浅析中国政府构建公共危机管理体系的思路对策

佟林 佟楠

摘要：社会的发展，人类活动和自然环境的相互作用日趋明显，社会矛盾的日益深化，任何社会都不可避免地会遭受各种各样的灾难，从而产生公共危机。正如德国社会学巨匠贝克提出的人类社会已经步入了“风险社会”。在“风险社会”里，风险和危机无处不在。规避风险、预防和消除危机是各国政府理所当然的义务。目前，中国正处在社会转型，建设社会主义和谐社会的关键时期，这也正是公共危机事件的多发时期，加强公共危机管理，对于中国的政治稳定、经济发展、社会文化和资源环境以及人的发展、社会稳定以及国家安全都具有十分重要的意义。

关键词：公共危机管理；现状；思路对策；中国政府

中图分类号：C93文献标志码：A文章编号：1673-291X（2012）18-0191-02

一、公共危机的内涵

（一）公共危机的定义

从语言学的角度讲，在汉语里，危机一词可以简单的解释成为危险和机遇的结合，这种解释同英文《韦伯词典》中的说法相似，定义为有可能变好或者变坏的转折点或关键时刻；根据控制论的观点，危机指导致社会偏离正常轨道的失控状态；从系统论的视角看危机，则是指社会系统的无序程度上升到一定水平，严重影响了社会秩序的高度无序状态：而本文中所研究的危机，是从公共行政学角度进行理解，它的出现和爆发严重影响到社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成严重威胁和损害，超出政府和社会常态的管理能力，从而要求政府和社会采取特殊的措施加以应对的这样一种紧急事件或者紧急状态，也就是我们所说的公共危机。

（二）公共危机的特征

危机在日常的应用中，又常有人称其为突发事件、紧急事件等，他们往往具有以下的共同特征：不确定性，即危机事件发生的时间、形态和后果往往无规则，难以准确预测，许多灾害和风险，如各种事故、火灾等，人们还难以准确预见其在什么时候，在什么地方，以什么样的形式发生；有些灾害和风险，如地震、台风、旱灾、水灾、疫情等虽能做出一定的预报，但对这些危机发生的具体形式及其所造成的影响或后果，还难以完全准确预见。紧急性，即危机事件的发生突如其来或者只有短时预兆，必须立即采取紧急措施加以处置和控制，否则将会造成更大的危害和损失，如化学品泄漏、爆炸等事故发生后可能已造成人员财产损失，如不能立即采取紧急救助，人员财产损失将会不断扩大。威胁性，即事件的发生威胁到公众的生命财产、社会秩序和公共安全，指危机具有公共危害性。在社会生活中，一般性的、针对个体的突发性事件，如工伤事故、交通事故、疾病突然发作，打架斗殴等情况每时每刻都可能发生，但如果没有对公共安全或公共秩序构成威胁，就不属于公共危机的范畴。

（三）公共事件引起的危害

从发展的角度看，公共危机给整个社会造成了严重的危害。首先，公共危机给人们的生命和财产带来巨大的威胁，例如，各种自然灾害的爆发，都会给人们带来非常惨重的损失。中国是一个自然灾害多发的国家，仅2005年一年，各类自然灾害共造成2 475人死亡，紧急转移安置1 570．3万人，倒塌房屋226．4万间，因灾直接经济损失2 042．1亿元。其次，公共危机破坏正常的生活秩序，公共危机能够导致基础设施的破坏、生产和服务的中断，危机的恢复和重建也会对国家和社会长期的发展规划带来的扰乱，此外，公共危机往往使人们出现紧张、不安和感到恐惧，造成非常大的不稳定。再次，公共危机会严重影响经济发展，任何一个投资者都不愿意将资金放在一个动荡不安的国家，公共危机会引起失业、抑制消费需求、导致经济膨胀或紧缩，造成投资者无利可图，如若危机严重到政府的更迭，则更可能会使投资者面临破产的风险，因此，危机不断必定会造成经济的停滞。最后，公共危机会影响到政府或组织的声誉，危机是一个因其潜在负面影响的具有不确定性的大事件，这种事件及其后果可能对组织及其员工、产品、服务、资产和声誉造成巨大的损害。

二、中国政府公共危机管理的现状

公共危机管理是一项实践性很强的工作，它的形成、发展和不断深化说到底是有赖于政府公共管理实践活动的推动，而后者又是和社会自身的发展和进步紧密相连的。改革开放后，中国迈向了建设社会主义现代化强国的历史征程，各项工作逐渐走上了正轨，公共危机管理的重要性也随着生活的日益复杂多变而凸显出来。

近年来，由于中国频繁地处理各种突发事件，而且可以迅速借鉴世界上许多成功的经验，公共危机管理的体系和制度建设正在逐步完善，公共危机管理的水平和能力也正在迅速提高，但许多方面在这种新的形势面前应当说还是极不成熟的。第一，机预警体系基本建立，但公众的危机意识仍相对不足；第二，机管理的法律体系已经初具规模，但距实践要求仍相对滞后；第三，机信息管理体系已开始建立，但仍有待进一步的整合。

