参与式扶贫开发模式探析

张娟,王荣党

摘要：参与式是一种全新的扶贫理念和方式，它为解决农村发展问题提供了一个新的理论视角，是科学发展观和“以人为本”理念在农村扶贫工作中的表现。参与式扶贫方法作为一种理念创新，运行机制创新和管理措施创新，在扶贫过程中产生了积极的效果。但是我们回顾过去，总结实践中的经验会发现还是存在一些问题。介绍了参与式扶贫的意义、管理创新以及在云南省实践中存在的问题和完善对策进行了探讨。

关键词：扶贫开发；参与式扶贫；管理创新

中图分类号：F127 文献标志码：A文章编号：1673-291X（2012）15-0120-03

引言

20世纪90年代初期“参与”的概念被介绍到中国，并随着国际合作项目的推动，参与式发展理念在中国农村发展的实践中得到了广泛的应用，并深刻影响到中国扶贫政策的决策与实践。2001年《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010）》颁布后，国务院扶贫办明确提出，把参与式扶贫和整村推进作为两项基本的扶贫战略。这标志着中国扶贫机制的历史性转变：从“开发式扶贫”转入“开发式扶贫和参与式扶贫相结合”的历史时期[1]。采用参与式扶贫开发的初衷是为了提高扶贫工作的效率和效果，而实践表明，应用参与式扶贫方法所带来的效益远比预期的多。参与式扶贫开发改善了扶贫工作的效果，实现了中国扶贫制度和机制的历史性创新，对贫困地区新农村建设和构建和谐文明新村具有重要意义和作用。

一、参与式扶贫开发的意义

1.参与式扶贫是构建社会主义和谐社会的有效途径。参与式扶贫不仅使贫困者摆脱了贫困，而且在社区能力建设、促进社会公平、基层民主建设和改善社区管理等方面具有重要的作用。参与式扶贫通过能力建设提高社区的自我发展能力，包括项目规划能力、决策能力、社区管理能力、群众制定乡规民约并监督它的执行等。建立起新型的社区事务管理机制，实现社区群众的自我管理和自主发展。参与式扶贫能对社区和谐以及社区可持续发展作出贡献，并为全面建设小康社会及构建社会主义和谐社会创造条件。

2.参与式扶贫提高了扶贫项目的有效性。参与式扶贫在确定了群众的主体地位和自主决策权后，村民的积极性明显增强，他们把扶贫工作当做自己的事，扶贫项目的有效性得到了提高。第一，项目的选择紧紧围绕农户的需求。过去由领导来决定，项目多围绕区域经济发展的目标来展开，许多项目并不符合当地条件，项目失败的风险大。现在做什么、怎么做，由农户自己决定，做出的决策更符合社区的现实状况。第二，扶贫工程质量得到有效保障。参与式扶贫使村民对扶贫工程的拥有感增强。村民在项目实施过程中主动监督，防止扶贫资金的“跑、冒、滴、漏”，这使扶贫工程的质量得到了保证。第三，保证扶贫工程的长期有效使用。参与式扶贫推动社区建立扶贫工程后续管理机制，有效地提高了扶贫工程的使用效果，延长了扶贫工程的使用寿命，使项目的扶贫效果能够长期发挥。

3.参与式扶贫提供了中国农村基层民主建设的新思路。引入参与式方法，借助扶贫项目的规划与实施，推进基层民主制度建设，是参与式扶贫的一大发明，为中国农村基层民主建设提供了新思路[1]。这种新思路的重点主要表现如下几个方面。第一，这种模式以项目的知情权、选举权、决策权和监督权为突破口，把人民当家作主的权利具体化。在基层民主建设中，首先把社区发展的事情详细划分，明确那些事情谁有最终的决定权。第二，重视制度建设。通过政策宣传明确目标群众的主体地位还不够，真正的主体地位需要落实具体的权利和建立机制与制度来保障。第三，促进扶贫目标群体组织的自主管理。参与式扶贫应该坚持的一个原则是受益者自主管理。

二、参与式扶贫开发的管理创新

1.提高了扶贫的瞄准性，创新政策。《国家“八七”扶贫攻坚计划》胜利完成后，中国的扶贫工作有效进入了一个新的历史阶段，面临着新的情况和问题，出现了新的特点，这就要求扶贫开发方式与时俱进，参与式的扶贫开发方式也就应运而生了。参与式扶贫提高了扶贫的瞄准性，主要表现在找准贫困农户和满足贫困农户需求两个方面。参与式扶贫开发具有十分明确的政策性，它赋予贫困群众主体地位和决策权力，改变了外部人员决定项目的工作方法，使政府的扶贫资源能够更加合理的分配，扶贫项目的设计和当地的实际情况更加吻合，真正的贫困农户才能够得到真正的帮助并获益。

