上海城市管理的“世博”创新与“世博后”挑战

张丽

导读：2010年，围绕“世博”中心工作，上海在城市管理的各个方面，由政府专门部门牵头，各有关部门相互配合，实施了不少行之有效的管理实践。世博会后，尤其是“十二五”时期，上海在创新、驱动、转型、发展的大背景下，城市发展也将进入一个崭新阶段，并对提升上海城市管理提出了新的要求。深入全面总结“世博”期间的城市管理与运行实践，研究如何深入践行“世博”理念，推动城市在新起点上实现更大跨越，将成为今后面临的首要问题。

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2012.01.017

一、世博阶段上海城市管理与运营的创新实践

举办世博会对上海城市交通管理、安全管理、环境管理、社会管理等各个方面都带来巨大挑战。围绕世博会中心工作，在城市管理的各个方面，由政府专门部门牵头，各有关部门相互配合，实施了不少行之有效的管理实践。其中，交通组织、社会治安、城市环境和安全应急等职能部门，也分别从组织协调、方案制定、法制保障、技术支持以及跨区域协作等各方面，建立了世博期间各条线上完善的管理运行机制。世博会阶段形成的城市管理运行机制，以及采取的多项体制机制创新举措，对上海日后提升城市现代化管理水平具有重要意义。

（一）城市综合协调管理

为保障世博会的顺利举办，上海在城市协调管理方面采取了多项创新举措，具体可归纳为多元化、市场化、信息化、法治化和社会化五个方面的特征。

1、多元化管理的部门协调机制。以上海世博会组织机构为核心，在上海市职能部门之间构建了高规格的部门协调机制，通过横向与纵向的有效结合，推动了管理协调的条块联动。

2、服务保障的市场化运作机制。鼓励各类市场主体积极参与世博园区建设、管理与运营，注重以市场化运作机制保障“世博”期间城市公共服务的超常规需求，提高城市公共服务供给的质量和效率。

3、管理手段的信息化技术支撑。加快推进信息化技术在城市管理各个领域的推广与应用，以数字化、网络化、现代化的管理设施与技术，全面保障“世博”前后城市运行的安全、稳定与有序。

4、管理实施与推进的法制保障。为推进以法治方式保障世博会的成功举办，全市加大了城市管理方面的地方立法工作，制定或修订了一系列地方性法规与规章。市政府为世博会先后制定出台了28份通告，作为临时性行政管理措施，以保障有关部门适时、及时地应对筹办及举办过程中出现的特殊情况和特殊问题。

5、社会各方的广泛参与和联动。充分调动市民参与“世博”城市管理的积极性，注重与非政府组织、公益团体、志愿者组织、社区组织及企业合作，通过分工协作结成“世博”城市管理的共同行动网络。此外，交通组织、社会治安、城市环境和安全应急等职能部门，也分别建立了“世博”期间各条线上完善的管理运行机制。

（二）城市交通管理

按照预估的共7000万人次的参展总量，“世博”交通至少需要保障每日50-55万人次的流量，同时考虑长假时可能出现80万人次的峰值。面对这些挑战，上海市有关部门在交通管理上采用了多种策略应对。

1、在组织保障方面，建立了政府各相关部门联合部署、统筹协调的组织保障体系，明确了水路和陆路交通的推进领导机构。

2、制订城市交通保障具体方案，重点解决“世博”期间车流与人流高峰难题，全面涵盖了城市交通管理的方方面面，包括制定全市交通组织引导政策、采用大客流预警系统、完善客运交通服务方案和实行交通管控措施等。实施差别化区域交通政策，对全市交通采取分区管理模式，以世博园区为核心将全市划分为交通引导区、缓冲区、管控区三个圈层，在不同圈层实施不同的交通管理措施，有助于达到“分层截流”的目的，使能够对特定区域的交通客流进行有效的管控。

3、实行道路交通网格化管理，将管理范围内的道路、桥梁维护及道路附属设施始终处于全覆盖受控状态，以便及时发现问题、明确责任，迅捷处理信息，处置各类问题，达到“及时发现问题，快速处置完毕”的工作目标。

