县级政府地方税收入构成分析

俞笑梅

摘要：地方税是税收体系的重要组成部分，在一定程度上反映了中央与地方的税收分配关系。以浙江省德清县为例，通过分析统计数据，对地方税收入与GDP、与财政收支、地方税各税种收入作出定量比较，从而对县级政府地方税收入构成获取较明确的认识，总结其存在的矛盾和问题，如地方税无主体税种、税种划分不规范、地方税系改革滞后、收入规模小等需要加以改进。

关键词：地方税；收入构成；县级政府

中图分类号：F810.42 文献标志码：A文章编号：1673-291X（2012）15-0013-04

1994年中国分税制的确立是财税体制改革进程的一个重要转折点，有力地确保了中央财政收入，并初步建立起了相对独立的地方税系。县级税收制度作为地方税收制度的基本单元，对完善地方税收制度体系有着较重要的作用，本文选取县级政府为例，通过分析县级政府地方税规模、结构及省与县财政分配模式，反映当前省以下地方税体系现状，对完善省以下地方政府地方税体系建设提出具体的建议及对策，旨在对税收实践工作有所帮助。

中国官方关于地方税的提法来源于国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》，该文件在具体划分税种时，并没有明确哪些税种属于地方税，而是使用了“列入地方固定收入”的表述方式。可以理解为“列入地方固定收入”的税种即为地方税。本文将地方税界定为根据一国税收管理体制的规定，由中央或者地方立法，由地方负责征收并拥有一定管理权，收入完全归属地方政府的税种。所界定的具体地方税税种有：营业税、城市维护建设税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、车船税、资源税、印花税、耕地占用税、契税（德清县无烟叶税收入，不予计入）。

德清县位于浙江北部，总面积936平方公里，现辖9个镇、两个乡、151个行政村，总人口43万。近年来，德清经济社会持续健康快速发展，先后多次进入全国百强县（市）行列，注重产业培育，逐步形成了以先进装备制造、生物医药、装饰建材等新兴产业为主的3+X工业产业体系，全县财政总收入从2006年的17.32亿上升至2011年的44.23亿，年均增长5个多亿。下文将以2006—2011年间相关财税数据为依据，从县级层面反映当前地方税体系概况。

一、地方税与中央税及共享税收入规模比较

在中国目前现行的税种中，从税种数量上看，地方税税种占多数，但从收入上看，地方税的收入只占全部税收收入三成左右。表1列出了德清县2006—2011年地方税收收入及其他各税的比重，从表中可以看出，2007—2010年期间地方税收入占全部税收收入总额比例逐年提高，最高达到29.28%，2011年由于增值税增幅较快等原因，稍有所下降，总体上地方税收入占比基本保持稳定，在接近30%左右。

二、地方税收入与GDP变动趋势比较

通过分析德清县2006—2011年地方税收入与GDP增势及地方税收入占GDP的比重可得出如下结论：（1）地方税收入占GDP比重不高，但保持连年小幅增长。2006—2011年地方税收入占GDP的比重由最初的3.34%增长到4.62%，不考虑县级与国家统计口径一定程度上的差异，这一比重远小于实行分税制国家地方税收入占GDP比重7%以上的国际惯例及OECD中联邦制国家11.3%的平均水平。（2）地方税收入增长幅度基本在23%左右，2008年由于构成地方税的城镇土地使用税税额大幅调整的影响，地方税收入大幅增长。与同期GDP增幅相比，相配比程度不高，一定程度上说明地方税收入对经济增长反应不敏感，受政策性等因素的影响较大。

三、地方税收入占地方财政收入与财政支出的比重

地方税收入额占地方财政收入的比重和占财政总支出的比重可以通过地方税对地方政府实现职能的贡献度来反映地方税收入规模。从上页表3可以看出，近几年德清县地方税收入占地方财政收入的比重基本在55%左右，占地方财政支出的比例基本在50%以下。从这两个比例上看，均高于OECD国家地方税占地方财政收入和支出比重的平均数40%。而换个统计口径来看，中国当前还存在大量如政府性基金收支等收支活动。以2011年为例，德清县基金收入总计22.56亿元，基金支出22.37亿元，与一般预算收支基本相当，若将此计入，则地方税收入占财政收入和支出的比重分别降至28.02%和26.59%，一定程度上说明政府难以仅依靠地方税收入来满足提供公共服务的要求。

四、地方税收入结构分析

1.地方税收入结构的静态分析。以2010年为例，当年德清县地方税收入为104 142万元，位于收入前列的税种有：营业税占首位，收入为47 527万元，占全部收入的45.64%；其次是契税，收入为15 818万元，占15.19%；再次是城镇土地使用税，收入为11 874万元，占11.4%；随后是城市维护建设税和房产税，收入为7 809万元和7 338万元，占7.5%和7.05%。

