基层政府公共服务购买的现状与未来策略设计

王枫云 林志聪

导读：政府购买公共服务是我国政府行政改革中重要的制度创新，对减轻政府公共服务供给负担、提高公共服务效率有着十分重要的意义。目前，我国城市基层政府购买公共服务还处于探索阶段，实践过程中还存在着这样或那样的问题。对城市基层政府购买公共服务缘起与现状进行分析，进而设计出我国城市基层政府购买公共服务未来策略具有重要的现实意义。

关键词：城市基层政府；公共服务购买；缘起；现状；未来策略

政府购买公共服务作为政府公共服务供给的一种新型制度安排，近年来已被我国各地的城市政府尤其是城市基层政府广泛运用，并逐渐成为提升城市政府公共服务水平的重要手段和途径。对我国城市基层政府购买公共服务进行研究，首先要厘清两个基本概念：“城市基层政府”与“政府购买公共服务”。

“所谓基层政府就是离当地居民最近、最熟悉当地情况、最了解当地居民的那一级的政府，基层政府直接负责政治管制、经济发展、公共服务等职能。”①具体到“城市基层政府”这一概念的界定，学界还没有一个统一的说法。但从我国实践情况来看，我国城市基层政府可以界定为：直辖市、省会城市、地级市、县级市等各种不同等级的城市政府下辖的区级政府以及不设区的县级市政府，如北京市的朝阳区政府、广州市的天河区政府、惠州市的惠阳区政府、江苏省的江阴市政府等。城市基层政府与中央政府或上级政府的最大的区别是它能与管理客体之间不存在任何的中间环节，它直接面对城市市民，接受市民的监督，是最为贴近市民的一级政府。

对于“政府购买公共服务”这一概念，不同学者给出的定义不尽相同。笔者较为认同以下这个说法：“政府将原来由政府直接举办的、为社会发展和人民日常生活提供服务的事项交给有资质的社会组织来完成，并根据社会组织提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付费用，是一种‘政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现的新型政府提供公共服务方式。”②在政府购买公共服务中，政府是委托主体，营利、非营利组织或其他各类社会服务机构是受托者，政府购买公共服务表现为一种通过政府财政支付的契约化购买行为，即公共服务购买是公共服务契约化提供模式。

一、我国城市基层政府公共服务购买的缘起

（一）对城市基层政府的财政支持弱化

目前，中国正处于社会转型的特殊时期，即旧制度未彻底破除，而新制度尚未完全建立。在这一阶段，需要政府处理的社会管理工作大量出现，涉及到各个领域，社会管理事务的大量增加必然需要更多的财政支出。另一方面，分税制实行以后，基层政府财政收入支配权得到一定的加强，但存在着基层政府财权与事权不对称的问题，使得基层政府没有足够的财政预算来提供相关公共服务，而基层政府又得不到中央和上级政府充足的财政支持。基层政府支出日益增加与中央和上级政府财政支持不足之间的矛盾直接导致了基层政府在公共服务供给方面存在资金困难。因此，为了转移财政压力，基层政府积极寻求社会资金，以保证公共服务有效供给。作为有效利用社会资金提供公共服务的重要方式，公共服务购买逐渐被基层政府所重视，并运用于实践中。财政支持弱化是促使政府购买公共服务的主要原因之一。

（二）对城市基层政府的政治压力强化

基层政府购买公共服务源于中央或上级政府对基层政府施加的政治压力。由于经济社会发展、社会转型导致民众对公共服务水平需要越来越高，日益增多的民意表达渠道使更多的民众需求转化为政府的压力。中央或上级政府为满足社会对公共服务的需求，进行一系列的改革，这些改革的实际执行任务最终会落在基层政府头上。一方面基层政府不可能拒绝上级政府委派的任务，另一方面基层政府官员们也想通过完成上级委派的任务以求获得更好的政绩，以期更快的职位晋升。因此，基层政府承受的政治压力越来越大，为了寻求更高效率的公共服务供给机制，基层政府不得不采取购买公共服务这种有效方式来减轻自身负担。

（三）政府公共服务与公共需求之间契合失衡

就我国目前情况来看，公共服务与公共需求之间契合失衡最典型的表现就是公共服务供给不足，以及不能达到公众期望水平。就城市而言，经济社会的发展导致公共服务需求总量增加，需求种类增多。日益增长的公共需求与政府公共服务供给能力不足之间的矛盾不断地被放大，特别是集中于主导性公共服务上，如教育、医疗、社会保障等方面。从委托代理角度来看，公共需求更多的是通过政府职能来完成。但是由于受各种因素影响，政府一方面在理解公众期望方面存在着各种障碍而无法准确提供公共服务，同时，政府本身具有逐利性。因此，政府提供的公共服务与公众期望可能会产生一定的偏差。那么寻求更贴近民众生活、更加了解公共需要的主体代替政府生产公共服务成为解决政府公共服务供给局限性的重要途径。社会组织作为与民众联系最为密切的组织之一，成为公共服务生产方的首选。而实现公共服务生产从政府过渡到社会组织的制度安排就是公共服务购买。