4、合理调节交通流量，合理安排“世博”入园时间，通过采用白天场和夜晚场来分流入园人群，避免过多的与城市交通高峰冲突，降低交通拥堵的概率。在安排轨道交通站点路线时，也充分将交通停靠和交通流量调节结合起来。

5、建立智能交通体系，包括交通综合信息平台、“世博”交通信息服务应用平台和世博园区交通信息子平台三个信息平台，为“世博”游客和世博会相关指挥机关提供实时交通信息。

（三）城市环境管理

“绿色世博”是本次世博会的基本理念。在世博会的筹备和举办过程中，政府环境管理部门通过系统、完善的环境管理制度落实了环境保护的各项要求。

1、在组织保障方面，成立高规格、多部门和区县职能部门组成的城市管理指挥部，构建市容环境与城市运行服务保障重要工作、重大事项的指挥与协调体系。

2、聚焦重点工程，制订了市容环境建设和管理600天行动计划，通过重点实施市容市貌改观、市民生活环境改善和城市管理水平提升“三大”工程，推进完成了30项专项领域重点任务。

3、强化立法保障，以法治化保障城市综合管理的有效推进与有序实施，注重常态长效管理，努力形成一套依法管理制度。

4、完善监督机制，成立由国内外专家组成的世博环境顾问组，为科学推进提供技术支持。动员全社会依法参与，充分调动广大企业、环保组织、社会团体、专家团队、绿色志愿者的积极性，加强绿色世博的宣传与实践活动，如美国环保协会等组织参与举办了“世博绿色出行”活动。

5、建立区域联防联控机制，在长三角区域合作机制下加强环境空气质量保障，与江浙两省建立区域环境合作机制，共同推进世博期间区域污染的联防联控。

（四）城市社会管理

世博会是一次前所未有的安全管理挑战，也是创新社会服务和社会管理模式的契机。

1、制定多项安保管理措施，包括园区内、社会重点目标场所和区域、公共交通、入沪口岸、消防及低空等各方面的安保管理工作。开展治安专项行动，借鉴奥运安保和国庆60周年的安保工作经验，在全国和上海市范围分别组织开展治安专项行动，其中上海市相继实施了22个阶段性专项行动，全面提升世博前后社会治安管理。

2、创新社会管理模式，鼓励引导广大市民广泛参与社会事务管理，充分发挥市民、非政府组织在社会管理中的作用，提高社会自治能力。建立并完善志愿者机制，组建了200多万人的城市文明志愿者队伍，围绕平安世博、交通文明、清洁城市、文明游园、市民巡访、世博宣传、窗口服务和社区服务“八大行动”开展志愿服务，他们中有社区居民、在职职工，也有学生、党政机关干部。其中，平安志愿者80万人左右，在全市范围内推行基层平安创建、法律宣传、治安防范、社区矫正等工作。

3、完善社区网格化管理，将社区建设作为“世博”期间社会管理的重要组织节点，配合“世博”治安管理推进了实有人口和实有房屋的管理工作，主动深入一线调研，化解基层群众矛盾，进一步完善了基层社区调解、职能部门协调及司法介入的社会矛盾梯度化解机制，强化了基层民生诉求、收集和处理机制，提高民生信息传达的及时性，增强了政府解决民生问题的主动性。

（五）危机应急管理

在上海市原有城市危机应急管理体系基础上，结合世博会特殊要求，从指挥系统、信息平台、应急预案体系和应急救援队伍等多方面，构建了世博会完善的安全与应急管理体系。

1、建立多部门应急管理体系。在国家组委会、执委会的领导和部署下，上海世博局协调配合公安、食品药品监管、信息、质量监督等部门，建立了世博会统一、高效、权威的突发性事故应急指挥系统。

2、完善信息平台建设。建立快捷、畅通的应急处理信息平台，在全市应急管理信息平台的基础上，专门建立上海应急联动中心世博园区分中心。

3、实行网格化管理。发挥全市和区域应急保障资源的效能和作用，按照网格化管理要求，加强对各类突发公共事件监控。

4、加强内部沟通和外部沟通。对内强化主办方与政府各部门的沟通，提高安全风险的防范；对外面对问题，政府强化合理地与公众沟通，第一时间通过媒介传达正确信息，防止错误信息诱导公众。