由此可见，营业税在县级政府地方税收收入中占绝对主导地位，其余税种除了契税和城镇土地使用税之外，占比均在10%以下。而营业税又不是真正意义上的地方税，地方税体系缺少收入独占的主体税种，面临当前营业税改革，将对地方政府获得稳定税收收入产生较大影响。

2.地方税收入结构的动态分析。以营业税、城市维护建设税、财产四税（包括房产税、城镇土地使用税、土地增值税、车船税）、资源税、印花税、耕地占用税、契税在地方税中的比重变化作动态分析。

2006—2011年六年间，营业税和财产四税变动幅度最大：营业税在地方税收入中的比重分别在2006年和2009年达到最高值和最低值，主要受2009年经济危机等影响；财产四税在地方税收入中的比重在2008年大幅增长后，在2009年达到峰值33.17%，后又有所回落，主要是2008年城镇土地使用税税额大幅提高等影响，2009年土地增值税、车船税有明显增收，主要是房地产成交量放大及小排量汽车车购税减半政策促使新购车辆增加等影响，其他几个税种变动不大，一直维持在较低比例，在10%上下。

五、当前地方税体系存在问题分析

1.地方税体系无主体税种。以德清县为例，构成地方税的十个税种中，除营业税的收入占比较高外，其余均为零星小额税种，城市维护建设税还作为一种附加税存在，财产税收入规模小，房产税以历史成本计价，改革相对滞后，土地使用税收入虽在税额大幅提高后增收明显，但在实施过程中遇到较多阻力，在对税负较大的纳税人的财政补助方面力度较大。以当前的征管水平来看，营业税事实上发挥了主体税种的作用，但严格来说营业税是共享税，同时作为在流转环节征收的税种，与增值税并存，对增值税抵扣制度的完整性带来一定问题，重复征税难以避免，营业税的改革势在必行。因此，可以说，现行地方税无主体税种可言，地方政府没有长期、稳定、可预期的主要税源。

2.税种划分不规范。以行政手段划分地方税税种，缺乏统一标准，表现为：既按税种划分，又按企业类型划分；营业税按税种划分为地方固定收入，但又将铁道部门、各银行总行、保险总公司排除在外；所得税分享改革后，除少数特殊行业的企业外，绝大部分企业所得税实行中央与地方按比例分配，少数特殊行业被排除在外，而这些被排除在外的企业往往是“纳税大户”，这样多方面的交叉重叠划分方法违背了规范分税制的要求，导致难以界定中央税与地方税的内涵与外延，在实际工作中，增加了国家税务局与地方税务局的征管难度，增大了征管成本。

3.地方税税制改革落后。分税制改革已近二十年，陆续出台的改革措施大多涉及中央税及共享税，地方税制的改革推进缓慢。如城市维护建设税、房产税，其征税范围、计税依据及税率、税额已经与当前社会发展及所需财政投入不相适应。

4.地方税收入规模存在的问题。以德清县为例，通过考察其地方税收入占全部税收收入的比例，占全县GDP的比例及占财政收入和财政支出的比例来看，不难得出地方税收入规模偏小的结论。就县级政府来说，地方税收入还面临与省市级政府的分成，浙江省是实行省直管县财政管理方式的，实行分税制后，规定市、地、县的地方财政收入基数，按1993年地方决算总收入扣除固定比例分成收入、专项收入、中央和省上划收入后的数字核定。从1994年起，市、地、县财政收入比基数增长部分，省与市、地、县按“二·八”比例分成，对少数贫困县和海岛县作适当照顾。1995年以后又先后出台了具有浙江特色的“两保两挂”、“两保一挂”等政策，实行省补助和奖励与其地方财政收入增长、增收额挂钩等办法，对促进地方维持财政收支平衡，充分激发地方积极性发挥了重要作用。2003年以后，市、县地方财政收入超过2002年收入基数的增量部分，省与市、县实行“二·八”分成，即省得20%，市、县得80%，同时全省电力企业缴纳的增值税、企业所得税等地方分享部分、全省储蓄存款利息所得税地方分享部分、全省银行及保险、证券等非银行金融企业缴纳的营业税和企业所得税等地方分享部分、跨地区经营、集中缴纳所得税等地方分成部分划归省级收入。自2008年起，再次将基数调整为2007年决算数。这一系列政策极大地调动了市县政府发展经济、培植财源的积极性，有效改善了欠发达地区财政状况，但是我们可以发现，在省级政府与省以下地方政府之间事实上是不存在分税制的，更多的是一种收入划分方式，这说明财权与事权之间的对应关系不明显，地方税收入满足地方政府财政支出的程度并不高，不利于地方政府职能的实现。

针对上述地方税体系存在的问题，需要通过科学设置税种，调整税制结构，如确立和培育主体税种、改革和调整现有税种、开设新税种；推进“费改税”、完善转移支付制度、加强税收征管等配套改革来完善，本文不一一赘述。

参考文献：

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[2]李剑波.中国地方税体系若干问题研究[D].武汉:武汉大学，2004.

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[责任编辑 刘娇娇]