新形势下和谐推进中心城区旧屋区改造工作的思考

何俊斌

［摘要］ 在城市中心城区，当城市发展面临土地资源制约的时候，研究如何在最短时间内充分发挥原有建设用地资源的效能用，提供产业发展的空间，探讨和谐推进旧屋区改造的工作思路及方法，对于提升城市形象和促进经济社会发展具有重大意义。

［关键词］ 旧屋区改造；和谐；征迁

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 11. 022

［中图分类号］F293［文献标识码］A［文章编号］1673 - 0194（2012）11- 0035- 02

近年来，笔者直接参与所在城市旧屋区改造的工作实践，深刻感受到在旧屋区改造工作中，群众的积极参与和谐共赢是做好该项工作的关键环节，特别是２０１１年初国务院出台新征收办法给旧屋区改造工作提出了新的要求，将会进一步提高该项工作群众的参与热情，营造和谐氛围。在城市中心城区，当城市发展面临土地资源制约的时候，旧屋区改造无疑是最有效的对内拓展发展空间的办法，能够在最短时间内将原有建设用地资源的效能发挥起来，提供产业发展的空间；但是在这种土地整合和城市功能再造为产业转移和结构调整腾出土地、扩大空间的过程中，如何实现改革开放成果与被拆迁群众共享，从而提高市民幸福感，提高城市和谐水平是旧屋区改造工作中的重要研究课题。

1中心城区旧改工作的现状和特点

中心城区因其历史较悠久，旧屋区的大量存在不可避免，限于早期经济发展水平制约，规划相对落后甚至缺乏规划，现存的旧屋区中相当一部分为破旧木制房，有的房屋消防通道十分狭窄，消防设施缺乏，结构安全隐患和消防安全隐患突出，影响中心城区面貌；要根本改变旧城区面貌、树立良好城市形象，则必须从旧屋区旧村改造工作入手，编制科学的改造规划，在城市整体功能规划基础上，结合市政道路、公共及基础设施建设，景观改造等进行综合建设开发，改善中心城区群众的居住条件，提升城市档次，增强中心城区凝聚力和辐射功能。在实际工作中，笔者深深体会到中心城区旧屋区改造存在“量多、地小、分布散”等显著特点，使旧改工作的推进困难重重。

2旧屋区改造存在问题分析

首先，大多地块均为“插花地，土地面积小，四面环楼、公共配套设施多”，且容积率偏高，使得按现行的规划标准，按要求扣除退距、绿化保护、消防间距等之后，可建筑面积太小，使大部分旧改小幅地块无法实现改造资金就地平衡。

其次，旧改项目的前期审批手续必须经发改变、规划局、土地局、文物局等部门层层审批，特别是城中村改造项目还涉及农用地征用，需报省级国土资源管理部门和国土部转征用审批；因审批周期太长，从而导致被拆迁人闻风而起，违章抢建现象较为普遍，制止难度大，使拆迁改造时拆迁面积有所增加，提高了拆迁改造资金成本，进一步加重了改造资金平衡难度。

第三，中心城区居住人口密度大，在道路交通、市政设施、配套服务设施等方面比非中心城区相对完善，原居民大多不愿意离开本区，不容易接受异地安置拆迁方案，这导致不少地块商品房与安置房在一个楼盘中并存，使开发商的物业品牌和档次受到局限，一定程度上影响品牌开发商的积极性。

第四，拆迁成本逐年增高，拆迁难度加大。由于近年来房地产市场走高，在全国范围内拆迁成风，一些地方出现违法违规拆迁等现象，党中央和政府有关部门也持续关注拆迁纠纷问题，强调控制拆迁规模并切实维护被拆迁人利益，新闻舆论也相应加大宣传力度，但一些群众片面理解国家有关政策，导致在拆迁安置过程中对补偿安置期望值过高，超越了拆迁法规标准，使基层拆迁实施单位工作阻力加大、土地成本提高；甚至出现少数群众以集体上访等非常规手段来要挟基层政府并希望以此获取个人利益，影响了社会和谐稳定。

3旧屋区改造工作可采取的措施和应对方法

针对上述存在的各种困难和影响和谐拆迁的情况，为了在新形势下进一步加快旧改步伐，笔者认为在国有土地上房屋征收工作中，可考虑从几方面着手开展工作。

第一，加大宣传力度，增强群众依法动迁意识。征收部门要以２０１１年１月２１日新颁布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台为契机，大力宣传征收政策，按条例要求，让多数被征收人参与征收拆迁补偿的政策制定，努力做到征收过程的公开、公平、公正，使征收补偿方案与房地产价格市场接轨，让群众得到合理的补偿；也让群众真正意识到，在目前按照历年航拍图核对非产权面积再进行分类补偿的做法下，突击违章建房无法得到所期望的补偿，避免“违规建房而得利”的不合理现象再出现，真正让老实人在房屋征迁过程中不吃亏，从而引导群众依法守法取得合理补偿，减少对征迁工作的不理解和抵触情绪。

第二，加大推进社会矛盾纠纷化解工作力度。近年来随着房价的上升，房产价值逐步提高，日常拆迁中经常发生由于老屋的产权人不明确、社会关系情况复杂等原因，导致有些家族的共有权人之间经常发生争议，影响了拆迁工作进度；针对此种情况，应考虑强化人民调解与行政调解对接机制，巩固完善“大调解”格局，把人民调解工作延伸下去，促进重视预防和化解征地拆迁领域产权纠纷的工作，从而有效促进征迁过程中的社会和谐。

第三，加大政策支持力度，建立科学的旧改工作运作机制。首先，积极争取市规划部门的支持，相对提高规划指标。即针对建筑密度较高，改造建设资金平衡难度较大的项目，在符合国家有关强制性规范要求的基础上，在规划指标上予以适当放宽，根据不同情况区别对待，以提高项目实施的可行性，满足群众改善居住条件的需求。其次，由于近年来大多地块商业运作均采用“净地”公开出让，使被拆迁人需长时间异地临时过渡，而随着房屋租金的逐年上涨，加重了群众负担，对此大多被拆迁群众颇有怨言。因此，应考虑逐步采取就近现房安置的方案，即政府提前建设一批备用住宅房源，实现滚动现房安置，这种办法可避免群众异地过渡之苦，在实践中深受广大群众欢迎，也可大大降低征迁工作的社会稳定风险。

第四，坚持规划先行，有序推进旧改项目。旧改工作除要考虑群众居住条件改善外，还必须与有关规划相符，把旧改纳入规划柜架，包括土地利用规划、城乡总体规划及产业发展的规划；特别是应重视统筹考虑与城区基础设施改造、人文建设、交通现代化、城区长效管理及社会和谐稳定等因素结合起来。因此，旧改工作应按轻重缓急及与整个城市的远近战略部署相结合，坚持“先谋后动”原则，统筹规划道路、交通、住宅、公共设施建设等各个方面，努力实现“规模开发、综合配套、提高标准”的可持续开发建设目标。只有这样才能从根本上取得广大群众的理解支持，真正实现“和谐征迁”。