5、编制应急预案体系并加强演练。在世博会总体应急预案下，组织编制了各专项和部门应急处置预案，如恶劣天气、水上交通、食品卫生、急救保障等等。为了能做到出现情况能快速反应、及时处理，防止问题扩大，主办机构应对世博园乃至整个上海的安全保障人员进行培训并加以演练，做到能防患于未然。此外，组建并进一步完善了世博期间以消防为骨干、专业救援为支撑、社会力量为补充的应急救援队伍体系。

（六）城市群一体化管理

上海是长三角城市群的重要组成部分，城市管理也越来越需要与周边城市加强合作并形成联动机制。尤其是随着城市群之间经济文化交流日益频繁，上海在区域交通管理、社会治安、环境等方面，上海需要长三角其他城市的密切配合。在申办、筹备、推广和举办过程中，与长三角及国内其他地区形成了良好的协调合作机制机制。

1、在跨地区的社会治安、交通、环境等方面，推动了城市群社会管理协调机制的初步形成。上海与周边城市围绕世博会各项应急预案，在交通组织、食品安全、知识产权保护、社会治安、人流疏散、安全应急管理等方面强化了区域联动，逐步形成了跨区域的协调管理机制。

2、通过世博会区域环境的综合整治，初步形成了区域生态环境的联防联控机制。构建了区域空气质量监测信息共享、高污染日预报和预警会商机制，实行区域联合控污，对区域内的机动车污染控制实施统一标识管理。

3、通过世博会与国内其他地区形成的合作机制，对进一步深化长三角区域一体化、打造世界第六大城市群，乃至在更高层次上推进上海服务全国的能力和水平具有重大意义。世博会期间长三角城市群之间形成的良好的沟通渠道和合作机制，未来这些渠道和机制也将进一步服务于长三角城市群的管理与发展。

二、“世博后”上海城市管理的新要求与新挑战

“世博”后尤其是“十二五”时期，上海在创新、驱动、转型、发展的大背景下，城市发展也进入一个崭新阶段，并对提升上海城市管理提出新的要求。世博会结束后，上海城市管理将进入转型提升的新阶段，如何深入践行世博理念，推动城市在新起点上实现更大跨越，将成为今后面临的首要问题。

（一）世博后上海城市发展向深化城市管理转变

2010年上海世博会举办，上海城市枢纽型、功能性、网络化的基础设施体系基本建成后，城市管理将面临新的历史性任务。上海也将从大规模的城市基础设施建设阶段过渡到深化城市管理的新阶段，需要更加重视依靠内涵型的城市管理，提高城市基础设施的使用效率和城市运行效率。

一方面, 世博会筹办期间大规模的城市建设提供的高质量城市基础设施, 将对城市管理提出新的更高要求。按照系统、网络、枢纽和功能要求建设的轨道交通、高速公路、越江交通设施及环境建设等项目, 不仅建设过程要求高效率的管理,设施建成后更需要先进的管理, 使其发挥最佳运行效能。例如，随着沪宁、沪杭高铁相继通车，虹桥综合交通枢纽的整体运营服务能力也应不断提高。要在加强配套衔接和运营管理上下更大功夫，使重大基础设施的整体运营效率充分发挥出来。

另一方面, 现有城市基础设施的优化运作, 将要求城市管理手段不断更新。随着城市基础设施容量不断扩大, 市民对城市交通、环境、居住等质量要求日趋增强, 网络化管理和动态调控需求也越来越高, 将促进城市管理从定性变为定量、静态变为动态、单一变为综合, 增强管理科学性, 进一步提高城市的运行效率。

（二）“四个中心”和国际化大都市建设目标对城市管理提出新要求

“世博”后，尤其是在“十二五”时期，上海进入建设“四个中心”的关键阶段。世博会不仅提升了上海的国际形象，也标志着上海全面启动建设全球城市、进一步推动国际化大都市建设进入崭新阶段。

“四个中心”的建设目标和加快发展服务经济，将进一步推动上海成为全球生产网络的结点城市和总部经济城市，成为更具创新能力和经济竞争力的城市，成为文化更加多元化、国际化程度更高、国际交往更加密切的城市，成为更高社会福利水平和人民生活更加富裕的城市，以及成为低碳可持续发展的城市。