2.推动贫困群众全面参与，创新制度。参与式扶贫重视推动和鼓励贫困群众在实施参与式整村推进关键环节的参与，包括村情调查、贫困评估、实施、管理、监督、评价和检查验收等。在这一系列的活动中群众成为参与者、实施者、管理者和监督者，从而诱发了相关的组织与技术的创新。云南省南华县把权力赋予群众，通过群众全程参与，精心组织，筛选发展项目，制订扶贫计划，组织项目的具体实施，使贫困户从项目的选择到项目的监督、评价等各个方面进行了全程化的参与。最后在充分听取群众意见的基础上，选择确定了八个扶贫项目进行实施。所实施的项目质量都比较好，效果十分明显，群众很满意[2]。

3.转换政府角色，构建新型的政府—社区的合作关系，创新服务。在参与式扶贫中政府的角色必须由过去的领导者、指挥者转变为向导、推动者、协调者和咨询服务者。与参与式社区管理机制相适应，政府机构和相关部门要改善治理，推行“善治”，为贫困群体有效地实施完成参与式整村推进，建立社区管理的长效机制，创造良好的社会环境和政治环境[1]。

4.转变扶贫观念，创新扶贫开发模式的运行机制。参与式扶贫是在帮助农民摆脱贫困的过程中，以一种全新的视角去看待贫困、帮助贫困和解决贫困。它以弱势群体为关注对象，以赋权、公正、平等等理念为指导，注重推动发展群体的主动性和积极性。政府主要是协调和分配公共资源和资金，制定公平合理的扶贫计划，并组织、指导发展主体在既定的扶贫战略规划下参与扶贫计划的制定及其实施过程，加强监督和问责，确保扶贫目标的实现。而贫困群众是扶贫开发的主体，要参与整个扶贫过程并发挥主人翁精神。

5.推行目标管理，创新管理组织模式[3]。参与式整村推进目标管理分为三个部分包括总目标的设置、实现目标过程的管理、目标成果评价。云南省计划“十二五”期间，全省力争投入100亿元资金，实施5万个贫困自然村整村推进扶贫，到2015年使云南省贫困人口再减少300万[4]。实施参与式整村推进目标的管理，一是确定参与式整村推进扶贫开发管理工作的原则。二是建立参与式整村推进工作规划。三是建立参与式整村推进管理工作制度，目标成果的测定与评价，即对扶贫工作效果的考核。

三、目前参与式扶贫实践中面临的挑战和问题

参与式扶贫吸取了前几个扶贫阶段的经验和教训，有其独特的特点和性质，是一种更加综合的扶贫模式，都是在过去扶贫工作中没有遇到的新方式，新思维，实践中难免会存在一些问题，在云南主要表现在：

1.参与式扶贫的实施步骤和方法的完善问题。参与式扶贫是一种烦琐艰巨的工作方法，其具体的实施步骤和方法比较复杂，使得项目的运行成本加大、群众的参与水平降低。1993年，中国政府与世界银行开始准备“中国西南扶贫项目”，2005年正式实施该项目，项目覆盖区包括了广西、云南、贵州三省（区）的35个贫困县、281个乡、2 424个村，直接受益的贫困农民为250万人，其中少数民族人口约占50%。主要包括农业开发项目、劳务输出项目、二三产业项目、教育项目、卫生项目、基础设施建设项目、监测项目、机构建设项目等8个子项目[5]。然而，在云南省项目的实施中观察到，村民在参与项目的设计和执行方面，还需要进行很大改善，比如项目怎样设计才能更加反映村民的意愿；项目实施过程中，由于宣传的力度不够，村民不知道需要申请的实施项目有哪些条件限制和程序要求，使村民在项目实施中完全处于被动；项目实施中后期，在村民中出现了还款积极性不高的情况，并且由于缺乏约束机制及担保等贷款限制条件使部分有还款能力的村民不愿意还款。如何加强村庄的凝聚力，推动和鼓励村民进一步参与项目的实施和管理，如何简化和完善项目实施的步骤、方法和管理程序，是参与式方法在扶贫开发中要进一步解决的问题。

2.一些传统文化因素对少数民族贫困群体的影响。目前不少少数民族贫困人口还进行着低水平的生产和生活方式，习惯于被动地等待政府的救济。比如在云南省目前部分少数民族还习惯于日出而作，日落而息，中午吃完饭晒太阳，晚上一群人在一起喝酒，聊天的生活方式，他们缺乏改进生产方式、引进新的生产技术、开拓市场、开辟多种门路来增加收入脱贫致富的意识，市场经济意识淡薄，对国家和政府的依赖意识比较强。

3.后续管理与可持续发展问题。云南省在项目后续管理中主要有以下几个方面问题，一方面是在参与式扶贫项目实施期间，有外界大量的资金投入和技术支持，项目区肯定会比附近的非项目区发展得更快。但项目结束后项目区的后续发展会是怎么样？是否可以提高减贫的效率？是否会出现半截子工程。如有的村庄井虽然打了，但是没钱安装管道；有的村庄打井之初水质还可以，但现在已经不能饮用，项目结束后，如果政府不能投入一定的资金治理，那么之前投进去的大量资金和人工就白白浪费了。另一方面是在项目的后续管理中，部分村民参与出现惰性，主要表现在对公共设施的维护过程中。如果项目的后续问题无法得到解决，村民的发展将会受到很大的影响，扶贫的效果也会大打折扣，如何搞好项目的后续投资和管理已经成为参与式扶贫能否可持续发展的重大问题。

