我国城市群发展的三种空间梯队态势等

我国城市群发展的三种空间梯队态势

北京师范大学的翟义波博士后就中国城镇体系的重构问题在2011年第11期的《现代城市研究》上发表题为《中国城市群空间分布及其梯队发展研究》的文章，认为自建国以来，我国的城市发展始终处在不断摸索和不断调整中。小城镇论、大城市论或是大中小城市协调发展论，至今尚无定论，但政府一直致力于发展中小城镇，对于大城市和超大城市则严格控制。由于我国城市群在空间上表现为东部密集而中西部稀疏，其根本原因在于经济发达与否是城市群形成与发展的基础，作者为此以经济总量指标为主要依据，将国内11个城市群进行对比，发现国内城市群具有明显的三大梯队型结构：（1）第一梯队城市群。主要包括长三角、珠三角和京津冀城市群，在全国经济地位举足轻重，经济实力远超其他城市群，实力最强的长三角城市群GDP达到4.6万亿元，是实力最弱的关中城市群的13.5倍，与世界经济关系最密切，而且具有超强的核心城市。（2）第二梯队城市群。该城市群整体实力要弱于第一梯队，具体包括山东半岛、成渝以及辽中南城市群，在空间结构上均表现为双核模式，双核实力相当，距离适中，共同服务于城市群。（3）第三梯队城市群。这类城市群是在原有城镇较为密集的基础上，经过规划培育后迅速成长起来的初级城市群，主要包括中原、海峡西岸、武汉、湘中以及关中城市群。

尽管对于我国城市化的道路存在诸多分歧，但城市群作为国家层面的政策，在“十一五”“十二五”发展规划中都制定了在中西部培育不同城市群的发展目标。从定性角度，作者认为健康城市群的发展必须具有四大特征：一是具有良好的地理临近性；二是城镇密集分布、人口稠密、经济发达；三是地域保持连续性、完整性，具有比较大的地域范围；四是交通发达，城市之间经济往来密切。鉴于城市群的发展与我国目前经济发展以及城市化进程相辅相成，处于不同梯队的城市群必须采取不同的对策，包括建立国内城市群梯度差异化的发展思路，以及相关发展措施。为此，要注重城市群经济质和量的发展，着力培养群内城市体系，完善城市群交通建设，这有助于重视城市群内在固有梯队特征，有助于消解不同梯度城市群差异化问题。

城市建设市场化融资的信息披露制度

天津市国土资源和房屋管理研究中心高级经济师、经济学博士金丽国在2011年第11期《城市》上发表题为《我国城市基础设施市场化融资方式发展的趋势及对策》一文，认为从我国城市基础设施建设融资体制改革发展历程来看，主要经历了“集权”与“分权”两个阶段。具体而言，在20世纪80年代初期的中央集权制下，城市基础设施建设具有显著的国有化特色，财政资金是我国城市基础设施建设的主要资金来源；在20世纪80年代末到90年代中期的中央政府放权阶段，企业融资方式是我国城市基础设施建设采取的主要融资方式；在20世纪90年代中后期的城市化快速发展时期，城市基础设施市场化进程呈加快发展趋势，项目融资、政府代理权融资和政府分期付款融资等市场化融资的新方式开始出现并获得迅猛发展。因此，现阶段推进城市基础设施市场化融资方式，逐渐成为城市基础设施建设的新路径，同时由于政府部门是城市基础设施的提供主体，其职责和目标是实现城市的经济发展与社会稳定，公平和效率就成为评价城市基础设施融资方式的重要参考。

由于在城市基础设施市场化融资过程中，会经常出现信息滞后、信息不对称等现实问题，建立基于城市基础设施市场化融资方式的信息披露制度就显得尤为重要。作者因此建议在遵循授权经营、责权利匹配的基本原则引入竞争性的城市基础设施投资建设主体的基础上，探索建立城市基础设施建设项目企业有关资金使用的信息披露制度及相关政府官员政绩的披露制度。这样就可以把负责城市基础设施的相关政府官员、企业及其法人之间的利益有机地衔接起来，增强社会各界对城市基础设施有序建设的动力以及参与城市基础设施企业的资金使用效率，保证城市基础设施建设和运营工作的顺利进行。