三、改善中国政府公共危机管理的思路对策

（一）提高学习能力是增强公众公共危机意识的根本途径

1.增强公众的学习意识。通过积极开展公共危机管理的科学研究和培训工作，建立高素质的公共危机管理人员队伍，为公众树立学习榜样。公共危机状态下，政府及其管理人员需要站在公众前面，带领公众共同克服危机。然而，在危机频发的现代社会，中国公共危机管理人员素质不高，没有直接可依据的理论和经验等诸多缺陷逐渐的暴露出来，这无疑使站在政府身后的公众很难快速找到应对危机的正确方法和方向。因此，不能等到危机发生时才“临时抱佛脚”，看着危机已经造成了损害才开始进行培训和学习，而是在平时正常的政府管理中，就将研究和培训工作纳入轨道，建立高效的危机管理队伍，树立榜样作用，将公共危机意识和危机管理理念逐步渗透到公众的生活中。

2.构建危机管理教育机制。在新时期，要树立公众的公共危机意识、提高公共危机的处理能力，还必须进行教育机制的改善，对公众进行专门的危机管理教育。公共危机事件的爆发往往紧急、突然、危害性强，同时各种矛盾交织，任何一个领域的危机都广泛的涉及经济、政治、文化和社会诸多方面，还影响中国的国际形象和政府的信誉，这不仅对危机处理的各级领导和管理者提出了极高的心理、体力、能力和智力的素质要求，也对危机管理过程中的所有参与人员提出了更高的要求，而这中间最大的群体，就是公众。构建危机管理教育机制，不是对教育的整体性改革，而是强调将危机管理教育纳入先进的教育体制之内，今后在学校教育、社会教育中要增加危机管理教育的内容，通过危机意识教育和案例教学，了解各种危机发生的过程，掌握一定自我保护的方法，通过学习，增强危机意识和危机应对的能力。

（二）建立全面整合的政府公共危机信息管理系统

完善的政府公共危机信息管理系统，一般具备以下框架：

1.信息指挥系统。信息指挥系统在国际上一般由国务院层级的危机管理委员会牵头，整合中央政府各个危机管理职能的部委办的信息系统为公共危机管理的信息指挥系统，突破“数据孤岛”的弊病。该系统在国家层级上统一指挥和协调具有危机管理职能的部门执行任务和开展日常管理。信息指挥系统掌控信息化的硬件和支持软件、信息通讯系统、应用软件等。运行时，要为地方政府提出国家层面的标准化、自动化的操作流程；自动支持中央和地方政府相连接的关键环节，例如：监控易发危机，管理基础设施项目等。这种项目和机构之间的信息交换，将便于协调中央和地方危机管理机构的工作：也将强化跨部门和跨地区的合作关系。在层级上，公共危机管理信息指挥系统处于国家的最高层级，是掌握核心和重要信息资源的综合性信息中枢。但鉴于公共危机管理的专业性很强，在该系统之外还需要设置专门的专业化信息系统，并保持资源共享，互联互通。

2.信息评估系统。信息评估系统的主要用途在于将多种数据来源汇集，通过交互分析，能够支持危机的事态评估。例如：地理信息系统的地图分析中心在台风着陆之前就执行了危害评估，评定了损害级别，辅助决策所需应对的范围；台风着陆后，中心通过整合遥感数据进行毁坏情况评估，协助回应的部署；中心再将具体的灾害协助应用数据与遥感数据重合起来，进行更全面和复杂的灾害影响评估，同时还可提供用户可视化的动态地图和数据。

（三）工作重心从灾害修复转为灾前防范

如前所述，传统政府危机管理的工作理念是直接救灾，是一种被动的、响应性的行为，所以，它的工作重心是灾害和危机发生以后怎么办。然而，正如美国管理学家戴维·奥斯本和特德·盖布勒所言：政府管理的目的是“使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗”，最有效的危机管理是避免危机与灾害的发生。因此，现代政府危机管理的工作重心更倾向于灾前防范。

四、结语

应对公共危机，谋求社会的稳定和发展是一切处于现代化进程中的政府进行公共管理的重要目标，也是这一时期政府所面临的最为严峻的挑战，通过本文希望能寻求出有效的途径来提高中国政府控制危机、消除危机的能力，并能从公共危机中找到发展与改革的契机。温家宝总理曾在谈到2003年中国抗击非典取得胜利时讲：“一个民族在灾难中失去的必将在民族的进步中获得补偿，一个聪明的民族是一个善于学习的民族，特别是在困难中学习。”所以，我们应该看到，虽然公共危机有其破坏性的一面，但是，不可否认，公共危机也能促进社会结构与功能的调整，促使政府明确公共政策的发展方向，强化政策的实施力量，起到一定的建设性的作用。

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[责任编辑 吴迪]