可资借鉴的宝贵经验。文章从该市“公益文化项目推介会”的实施背景、运作机制、实施效果等方面入手，尝试归纳出一条适合我国公共文化建设资金投入社会化的有效途径，使其由一种成功的地方公共文化建设经验，提升为一种有可能在全国范围内推广的“中国经验”。

关键词：当代中国；文化建设；公共文化；资金投入；有效途径；中国经验

自2005年“公共文化”这一概念首次出现在中央文件中以来，我国的“公共文化服务体系”建设已经走过了10年时间。十年来，我国的公共文化建设已经取得了举世瞩目的成就，诚如2015年初由中共中央办公厅国务院办公厅印发的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》所说，“近年来，在党中央国务院高度重视下，我国公共文化建设投入稳步增长，覆盖城乡的公共文化服务设施网络基本建立，公共文化服务效能明显提高，人民群众精神文化生活不断改善，公共文化服务体系建设取得显著成效，呈现出整体推进、重点突破、全面提升的良好发展态势”。然而，在回顾十年来公共文化建设存在的主要问题时，很多专家都会毫不迟疑地强调目前较为普遍存在着的“社会化程度不高”现象。事实上，中央也早就注意到了这一点，无论是在2013年11月12日十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，还是在2015年1月14日由中办、国办印发的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，都重点强调了“推动公共文化服务社会化发展”的建设思路

如何推动公共文化服务社会化发展呢？笔者以为，首先需要解决的问题就是资金投入方式的社会化。只有解决了资金投入的问题，公共文化服务体系建设的可持续发展才有可能实现，也才有可能逐步解决目前存在的种种现实问题。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在谈到“推动公共文化服务社会化发展”时指出，要“鼓励社会力量、社会资本参与公共文化服务体系建设”，那么，如何才能吸引社会力量、社会资本自觉自愿地参与到公共文化服务体系建设中来呢？根据笔者近年来的多方调查和比较研究，认为山东省烟台市实行的“公益文化项目推介会”活动，在充分调动社会资本参与公共文化服务体系建设方面，已经取得了十分显著的成效，形成了一套行之有效的资金投入社会化运作方式。

根据公开报道，截至2014年，烟台市已连续举办十二届公益文化项目推介会，共推出2413个文化项目，涉及资金额4.9亿元，实际成交1838个项目，实际利用资金2.4亿元。而在今年秋季刚刚结束的第十三届公益文化项目推介会期间，该市又推出了206个公益文化项目，涉及资金额达3534万元。对于一个社会经济并不算特别发达的地级市来说，这一成绩的取得无疑是值得骄傲的，也是令人羡慕的。事实证明，多年来烟台市已经摸索出了一种规范、便捷、高效的公共文化建设资金社会化投入方式，为推动我国公共文化服务的社会化发展提供了可资借鉴的宝贵经验。

本文拟从山东省烟台市“公益文化项目推介会”的实施背景、运作机制、实施效果等方面入手，从中归纳出适合我国公共文化建设资金投入社会化的有效途径，使其由一种成功的地方公共文化建设经验，提升为一种有可能在全国范围内推广的“中国经验”。

一、山东省烟台市“公益文化项目推介会”实施的背景分析

公共财政对文化建设投入不足，是一个长期性全国性的普遍问题。自2005年中央提出建设“公共文化服务体系”任务以来，无论从文化事业财政拨款总量，还是人均文化事业费，都呈现逐年增长的良好态势。但当我们把文化事业费与教育、卫生等其他公共事业费用相比时，就会明显看出近年来我国文化事业费在政府财政支出中所占的比重一直不足0.4%的尴尬局面。