行政人格在公共行政文明中的变量作用

湘潭大学毛泽东研究中心的博导陈建斌教授在2011年第11期的《南京社会科学》上发表题为《论行政人格之于公共行政研究的意义》的文章，认为公共行政研究中的行政人格问题至今仍困扰着人们，例如公共行政人员是否只能是没有精神人格的专门家、没有良心感官的齿轮螺丝钉？社会学将人格视为社会或某个团体中的角色特征，心理学将人格看成是个人心理品质的总和，伦理学将人格主要理解为个人价值和道德品质的总和，法学上的人格是指对作为主体（包括法人）的权力、义务的确认，哲学上的人格则强调人的主体的自我确证与人之为人的根本性质的历史获得。虽然，对人格的解释和使用十分宽泛，但作为政府官员和公共行政人员，应该具有一种服务性人格和性格，用良心作最大的服务，使为社会服务成为其最普遍、最珍视、最崇高的“兴趣”，而不仅仅是一种谋生的职业去例行公事。

作者在文章中还认为角色是人格的外在表象，体现现实特定的社会单元，而作为对现实特定关系反映的人格，显然是在与角色的关系中形成和发展起来的，所以行政人员的人格是一种角色人格，不但具有各异的个体人格，而且共享普遍人格即组织人格，其人格影响其行政行为、影响政府形象，并是影响政府文明行政的重要变量。就这样的意义而言，行政人格具有两重性：一、行政人格就是行政人员的人格，即行政人员依据行政职业要求和角色规范，通过行政活动展示自身及组织价值尊严的身心结构的总和，体现为行政人员良好的能力水平和道德涵养，是丰富的内在行政精神与协调的外在行政行为的有机契合。二、行政人格是行政人员及组织价值尊严的载体，承载并体现行政价值，是行政人员内在的行政精神与外在的行政行为组成的结构体系。作者因此得出结论：如果将人格作为一种方法加以谨慎运用，对于公共行政研究非常有价值，将有助于在新的时代和环境中更好地理解公共行政，积极拓展政府行政的意义。

政府干预机制下的城镇化转型路径

南京大学建筑与城市规划学院博导张京祥教授与学者何鹤鸣在2011年第6期的《转型环境与政府主导的城镇化转型》一文中认为，城镇化的演进从来不是单纯自发的市场选择，自发市场与政府计划力量在期间的博弈始终存在。建国初期，由于城镇化的引导还未形成清晰的思路和系统的手段，60年代以前城镇化过程呈现激烈的动荡。60年代中期开始，政府对城镇化的干预大致可以分为3个阶段：改革开放前的压抑型城镇化、改革开放初期的恢复型城镇化以及90年代中后期开始的扩张型城镇化。虽然政府对于城镇化的干预作用已被普遍认可，但在既有的城镇化研究中，学术界仍倾向于政府干预作为城镇化发展的外部变量，默认政府行为或者局限于解决城镇化问题作为逻辑起点来讨论政府行为。在这样的研究范式下，面对城镇化过程中暴露出来的各种矛盾，关于政府行为的评价往往流于泛道德化的批判，关于政府应有作为的讨论往往局限于解决城镇化内部纷繁的具体问题。

为此作者认为，全新的转型环境对政府主导城镇化的方式提出了转型的要求，社会经济发展的现实诉求与地方政府本位主义、垄断惯性之间的矛盾在这一背景下显得尤为突出，治理模式的创新和超越成为推动城镇化顺利转型的关键，这既有赖于中央政府责权相宜、管控有效的纵向管制体系的建立，也需要政府服务意识以及“多元协治”的治理理念的主动觉醒。而建设新型政府-市场联盟、强化公众的管治地位、塑造更具层次性的城镇化管治体系与建立更科学的绩效评价体系，应该说是体现城镇化成功转型的政府积极干预作用，也是未来中国社会经济和谐发展的重要保障。