二、我国城市基层政府公共服务购买的现状

（一）我国城市基层政府公共服务购买的发展及成效

城市基层政府公共服务购买作为一种新事物，在我国发展迅速。政府购买的范围遍及各个领域：教育、公共卫生、养老服务、残疾人服务、就业促进与保障性住宅等，可谓是涉及社会生活的方方面面。1995年，上海浦东新区政府把一个综合性市民社区活动中心委托给上海基督教青年会进行管理，这是中国最早的基层政府向社会组织购买公共服务的探索。城市基层政府公共服务购买实践经过几年的发展，到2003年，北京、上海、广东、浙江、湖南等地的城市基层政府向社会组织购买公共服务的探索不断深入，涉及的公共服务范围日益扩大。例如，2004年，佛山市南海区狮山政府向辖区内民营医院购买公共卫生服务，尝试探索新型的公共卫生管理模式；2006年，上海浦东新区政府委托社会组织承接一系列的公共服务，包括慈善救助、农民工子女教育等公共服务；2007年，郴州市积极探索教育服务项目的政府购买，取得了良好的效果。

我国城市基层政府公共服务购买的探索初见成效，中央及各级政府对基层政府公共服务购买探索也日益重视起来，基层政府公共服务购买也被提上了政策议程。2002年，国家艾滋病防治社会动员项目设立专项资金，通过招标等形式，把艾滋病防治工作委托给社会组织。2005年，上海市浦东新区政府出台了《关于促进浦东新区社会事业发展的财政扶持意见》，此外，又陆续出台了一系列相关的指导意见。2008年，上海静安区民政局、财政局共同下发《关于静安区社会组织承接政府购买（新增）公共服务项目资质的规定》，对基层政府购买公共服务相关操作做了明确的规范。

由于我国各地方的实际情况差异很大，各城市基层政府的执政理念及焦点有所不同，这就决定了政府购买公共服务的形式也不尽相同。根据是否具备公开招标、建立在不同的主契约关系之上的购买程序与购买合同这两个要件，可以把城市基层政府购买公共服务分为：竞争性购买与非竞争性购买。竞争性购买模式“完全满足契约双方主体独立、具有明确的购买目标、具有可选择性的竞争市场和公开的竞标程序三个条件，达到竞争性契约关系，是公共服务购买的典型模式”。③非竞争性购买模式“符合契约双方主体独立、具有明确的购买目标两个条件，但是购买政策是政府部门单方制定的，服务承接方也是政府部门通过非竞争性过程决定的”。④而非竞争性购买又可细分为：体制内吸模式与体制外非正式的按需购买模式。除此之外，根据不同的划分标准以及结合我国具体的实践情况，我国的基层政府购买公共服务还可以有多种的划分类型，如项目发包形式、“费随事转”、公开招标、特许经营等。

（二）我国城市基层政府购买公共服务存在的问题

1、认识上的偏差与思想惯性

公共产品供应和生产之间的可分离性理论，为确定公共服务供给的不同制度安排提供了理论基础，更重要的是，它是“政府角色界定的基础”。⑤但城市基层政府往往没有认识到这一点，往往陷入政府充当提供者的同时也一定要充当生产者的误区。由于对供应与生产之间可分离这一特性认识不足，导致基层政府长期承担过多的公共服务生产工作。每当上级政府下派公共服务任务时，基层政府往往会通过增加政府机构、扩充编制、扩大人员规模、追加额外开支等手段来应对，以求完成上级政府下达的任务，提高政绩。这样一来不仅导致政府机构膨胀、资金紧缺严重，还使得公共服务供给效果低下。

在政府购买公共服务思想认识上不到位不仅仅是城市基层政府这一主体，实际上，受传统价值观的影响，普通民众对政府购买公共服务的认识也存在偏差，这种认识上的偏差甚至形成了根深蒂固的定势思维。相当一部分民众会存在这样的顾虑：公共服务牵涉公共利益，如果由非政府组织供给，是否会造成公平的缺失，最后导致公共利益的损失。社会组织也会有顾虑，它们因缺乏对政府购买公共服务相关事项的了解和操作经验，进而缺乏积极争取公共服务生产的内在动力。