与全国大多数地方的情况类似，烟台市政府对公共文化建设的投入状况也不容乐观。根据烟台市文广新局自己的分析，“从烟台近几年情况看，全市财政在文化上支出实现连年较大幅度增长，2011年2012年和2013年分别达到1.97亿元、2.03亿元和2.72亿元，年均增长20%以上：但与教育、卫生等其他社会事业相比，公共文化投入的总量和比例仍然偏低，并且这种状况短期内难以得到解决。具体分析起来，政府对文化投入的大部分用于公共文化设施设备的日常运行维护、文化场馆的免费开放、以及文化单位的业务经费和人员工资等日常的硬性保障，而用于购买公共文化服务和举办各类公益文化活动、扶持艺术创作生产等则明显不足”，这是基本符合当地实际情况的。因此，他们认为，要想在有限的财力支持下提供更多更高质量的公共文化产品和服务，就必须构建一种社会力量参与公共文化建设的运作机制。

那么，当地是否具有构建这种社会力量参与公共文化建设运作机制的条件呢？经过分析，烟台市文化领域的工作者们认为，当地显然是具备构建这种机制的条件的。这些条件具体包括如下两个方面：

首先，烟台市具备多种有待开发的地方文化资源，只是由于缺乏策划包装和资金支持，造成这些资源长期闲置。

作为“国家历史文化名城”，烟台文化底蕴深厚，保存的物质和非物质文化遗产特别丰富。据“烟台新闻网”报道，烟台市域已公布的各级文物保护单位有369处，中心城区有各级文物保护单位135处，其中，全国重点文物保护单位3处，省级文物保护单位25处，市级文物保护单位85处，县级文物保护单位22处，登记并公布不可移动文物100处，省级优秀历史建筑93处，市级历史建筑27处，非物质文化遗产方面，已公布三批共计24项非物质文化遗产，其中国家级项目4项，省级项目3项，烟台剪纸入选联合国《人类非物质文化遗产代表作》名录。从拥有文化资源的主体看，国有文化单位显然有着其他行业无可比拟的优势。烟台市目前拥有专业艺术表演团体10个，公共图书馆14个，群众艺术馆、文化馆14个，博物馆9个，文物保护管理机构6个。长期以来，这些拥有丰厚文化资源的国有文化单位由于受传统思维意识的束缚，缺乏科学的策划包装意识和充足的资金支持，一度造成文化资源闲置，开发利用不够，陷入“经费缺乏-活动难办-水平难上”的不良循环。因此，在社会效益优先的前提下，国有文化单位亟需与各种具有文化情怀的社会力量合作，共同开发文化资源，从而有效地发挥文化服务职能。

其次，社会力量尤其是许多资金雄厚的企业大都具有参与文化建设的良好愿望，但由于缺乏参与文化建设的政策支持和便捷途径，致使多数企业长期观望不前。

根据烟台市文广新局提供的一份调查报告，全市范围内53%的企业表示希望以“双赢”的方式参与公共文化建设：其中27%的企业希望以文化活动冠名的方式获取广告宣传，扩大社会知名度；19%的企业希望与文化单位合作，提升自身文化建设内涵：还有7%的企业家缘于对文化艺术的喜爱和圆一个儿时的文化梦想，有意愿对文化单位进行公益性捐助，或资助开展公益文化活动。另有45%的企业也以其他方式表达了希望与文化合作的意愿。因此，从社会力量的角度看，也迫切希望政府出面搭建一个社会各界参与文化建设的有效合作平台。

一方面是大量闲置的文化资源，另一方面是期待参与文化建设的社会力量，政府需要做的就是在文化资源和社会力量之间牵线搭桥，搭建一个便捷、高效规范的合作平台，使公益性的文化建设和营利性的市场主体都能从中受益，而政府面临的财政压力也可以得到一定程度的缓解。正是在这样一种现实情况下，烟台市文化领域的工作者们在借鉴国内外其他城市相关经验的基础上，逐渐摸索出了一套行之有效的“公益文化项目推介会”运作机制。