城市公共服务均等化的瓶颈与破解

学者刘玉博、向明勋、李永珍在2011年第11期的《上海经济研究》中发表题为《上海市闵行区推进流动人口基本公共服务均等化研究》的文章，认为均等化并不是强调所有居民都享有完全一致的基本公共服务，而是在承认地区、城乡、人群间存在差别的前提下，保障居民都享有一定标准之上的基本公共服务，其实质是机会和程序均等，而不是简单平均化和无差异化。文章以上海闵行区为例，论述了现行推进流动人口基本公共服务均等化方面还存在若干瓶颈问题：一是现行人口综合服务管理体制无法承担现实需求，人口服务管理部门一直处于政府编制系列的边缘，归口几经变易，工作渠道不顺畅，缺乏连续性；二是人口居住证使用率和含金量过低，市级层面对于居住证制度相关政策的研究相对滞后，缺乏“一证挂钩”的配套措施，在管理政策上也缺乏强制性，来沪人员办证积极性不高；三是学前教育事业资源缺乏、配置不均衡，总量相对矛盾日益凸显，优质教育资源相对不足；四是义务教育阶段的教育资源配置仍难以满足外来人口大量导入带来的教育需求，虽严格把握居住证和务工证的入学条件，但未来的入学压力仍然很大；五是职业培训落后于产业结构调整的劳动力需求，劳动力的结构性矛盾突出，现有从业人员整体技能水平不高，造成岗位的稳定性和持续性较弱，就业形势十分严峻；六是实现流动人口居住保障服务均等化难度加大，存量土地挖掘潜力的难度越来越大，落实土地指标成了新选址的瓶颈，居住点的配套服务比较单调。

为此作者认为，要真正实现流动人口基本公共服务均等化，可以从三个方面加以推进：一是积极争取上级财力支持，通过各级政府的经费投入，逐步形成以政府主导、公共财政为主体的基本公共服务均等化经费投入机制；二是由规土局牵头，对已批未供土地进行梳理，对集中居住点的建设进行资源整合，使居住点优先于其他建设项目进行选址、规划、建设审批；三是建立完善的信息平台，并通过以证管人和以房管人，积极推进居住证制度和居住房屋租赁管理工作，为流动人口的教育、就业、医疗、社会保障的统筹规划提供重要的参考依据。

城市交通中慢行空间的协同策略

济南市规划设计研究院高级工程师张新兰博士在2011年第5期《城市交通》上发表题为《城市步行和自行车交通规划协调策略》的文章，认为当前伴随城市机动化水平快速增长，城市道路交通设施建设常常最大可能地扩容机动车通行空间，导致步行和自行车交通通行空间被挤占、出行优先权得不到保障，因此研究专项规划阶段城市步行和自行车交通的综合协调发展策略，有利于规划建设与城市土地利用相协调、与其他交通方式相衔接的高品质的步行和自行车交通系统，满足注重“人本位”、“协同观”的宜人、多元、高效的出行需求。具体而言，可以从三个方面落实协同策略：

一、与相关规划编制的协同策略。遵从城市总体规划、综合交通体系规划等上位规划中确定的城市步行和自行车交通系统发展框架，与分区规划、详细规划相协调；与城市交通系统各专项规划等同位规划保持互动，使城市“六线”的控制规划管理刚性指标得以保障；指导城市步行和自行车交通实施规划、道路交通规划设计、环境景观规划设计、片区用地规划设计等下位规划的编制。二是与外部相关要素的协同策略。与城市自然地理特征的协调，坚持因地制宜的原则，确定不同地理特征的步行和自行车交通服务功能定位及相应的设施规划；与城市其他交通方式的协调，通过规划建设高密度的步行和自行车交通网络、营造高品质的步行和自行车交通通行环境，扩大公交车站周边步行和自行车换乘公共交通的有效扩大范围；与土地利用的协调，按照步行、自行车通行优先权重，将城市步行和自行车活动区分为步行交通独享街区、自行车交通独享街区、步行和自行车交通分享街区、步行和自行车交通优先街区、一般街区这五类区域；与环境景观的协调，将设施带、绿化隔离带、挡车柱、信息指引标志、街道家具、路面铺装、沿街建筑立面、街角空间等设施与周边环境、景观相呼应，以愉悦行人和自行车出行者。三是城市步行和自行车交通之间的协同策略。在连通链横断面布局设计上，设置具有独立路权、边界明确、功能清晰的人行道和非机动车道；在保护链横断面布局上，重点加强机动车道与非机动车道之间的隔离设施设置，布置较宽的绿化隔离带，并在保护链延续距离较长的街间，设置相应的过街设施；在步行与自行车交通冲突点，细分步行和自行车交通空间，确保步行交通享有最高优先权。