上海国际化程度、对外开放程度的日益提高，正在改变上海的国际经济联系，正在改变国际和国内的市场结构和经济运行规则，正在加强国际性就业和国际移民，正在形成新的全球性的生活社区和社会组织模式，以及正在加强国际间交流和共同参与对国际事务的处理。上海要真正转变为国际性的大城市，必须在城市管理的方式和内容上更加适应全球化的挑战，因此上海的城市管理也需要更多地和国际体系接轨，加强和国际政府组织、企业和社会组织的更加密切的交流联系，适应跨国公司和各种国际性组织在上海的发展，更加适应国际化以后的国际就业、国际移民的增加，以及适应国际社区日益形成发展对自身组织化和对城市管理的新要求。

因此，世博会后的城市发展，不仅提升了上海的国际化程度，也需要提升城市自身的管理水平，才能够促进上海更好地实现四个中心的目标，推动城市成为现代化的国际大都市。

（三）特大型城市的发展压力对城市管理提出新挑战

到2009年底，上海的城市户籍人口1379万，常住人口1921万，实有人口2080万人，流动人口700多万人。近2000万的总人口和700多万的流动人口，给城市管理带来巨大的压力。超大规模的人口对城市各项管理工作带来新挑战，也使整个城市的交通出行、市容环境、社会治安、社区管理、公共安全、公共服务及社会福利等领域面临新的难点。

上海市户籍人口郊区化扩散流与上海市户籍农村人口城镇化积聚流高强度聚集于城市近郊区，而大量外来常住流动人口也积聚在中心城外围和近郊区，上海市城乡结合地区的社会管理问题日益突出。随着城市人口的增长和城市每天生产生活所需的各项公共服务保障的日益提高，城市正常运行所面临的风险也日益增大。为保障全市市民生活和企业生产的正常有序，大量的城市基础设施安全运行也面临严峻挑战，各类自然灾害给城市安全运行也带来重大考验，应对各项突发事件、危机处理的城市安全应急管理也面临新的难点。

要有效缓解人口导入给城市管理带来的压力，必须通过有力、有序、有效地管理，解决市容与繁荣、保护城市环境与城市发展之间的种种矛盾，最终实现环境与经济发展、人口导入和谐互融，实现社会效益、经济效益、环境效益三者的最优化，这是上海作为特大型城市在“世博后”城市管理中所面临的新课题。

（四）城市管理重心从中心城区为主向区域统筹转变

世博会的举办间接推动了上海中心城区的布局优化和功能提升，“十二五”期间上海城市发展的重心逐渐转向郊区。世博后城市管理，将更加注重服务于城市布局调整和城市功能整体提升。世博会举办前，上海发展重心主要在中心城区。世博会结束后，随着中心城区资源环境压力的不断加大和城乡产业分工的日益深化，发展空间由中心城区向全市拓展已成大势所趋。上海应当着眼于全市6300平方公里，优化中心城区与郊区的分工，实现区域统筹发展。世博会以后，郊区新城建设将是上海实施转型、实现科学发展的重中之重。加快郊区新城建设，是上海推动经济持续发展的重要引擎，也是上海统筹城乡发展、推进城乡一体化的重要载体。

随着上海发展重心向郊区转移，上海的城市管理也将由市中心区域为主向整个6300平方公里区域统筹转变，并且进入以郊区新城为中心强化城乡统筹管理的新的历史发展阶段。城市管理范围和幅度的扩大，对新时期上海城市管理提出新的挑战。按照城乡统筹、区域统筹发展的要求，城市管理也需要把重心从中心城区向郊区拓展，着眼于全市6300平方公里，不断完善郊区基础设施建设和管理，促进城乡一体化发展、协调发展。

面对以上“后世博”阶段上海城市管理面临的新形势和新挑战，如何更好地利用好世博阶段城市管理的实践经验发挥世博后续效应，如何建立适合中国国情、上海市情的国际化大都市城市管理运营的长效机制，是今后一段时期需要研究的重要课题。

责任编辑：王缙