二、山东省烟台市“公益文化项目推介会”的运作机制分析

关于“公益文化项目推介会”的运作机制，烟台市文广新局的理解是“政府协调、社会参与、市场运作、群众受益”，这一概括充分诠释了烟台市政府在公共文化建设方面的现代理念：作为一种运作机制，最重要的是如何充分调动参与各方的主观能动性，使其自觉自愿地参与到公共文化建设中来；至于活动开展的具体方式，则可以根据活动参与各方的意见，不断完善各种制度设计。烟台这些年来的公益文化项目推介方式，也的确不断与时俱进推陈出新，产生了越来越大的社会影响。实践证明，烟台市文广新局提出的“政府协调、社会参与、市场运作、群众受益”十六字方针，就是这样一种致力于调动各方积极性的良性运作机制。

（一）政府协调

按照传统的理解，我国的公共文化服务体系建设是“政府主导”的。然而，如何实现政府的主导作用呢？这是否意味着政府要包揽一切文化建设事务呢？事实上，在很多地方，政府部门都很“自觉”地把几乎所有文化建设的事情揽到了自己身上。笔者曾见过一些地级市文化局的公务员，经常忙着组织人员下乡演出。然而，依照现代公共文化服务体系的建设理念，只有政府参与的公共文化建设是不能称之为“政府主导”的，充其量只能称之为政府垄断供给。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，“构建现代公共文化服务体系”的主要内容只有三条，“建立公共文化服务体系建设协调机制”，“明确不同文化事业单位功能定位”“引入竞争机制，推动公共文化服务社会化发展”。嗣后由中办国办印发的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》中，关于现代公共文化服务体系建设主体之间关系的基本原则也有这样三条：政府主导、社会参与、共建共享。由此可见，当前我们正在建设的“现代公共文化服务体系”，固然必须坚持“政府主导”，但“政府主导”并不意味着只能由政府一方运作。现代公共文化服务体系的建设，必然要求广大人民群众和社会机构的积极参与，而政府的角色，则主要是发挥好组织、协调、监督、管理者的职能。

烟台市“公益文化项目推介会”的运作机制，正体现了现代公共文化服务体系建设的这一要求：既保证了政府的主导地位，也便利了社会力量的积极参与。在这一过程中，政府不再是公共文化建设的唯一主体，而成为多方主体行为的组织者、协调者以及监督者和管理者。

“公益文化项目推介会”是一个公益性文化单位和社会力量（主要是企业单位）之间交流合作的平台，而政府则是这一平台的搭建者、组织者和管理者。为了保证这个平台能够良性运转，更好地发挥社会效益，政府既要对参与活动的主体资质进行审核，也要对文化单位提供的文化项目进行指导和审核，还要不断拓展项目的推出方式，更要对项目的实施效果进行追踪考查，以保证项目的正常开展。

（二）社会参与

在“公益文化项目推介会”的参与主体方面，烟台市政府规定，文化项目推介活动的参与主体应是依法设立的国有文化单位、企业、社会组织，具有独立承担民事责任的能力。作为一种市场行为，“公益文化项目推介会”的参与主体必然包括项目承办者和投资者两个方面。

首先是公益文化项目的承办者，主要是各类国有文化单位、企业、社会组织，也就是前述“公共文化资源”的主要拥有者，每年他们都会在烟台市文广新局的指导下，将自己拥有的文化资源，包装成一个个可供各种“社会力量”选择投资的文化项目，由市文广新局推出，一旦有社会资本愿意投资，项目的设计者即是承办方。

这些公益文化项目的承办者，主要是各种政府文件中所说的“公益性文化单位”，作为公共文化服务体系建设的“骨干力量”，参与公共文化建设是他们的分内之事因而，确切地说，他们是不能算作“社会力量”的，他们参与文化建设，也就算不上公共文化建设的“社会化”方式。然而，他们的努力，确是实现公共文化建设资金投入的必要前提。作为公共文化服务体系建设的“骨干力量”，他们对财政资金投入的不足是有最深切感受的，因而也就有最直接的动力来改变这一切。于是，我们看到，在这些为数不多的“公益性文化单位”的努力下，每年都会有大量“公益性文化项目”被包装推出，并以约定的合作方式，与各种社会力量合力将其打造为深受群众喜爱的精品文艺节目。仅2015年秋季举办的第十三届公益文化项目推介会期间，就有206个公益文化项目被推出，吸收社会资金3534万元。