2、购买公共服务的数量不足

目前，随着改革开放的不断深入，政府购买公共服务模式在各地区得到一定的推广，同时，也不断探索着适合各地区情况的政府购买公共服务模式。但是受传统思想模式的影响，城市基层政府还存在大包大揽地提供公共服务的行为，城市基层政府过分包揽供给职能使得供给的公共服务不能很好地回应社会的需求。对政府购买公共服务问题上的关注度不够，集中体现在城市基层政府对这方面的财政支出上。对比国外发达国家政府购买公共服务财政支出占预算支出比例来看，我国城市基层政府购买公共服务支出还是明显偏少。如“广东省深圳市罗湖区政府购买服务的金额占预算支出的比例仅为10.4%，规模相对偏小”。⑥财政支持不够，必然导致购买公共服务的数量不足。

此外，在城市基层政府购买领域上也存在局限性。虽然目前城市基层政府购买公共服务已经涉及多个领域，但是都主要集中在养老、社会服务和承接政府部门部分职能等领域，至于环境、文化、公共卫生等方面关注不够。特别是环境方面购买公共服务数量不足，而城市环境问题恰恰是当前城市面临最复杂、涉及问题最多、与城市民众生活最为密切的问题之一。如果基层政府在这方面的公共服务不加大购买力度，随着城市化的不断推进，政府就会被困于繁杂的环境事务中，使得政府既无能力处理所有的环境问题，也会因顾此失彼导致其他公共服务得不到妥善处理。因此，城市基层政府购买公共服务的领域应该扩大到各主导性公共服务，力求做到主导性公共服务的购买达到相对均衡。

再者，城市基层政府的购买对象还非常狭窄。目前,很多城市基层政府购买公共服务都是直接委托下属的社会组织，或为承接基层政府自身某些职能而组建的社会组织，直接管理并委托服务，开放、公开的竞争性购买则较少。因此，城市基层政府购买行为对一些社会急需的公共服务回应不足，相关的公共服务未能有效提供。

3、购买公共服务的流程失范

我国城市基层政府公共服务购买尚未建立起公开透明规范的流程。主要体现在购买相关信息不公开、监督管理机制不完善这两个方面。

（1）政府购买相关信息不公开。首先是购买公共服务资金预算不公开。政府购买公共服务涉及大量财政资金，理应建立公开透明的信息公开机制以满足纳税人知情权。但现实情况是，我国城市基层政府购买公共服务的资金使用情况并没有向社会公开，或公开几个简单的数目，难以从中了解政府购买使用资金情况。政府购买公共服务资金预算不公开，难免会导致政府滥用资金，公共服务购买不到位。其次，政府购买项目的相关信息不公开，政府购买行为“内部化”。为了节省交易费用，城市基层政府更愿意直接指派特定社会组织承接某项公共服务，社会组织沦为“次级政府”。一些本应该公开招标的公共服务项目“内部消化”，使得公共服务购买过程缺乏竞争机制，因而资源无法达到最优配置。

（2）监督管理机制不完善。我国城市基层政府购买公共服务过程中，以政府内部监督为主，缺乏其他主体的监督。究其根源，是因为政府购买相关信息不公开，无法为其他监督主体的监督提供条件。又因政府购买涉及范围和领域相对较广，专业性比较强，加上购买主体与监督者之间信息不对称，因此，这些客观条件为其他监督主体监督政府购买设置了一道道屏障。而缺乏监督管理机制的政府购买行为极易诱发腐败风险。

4、社会组织能力的培育不足

我国的社会组织在20世纪90年代中期得到快速发展。但随着社会对公共服务需求量不断增大，政府向社会组织购买公共服务的频率增加，作为政府购买公共服务的生产方和出售方，社会组织的能力就显得不足了。主要体现在：社会组织在数量和规模上未能满足政府购买服务的要求；缺乏独立性；服务意识与服务水平有待提升；组织结构不合理；缺乏专职专业人员等。其中，社会组织缺乏独立性是社会组织不能很好地扮演公共服务生产方和出售方的重要原因之一。当前我国相当一部分的社会组织缺乏独立性，表现出很强的依附性和依赖性。如果社会组织受政府控制而推动独立地位来为政府购买提供公共服务，那么就有违政府购买公共服务的初衷了。另外，“由于在项目的选取和实施中听命于政府的行政指令，对社会实际需求知之甚少，不仅造成了资源的重复配置、社会财富的大量浪费，而且未能满足大众的需求，获得社会的支持，缺少自我发展的社会根基，不得不再次陷入依赖政府的循环怪圈。”⑦因此，培育社会组织，使之成为基层政府购买公共服务的支柱力量，是一个需要长期努力的课题。