现代城市社会风险中的制度信任模式

北京大学政府管理学院的学者尹保红、秦燕在2011年第4期的《理论研究》上发表题为《浅论风险社会中信任秩序的模式重构》一文，认为现代社会的风险结构已经彻底发生转变，人为风险的不确定性逐渐取代了由自然风险占主导地位的社会状态，技术性和制度性人为风险更加剧了空间、时间和社会的不可预测性，保险原则不再能够成立。现代风险社会所产生的种种超越预期的不可控制性、不确定性和复杂性，更容易从可能性转化为现实性，酿成巨大的灾难，信任危机就是诸多风险中最严重也最具有威胁性的一种风险，因此在现代风险社会体制中，政府信任危机比起各种自然灾害、骚乱、恐怖主义和战争引起的危机而言，更具有杀伤力和颠覆性。如果社会信任程度较低，公民之间矛盾对立，危机重重，在处理各种自然危机和社会危机时，民众则会表现得冷漠，缺乏参与力，甚至站到对立面的立场上幸灾乐祸，那么社会治理就会付出巨大的代价，面临失败，直至恶化为执政政府解体，退出历史舞台。

转型期的中国已经进入一个风险社会，信任资本缺失导致的社会冲突和信任感的普遍匮乏，已经严重地影响到社会秩序的稳定与进步。作者因此认为，必须改变以血缘家族关系为核心的中国传统特殊主义人际信任模式，代之以制度信任为核心的普遍主义信任模式，才能使风险社会中的社会转型与政治秩序保持稳定。而制度信任是随着社会交往的扩大化，进入陌生社会之后的一种信任模式，每个人都与陌生人交往，因而必须有制度作为其失信的惩罚机制来预防对方违约行为，由此降低社会交易成本，简化交往程序。制度信任不像人际信任那样以关系和人情作为基础，而是以正式的规章、制度和法律等作为保障。如果当事双方不能按照正式的规章制度和法律条文去做合作，则会受到惩罚。在现代社会，制度作为一种增强信任的手段必不可少。

小城镇发展规划中人性尺度的自然回归

北京建筑工程学院的张忠国教授与学者季洁在2011年第10期的《城市问题》上发表题为《新城市主义理念在小城镇规划中的应用》一文，认为就城市空间规划与建设而言，当前我国的新城建设主要还是沿袭现代主义所推行的“功能主义城市”的理念，形成了功能较为单纯的城市分区、尺度巨大的街区，土地和城市规划强化以汽车为主导的交通模式，街区与街区之间被多车道的宽阔道路网分割，形成冷漠的、超越人性尺度的城市空间。因此作者认为，注重传统邻里区开发（简称TND）和注重使用公交的邻里区开发（简称TOD）的新城市主义模式对小城镇进行规划实践十分有必要，因为新城市主义带来的是具有传统特色、高密度、小尺度和亲近行人的建筑空间。其以公共交通为主导的发展单元的核心是以区域性交通站点为中心，以适宜的步行距离为半径，设计从城镇中心到城镇边缘仅四分之一英里或步行五分钟的距离，取代汽车在城市中的主导地位。在这个半径范围内建设高密度住宅，提高社区居住密度，把原来每英亩1个居住单元的建设密度增加到每英亩6个单元，混合住宅配套公共用地、就业、商业和服务等多功能设施，以此有效地达成复合功能的目的，从区域宏观视角整合公共交通与土地使用模式的关系。

作者以北京怀柔区杨宋镇在城镇规划中应用新城市主义理念的成功实践案例，论证了TOD模式与TND模式在我国小城镇规划中的具体实践方法。TOD模式的应用主要体现在三方面：一是强调土地使用的多元化规划布局，以促进各类土地利用的平衡发展，就地吸纳本区居民，减少跨区出行活动，从而减少优先通道的交通压力，缓解交通拥挤；二是突出以轨道交通、公共交通、步行和自行车为导向的出行方式，优先发展公共交通，增强城市客运交通的运输能力，尽量使客运交通服务覆盖规划区域；三是突出公共设施的均享性、可达性，尽量减少分散零星的村庄的公共设施建设，将其并入到城区或者主要中心村的公共设施建设中。TND模式的应用主要体现在两方面：一是居住组团空间形态的规划充分借鉴了传统空间组成元素，使建筑形式形成良好的邻里空间层次与尺度；二是增加量支路网密度，使街道间距保持在100米左右，减少了街坊面积，使小城镇风貌保持传统的空间尺度与层次，形成宜人的、人性化的城镇空间尺度，避免形成“城市功能主义”理念造成的尺度巨大的街区，避免形成冷漠的、超越人性尺度的城镇空间。

责任编辑：张炜