其次是公益文化项目的投资者，也就是那些有参与文化建设愿望的各种“社会力量”，尤其是许多资金雄厚的企业。

如前所说，经过调研，烟台市内多数企业都具有参与文化建设的美好愿望。政府需要做的，一是为他们搭建一个参与文化建设的平台，一是提升他们参与文化活动的意愿。平台的搭建以如前所述，自2003年起，政府每年都会择机举办公益文化项目推介会，开展集中推介，促进供需双方直接洽谈与签约；此外，近年来政府还利用网络、广播等新的传媒工具，对各类公益文化项目开展立体化宣传，努力将其办成永不闭幕的推介会。目前这些举措都已经收到了良好的社会效果，有力推动了推介活动的开展，吸引了企业和社会的广泛关注。烟台市政府激励社会力量参与公共文化建设的措施主要包括：鼓励民间资本捐资助建博物馆、图书馆、文化馆、美术馆等公共文化基础设施，向公益性社会团体和县级以上人民政府及其部门捐赠捐助的，可按有关法律法规享受税收优惠政策。设立文化社会责任贡献奖，加强对社会力量参与公共文化服务的表彰力度，每两年评比表彰一批对繁荣公共文化做出重要贡献的先进单位和个人，培育良好的社会风尚，营造浓郁的舆论氛围。鼓励社会力量在符合条件的情况下利用废弃用地、老旧厂房、仓储用房、历史街区、老旧民宅村落等兴办公益文化项目，必要时可采取“一项一策”。如果说平台的搭建是助推项目合作双方对接，激励措施的出台则是政府对社会力量的有意识引导。如此一推一拉，极大地调动了社会力量参与文化建设的积极性。

（三）市场运作

不同于此前政府利用社会资金的“拉赞助”和“拉郎配”等各种方式，“公益文化项目推介会”的主要特色在于，这种推介活动本质上是一种市场行为。换言之，在这一活动中，参与双方都需要付出，也都可以从中获益。

从推介者（即政府，具体由烟台市文广新局负责）一方看，搭建一个供需双方对接的平台不难，难的是平台建立之后的经营管理。为了让这一平台更好地发挥作用，政府既要对参与活动的主体资质进行审查，也要对文化单位提供的文化项目进行指导和审核，还要不断拓展项目的推出方式，更要对项目的实施效果进行追踪考查，以保证项目的正常开展。

烟台市政府规定，“公益文化项目推介会”的参与主体应是依法设立的国有文化单位、企业、社会组织，具有独立承担民事责任的能力。如前所说，这一规定是针对供需双方的，政府一方面要确保项目推介方的资质和水平，另一方面也要确保项目投资方的资质和能力。

从文化项目的设计者亦是承办者一方来看，为保证自己设计的项目能够吸引投资者的兴趣，他们就需要在认真调研、分析的基础上，根据不同社会需求对推出项目进行精准定位，以满足不同社会群体的需求。迄今为止，推介会推出的文化项目涵盖了文化场馆建设利用、艺术创作、舞台演出、广场活动、节庆活动、书画展览、电影放映、文化产业经营等十几个种类，极大地调动了社会力量参与文化建设的积极性。

在文化项目的推出方式方面，经过十多年的发展，烟台的公益文化项目推介已经远远不再局限于“推介会”这样一种方式，而是通过多种形式（“项目推介会”、“项目推介展览”和“烟台文化艺术节”三位一体、同期举办，不断扩大影响）多种媒体（通过与烟台联通公司联办“烟台文化网”，利用现代媒体开展网上推介：通过与烟台人民广播电台“文化烟台”栏目联动，利用电波举办永不闭幕的空中推介会）合力打造一种全方位全时段的文化项目推介活动。所谓“推介会”，只是这样一种立体、多维推介活动的习惯性称呼。