5、完善法律体系的保障缺乏

我国城市基层政府购买公共服务还处于起步阶段，相应的法律体系尚未健全，导致当前基层政府购买公共服务发展迅速而缺乏相关法律法规支持的局面。我国虽然有《政府采购法》，而政府购买公共服务是政府采购中的一部分，但是城市基层政府购买公共服务具有其特殊性，《政府采购法》未能较全面地指导和保障城市基层政府公共服务的购买。此外，各地区因经济水平、地理位置、风俗习惯等的不同，如果没有相关适合地区特点的规范性法律文件的补充，难于发挥上位法的作用。有些城市基层城市政府根据相关法律法规制订了政府购买公共服务的相关指导性意见，但由于各地基层政府对于政府购买公共服务操作普遍缺少理论指导和实践经验，所以出台规范性法律文件往往缺乏现实指导性和可操作性。

法律除了具有约束效力外，还具有一定的激励作用，如对社会组织的地位和优惠政策在法律上的认可，必定能大大推动社会组织投身公共服务的供给中。如果相关法律体系不完善，社会组织会对不确定或不稳定因素造成的风险产生顾虑，从而不愿意参与公共服务的提供。目前，我国仍缺乏对参与公共服务供给的社会组织的各种优惠政策和服务费支付的相关法律保障，使社会组织在公共服务提供上畏首畏尾，积极性也大打折扣。

三、我国城市基层政府公共服务购买的未来策略设计

（一）树立正确的行政理念和社会参与意识

行为是在一定的意识支配下的产物，意识对行为具有强大的反作用。因此，政府行为的修正必须先从政府行为理念入手。在传统行政理念影响下，城市基层政府购买公共服务受到了很大的阻碍。要破除政府购买壁垒，就要先打破旧的行政理念，树立正确的政府购买理念。并且要积极引导社会参与，争取社会对政府购买公共服务的广泛认可和支持。首先，要清楚定位政府在购买公共服务的角色。根据公共产品的生产和供应可分离性原理，政府应该把公共服务的生产任务交由社会去承担，打破唯一供给主体的地位，转变为“购买者”和“监督者”；其次，政府购买公共服务是一种平等的契约关系，而非管制与被管制关系、统治与被统治关系，因此，政府应该转变观念，转变传统“居高临下”的地位，与社会组织建立一种公平平等的契约关系。第三，积极引导社会组织与公众参与政府购买。政府仅仅“独善其身”是不够的，还要引导社会组织与公众参与进来。政府购买公共服务只有得到社会的广泛支持才能有效进行。如果缺乏社会的支持和参与，政府购买公共服务就只能单打独斗，难成大器。因此，政府要通过宣传、政策引导等手段提升社会组织与公众对政府购买公共服务的认知度，纠正对政府购买公共服务的认识偏差，增强对政府的信心，从而为社会组织与公众参与和支持基层政府购买公共服务奠定坚实基础。

（二）逐步扩大公共服务购买的领域和范围

近年来，我国城市基层政府购买公共服务理念逐步得到深化。但是受各方面因素影响，公共服务购买范围和形式一直存在局限性。一方面是购买的范围过窄。对于一些主导性公共服务的数量与规模过小，未能满足社会的需求，造成公共服务供给短缺；另一方面，简单地将公共福利、财政拨款和对社会组织的资助等同于购买服务，忽略了公共服务购买关系的构成要素，最终限制了购买的范围和形式。

从实践来看，绝大部分的公共服务都可以纳入城市基层政府购买的范围。“特别适合购买服务的包括：教育、职业教育和特殊教育；公共卫生；养老服务；残障服务；社区服务；社区矫正和青少年辅导；文化与传统保护；公民教育和科普教育；就业促进、保障性住宅和其他社会问题解决；城市规划、环境和其他政策咨询等。”⑧由于每个地区的情况不同，城市基层政府购买公共服务范围和规模的确定应该以该地区社会公众需要焦点和公共服务产品属性为依据，有计划有步骤地扩大购买范围。可以先从养老、社区服务、医疗服务等领域入手，从实践中不断积累经验，总结方法，争取获得更多的社会支持。然后可逐步扩展到公共卫生、文化服务、教育服务、城市基础设施等方面，把购买机制引入到可以进行政府购买的各个领域中，实现基层政府购买公共服务的常态化。