4.提高村民抵抗自然风险能力的问题。在云南由于有很大一部分贫困人口生活在自然条件恶劣的深山区、石山区、高寒山区、干热河谷地区及少数民族地区，虽然部分人口已经脱贫，但面临着很大的自然风险的威胁，一场自然风险就能使大量脱贫人口返贫。如在德宏州常年返贫人口高达万人以上，占脱贫人口的1/3多。针对不断提高的自然风险，如何构建长期有效的合作机制来分散风险需要进一步探索[6]。

四、进一步完善参与式扶贫开发的对策

1.完善参与式扶贫开发的运行机制，提高运行效率。一是进一步完善“参与式整村推进扶贫开发规划”。多方面的参与具有多方面的优势，但也存在职责不清的问题，易形成相互之间的依赖或推卸责任，加大部门之间的协调成本。因此，需要进一步完善“参与式整村推进扶贫开发规划”，或者以参与式的管理方法和项目实施方案，根据各个村的实际情况，对每个参与主体的责任、权利和义务进行明确的界定；二是进一步规范参与式扶贫方法和步骤。简化和规范参与式扶贫项目实施的各个环节；三是进一步提高村民的参与度和民主管理程度。

2.因地制宜、定准目标、选准经济增长点，确定好发展项目。要遵循以下几个原则：一是群众自觉自愿的原则，不能靠行政的手段硬推，群众不愿干或积极性不高的项目注定是要失败的；二是群众有能力经营管理项目的原则，最好是市场相对稳定且近年来实施效益较好的项目，如烤烟、茶叶、甘蔗、核桃种植等产业；三是实事求是，因地制宜的原则。要准确分析当地的资源条件和市场需求，统一规划，根据各村的实际，确定实施有特色、有市场、有潜力的扶贫开发项目[7]。

3.加强内源式发展。造成贫困的因素和制约发展的原因是很多的，当我们客观的实事求是的观察，就会发现区域性贫困内部，村社内部以及村社内部的农户与农户之间都是有差异的，有的是缺水干旱，有的是基础设施落后，有的是因灾致贫等等。扶贫不是单纯的给钱，只有提高贫困人口的自我发展能力才能从根本上消除贫困。参与式发展的目的就是实现内源发展 。参与式整村推进综合扶贫模式，在以扶贫开发工作重点村为对象的同时，在理论上已经充分考虑到贫困村以及村社内农户的异质性等问题，将外在的扶贫资源与贫困村的文化特点、人口特点和资源禀赋等结合起来，寻找适合村庄特点的发展模式，是内源发展理论最好的诠释，更是发展前提下村庄特征的体现[8]。

4.强化项目后续管理。在扶贫的过程中，每个村庄都会经历不同的发展阶段，而不同的发展阶段会解决不同的问题，从而对扶贫工作和参与式扶贫项目的后续管理提出了新的要求（如图1所示）：

加强项目后续管理工作，应该做到建设一个，成功一个，巩固一个。在实际工作中，一要建立和完善项目后续管理工作制度，形成具有可操作性的方案，如建立项目质量管理定期汇报制度；对已建成项目后续管理实行问责制等。二要推动和鼓励农户广泛参与项目的后续管理，通过对大量的农户进行调查，得到一个由农户自己提出的项目后续管理清单，并据此确定需要进行后续管理的项目，对村民进行教育培训与提供信息。三要根据后续管理项目的不同需要成立农民专业技术组织，以提供技术上的指导，比如养殖业协会，茶叶协会等。依照不同的情况可以聘请外部专业技术人员来指导协会以提高其服务能力。同时，可以强化村民自身的能力建设，减少干群矛盾，使贫困村走上可持续发展的道路。

参考文献：

[1]郑易生.中国西部减贫与可持续发展[M].北京：社会科学文献出版社,2008：12.

[2]苗岭情.云南省南华县新村扶贫开发整村推进纪实——整村推进典型材料[EB/OL].苗岭情的博客,http：//peace415.blog.163.com/

blog/static/46620237200710191719802/,2007-11-01.

[3]李树基.整村推进扶贫开发方式研究[J].甘肃社会科学,2006,(2).

[4]云南力争投入100亿实施5万个贫困村整村推进扶贫[EB/OL].http：//news.sina.com.cn/c/2010-12-21/080321680451.shtml,2010-

12-21.

[5]云南省财政厅涉外处,云南省扶贫办外资中心.参与式扶贫：从让我脱贫到我要发展的转变[J].创造,2010,(1).

[6]云南省政府信心公开门户网站[EB/OL].http：//www.ynf.gov.cn/newsview.aspx?id=1785283,2011-07-27.

[7]曾文进,杨建军.广西马山县实施“农户参与式”整村推进扶贫项目的现状及对策分析[J].广西大学学报：哲学社会科学版,2008,(9).

[8]沈茂英.“整村推进”综合扶贫模式的理论基础[J].郑州航空工业管理学院学报,2008,(4).[责任编辑 陈凤雪]