从投资者一方看，虽然不能认为大多数企业经营者是出于营利目的，但从制度设计的角度看，政府依然需要保证投资方能够从合作过程中受益，如此方能保证企业参与公共文化建设的积极性。通过投资自己感兴趣的文化项目，企业经营者一方面获得了“履行社会责任”的道德满足感，另一方面也可以获得项目的冠名、制作票样广告等权利，从而扩大了企业的知名度，有利于进一步拓展其业务范围。

（四）群众受益

在“政府协调、社会参与、市场运作、群众受益”这一运行机制中，如果说前三者都涉及过程，最后这一条则属于结果，也是四者中最重要的。

为了保证“群众受益”这一结果的最大化，烟台市从政策扶持和绩效考核两个方面制定相应措施，保障“公益文化推介项目”能够落地实施并确的良好效果。

政策扶持方面，主要有如下措施：市文化广电新闻出版局通过推介机制筛选公益文化重点项目，予以重点扶持。对公益文化重点项目实行一对一跟踪服务，通过会商机制、现场办公、开辟“绿色通道”等方式，解决相关问题，推进签约项目实施。完善政府公共文化服务项目采购制度，将各类民办性质的文化设施、公共文化活动项目、文艺精品生产创作等列入政府购买和招标范围，使社会资本兴办的公益文化机构享受到与国有文化事业单位的同等待遇，获得同等竞争机会。市、县两级文化主管部门对直属文化单位开展公益文化项目的情况进行年度考核，纳入评先树优评估标准。

绩效考核方面，烟台市政府主要分两个层次展开：首先，在政府部门层面，规定推介成果是衡量单位业务工作和评先树优的重要参考指标，所占权重为业务工作的30%；其次，在文化单位层面，建立了文化推介落实的配套措施，明确了主责人、合作项目、完成时限、绩效评估以及奖励措施，有效调动了各个单位搞推介、促合作、抓落实的积极性。

这些措施的不断出台，使烟台市的“公益文化项目推介会”社会影响越来越大，效果也越来越显著。根据烟台市文广新局局长徐明的介绍，“随着推介会的品牌影响日益扩大，推介成果逐步由冠名演出、文博展览等类别，向综合性文化消费服务、文化创意产业项目等方面拓展，推介项目和成交资金额每年保持10%以上的增长率，收到了‘公益文化社会办，繁荣文化为社会的效果”。

而这一切，最直接的受益者，显然是烟台市的广大群众。回首13年来烟台市公益文化项目推介会的历程，充满艰辛也充满喜悦。各种问题层出不穷，不断考验着政府的应对能力，唯一可以坚持的就是必须让以人民群众享受到他们应该享有的公共文化服务政府抓好大局，适当放手让文化单位与市场接轨，带动社会力量参与其中，这一系列的实践成果都是烟台市的文化建设者们一步一个脚印走出来的。

三、山东省烟台市“公益文化项目推介会”的实施效果

谈到烟台市“公益文化项目推介会”的实施效果，最明显的当然是这些年来不断增长的成功运作项目数量和实际利用的社会资金数额，有效地缓解了公共文化建设资金投入严重不足的现实压力。然而，随着“公益文化项目推介会”不断开展，其社会影响越来越大，所收获的实施效果也就远不止这些。大致说来，这些实施效果可以归纳为以下三个层面：

首先是大量被长期闲置的文化资源得到了重新发掘和利用。

例如，作为“国家历史文化名城”，烟台素有“京剧之乡”“京剧码头”之称，曾是中国北方最重要的演艺重镇之一。然而，在市场经济大潮中，由于缺乏科学的策划包装意识和充足的资金支持，这些传统的文化资源一度被冷落闲置。“公益文化项目推介会”的开展，激活了文艺院团的运营机制，使他们获得了空前的社会关注和充足的资金支持，文广新局以此为契机，适时推出了以市直三院团（京剧院、吕剧院、歌舞剧院）为主开展的“传统剧目演出月”、“歌舞综艺演出月”、“高雅艺术演出月”等活动，剧团以演出季为动力，先后打造了一批原创优秀剧目，公演后受到各方好评。

其次是社会力量服务公共文化建设的愿望得以实现。