（三）努力完善公开透明规范的购买流程

一个规范完善的公共服务购买流程不仅仅能够提高购买的效率和质量，更重要的是它能明确规范政府购买公共服务行为，为监督主体提供一个明确的监督政府购买行为的标准，因此完善规范的购买流程具有重要的意义和作用。完善公共透明规范的购买程序应该从以下方面着手：首先，要制定好基层政府购买公共服务的预算，为保障公共服务购买顺利进行提供财力支持；其次，应当建立健全购买公共服务信息发布平台，积极做好政府购买预算与购买项目内容、要求、招标流程等信息公开工作，以吸引更多的社会组织参与到竞争中来；再次，建立购买公共服务专家独立评审委员会，竞标结果需由专家综合评估后产生，而且专家评估委员会应该以相对独立的身份出现，以避免受政府或外界影响而造成的公正缺失；最后，应该进一步细化《政府采购法》，使采购法中的“服务”从行政机构接受的服务扩展到公共服务这一过程在法律程序上得到衔接，从而使公共服务购买的标的有明确的法律依据。

（四）积极培育可供公共服务的社会组织

社会组织作为基层政府购买公共服务的重要对象，如果发育不良必然会影响购买公共服务的效果。目前，我国社会组织发展不理想，已经成为制约购买公共服务的重要因素。当前我国提出“支持社会组织参与公共服务和社会管理，形成公共服务供给的社会和市场参与机制”。⑨培育社会组织使其充分发挥在购买公共服务过程中的主体作用成为政府当前重要的任务。首先，要营造健全的法律政策环境。从西方国家社会组织发展经验来看，建立健全的社会组织的相关法律法规体系是保障社会组织蓬勃发展的重要因素，也是有效管理社会组织的强有力的手段。因此，城市基层政府应根据现有的法律法规，结合当地实际情况，制订出更加具体、且能落地的规范性法律文件，从法律上规范社会组织行为、明确社会组织的独立地位。但这个过程不是一劳永逸的，因为目前我国城市基层政府购买公共服务的经验较为缺乏，为了避免制订出来的规范性法律文件脱离实际，基层政府应该在购买公共服务过程中不断积累和总结经验，以便更好地完善相关法律法规体系。其次，积极加快推进社会组织规范化发展，强化人才队伍建设，提高服务意识和专业化水平。城市基层政府与社会组织应该保持一定的距离，确保社会组织相对独立性，同时两者也要保持良好的合作互动关系。再次，加强社会组织内部的制度建设，促使社会组织建立健全自律机制和自我评估机制，进一步探索相对独立的第三方专业评估机制，以不断完善社会监督机制。

政府购买公共服务是当前国际上通用的有效解决公共服务供给不足、政府供给效率低的问题，是促进政府职能转变、促进社会服务均等化的新途径。目前我国城市基层政府购买公共服务还处于探索阶段，尚未能发挥其最大的功效。但只要城市基层政府不断吸取国外先进经验，注重结合本地区情况，购买公共服务会越来越受到社会的支持与认可，必将在城市公共服务供给中发挥更大的作用。

注释：

①张备.城市基层政府公共服务职能与公众期望契合研究[D].武汉大学，2010.7.

②吴红查，江大纬.无锡11项公共事业实行“政府购买服务”[N].中国社会报，2006-06-19(2).

③④瞿振雄.中国政府购买公共服务研究[D].湖南师范大学,2010.51.

⑤[美]E.S.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京：中国人民大学出版社，2002.68.

⑥魏静.中国地方政府购买服务——理论与实践研究[D].上海交通大学,2008.23.

⑦朱彬彬.我国第三部门在公共产品供给中的实现机制与路径研究[D].南京师范大学，2008.15.

⑧贾西津，苏明.中国政府购买公共服务研究终期报告摘要[R].亚洲开发银行，2009.3.

⑨新华社.扎扎实实推进服务型政府建设全面提高为人民服务能力和水平[N].光明日报,2008-02-24.

参考文献：

[1]陈昌盛，蔡跃洲.中国政府公共服务：体制变迁与地区综合评估[M].北京：中国社会科学出版社，2007.

[2]李军鹏.公共服务型政府[M].北京：北京大学出版社，2004.

[3][美]E.S.萨瓦斯.民营化与公私部门伙伴关系[M].北京：中国人民大学出版社，2002.

[4]贾西津，苏明.中国政府购买公共服务研究终期报告摘要[R].亚洲开发银行，2009.

[5]魏静.中国地方政府购买服务——理论与实践研究[D].上海交通大学,2008.

[6]瞿振雄.中国政府购买公共服务研究[D].湖南师范大学,2010.

[7]杨宝. 政府购买公共服务模式的比较及解释[J].中国行政管理，2011(3).

[8]郑苏晋. 政府购买公共服务:以公益性非营利组织为重要合作伙伴[J]. 中国行政管理，2009(6).

责任编辑：张炜