政府在社区居家养老服务中的职能分析

张伦

摘 要：随着我国进入老龄化社会，养老问题受到了各界的关注，与之相关的法律法规和政策出台越来越多，学者们也对养老模式问题进行理论研究。要讨论的问题是，政府在社区居家养老服务体系究竟应扮演怎样的角色，又要发挥怎样的职能？此外，希望为社区居家养老模式的实行及发展提出一些建议。

关键词：社区居家养老；服务体系；政府

中图分类号：C913.6文献标志码：A文章编号：1673-291X（2012）02-0265-02

一、资金筹集

拓宽养老资金来源的渠道，建立以社会筹集为主、政府资助为辅的多层次、多途径、多渠道的投资发展体制。继续扩大宣传力度，鼓励社会各界积极关注养老事业，鼓励社会团体、企事业单位和个人向社区养老服务机构捐资、捐物或提供无偿服务[1]。同时，要根据老年人的实际承受能力，形成不同档次的服务标准，实行有偿服务、低偿服务。这样，既实现了政府购买服务，又满足了社区不同层次老年人的服务需求，同时也能吸引私人投资，拓宽资金来源。

为发展社区居家养老服务提供大部分资金，社会捐赠是许多国家筹集社会保障资金的一个非正式的却又非常流行的渠道。其特点是以善爱之心为道德基础，以自愿捐献为基本特征，由民间慈善公益团体负责征集并用于社会养老服务机构。它作为一条重要的补充社会保障基金的来源渠道，被直接吸纳到慈善公益机构并根据实际需要使用；或者由慈善公益机构根据实际情况或特定群体的需要，临时向社会募捐。社区居家养老服务可通过这样的非正式非官方的渠道筹集一部分资金，甚至是在未来中国社区居家养老服务发展到很成熟的地步，规模不断扩大，可与从事慈善公益事业的机构合作发展，包括中国红十字会、中国残疾人福利基金会、中华慈善总会、中国青少年发展基金会、中国人口福利基金等机构。政府立足社区建设的资金筹集，可通过福利彩票所筹集的福利金以及由此调动的地方政府财力、社会各界资源等共同为老年人养老事业发展服务。不过，在老年人占总人口比重不断攀升和政府财政实力不断增强的条件下，政府还应当有更多的投入用于老年人的社区居家养老服务事业。

政府还可以注意引入市场机制，吸引社会闲散资金和外来资金进行运作。中国工业化、城市化进程中，在计划生育加速导致乡村居民家庭规模持续缩小以及家庭保障功能与土地保障功能持续弱化、乡村青壮年劳动力大规模外出务工的条件下，发展老年人城镇社区居家养老事业的同时还需要同样重视解决乡村老年人的养老需求问题。

二、权责分配

政府出台相关政策法规来完善保护社区养老服务健康发展。同时将全力下放社区，让社区组织对小区的老年人提供具体服务，组织专业人员培训（例如医疗护理培训，志愿者培训等）。对于非营利组织和营利组织（企业）在社区居家养老服务中可以起到辅助政府促进社区养老发展，在它还在成长的阶段给予必要的扶持。

明确政府在城市社区养老服务中的定位，政社分开，下放社区权力。政府应退出社会福利服务生产领域，其角色转换为社会福利的推动者、提供者和监管者 [2]。政府应当要明确自身在开展社区养老中的职责，充分发挥其主导功能。同时，政府应摆正它和社区的关系，政府应当从不该管的职能中退出来，并将这些职能还给社区组织。下放的权力主要包括两方面：一是资金权的下放；二是管理权的下放。社区要积极协调社区中各个主体之间的关系，负责管理社区居家养老服务的总体事务，自主开展各种活动，调动社区中财力、物力、人力发展社区居家养老服务，而非单纯地完成政府指派的任务。

基于社区居家养老现状对政府、社区、企业、非营利组织在社区居家养老服务中各自应担当的职责做了区分，如图1。 在社会福利服务层面上，政府对社区不仅仅是权利的下放，还要有资金的提供，这样，政府、企业，非营利组织在服务体系中就可以包含老年人居住环境的治理、社区治安、生活小区绿化、公共阅览室以及一些文化娱乐设施等方面的服务，这些服务均属于共同生活需要类服务。老年人作为社会的一个庞大群体需要社会给予更多的服务，但他们当中有很多人又因为经济条件的限制而比其他人更加难以利用商业化服务。因此，需要政府或其他组织以福利性服务的方式给他们提供必要的生活服务，以解决他们的困难。

三、健全制度与养老机制

政府应健全和完善相关法律法规及政策措施，加快老年人权益和老年社区建设的立法，对其发展做出长期规划。在我国的现实国情下，社区居家养老服务的发展在很大程度上取决于政策的支持程度。政府应从宏观的角度制定各项支持社区居家养老的政策，如社区养老服务设施用地、用房优惠政策、养老服务设施收费优惠政策、减征或免征社区兴办老年服务福利事业企业所得税、放宽注册条件、免交注册手续费、对社区居家养老服务设施和项目的财政支持计划及配套法规、社区居家养老服务管理规章以及社区居家养老服务实施管理规章等。

政府应制定发展居家养老服务业的社区服务体系规划，进一步整合社区资源，加大政策扶持力度，形成推动社区居家养老事业发展的合力。要通过政策引导，鼓励社会资本投资兴办以社区老年人为服务对象的老年生活照料、家政服务、心理咨询、康复服务等业务，向社区、村（屯）家庭的老年人提供养老服务。启动《养老服务社会化示范活动》试点工作，开展以保障“三无”、低保、高龄病残和独居空巢等老年人为重点，以服务社区所有老年人为目标的居家养老服务社会化活动。按照政府主导、中介组织、实体服务、市场推动的原则，不断完善居家养老的社会化服务机制，逐步形成多层次、多形式、广覆盖的居家养老服务网络。

支持发展老年护理、临终关怀服务业。充分利用现有的医疗卫生资源，依靠必要的政策倾斜，支持兴办老年护理、临终关怀性质的医疗机构，引导相关医疗机构发展专门向老年人服务的老年护理院和老年临终关怀医院等老年卫生护理机构。发挥社区卫生服务机构在老年康复、护理方面的主导作用，以社区卫生服务中心和社区卫生服务站为依托，积极开展老年人康复、护理和临终关怀等家庭服务业务。

社区居家养老服务体系中也要辅之以非营利性养老服务机构的建设。对新办的非营利性养老服务机构建设用地，经依法批准，可采用划拨或协议出让的方式供地，土地出让金可按不低于国家规定的最低标准收取[3]。逐步健全政府、集体、社会、个人相结合的投入机制，鼓励企事业单位、集体组织、民间组织、个人等社会力量以及外资，以独资、合资、合作、联营、承包、租赁、参股等多种形式，兴办养老院（老年公寓）、老年活动中心、老年大学（学校）等养老服务机构和为老年人提供生活照料、疾病护理等居家养老服务机构。

在健全机制的过程中政府还要坚持一定的原则：（1）坚持统筹规划的原则。逐步建立和完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的养老服务体系。对社会力量根据老龄事业发展规划和社区建设发展规划依法兴办的非营利性养老服务机构给予政策上的支持。（2）坚持因地制宜、量力而行的原则。按照各市、区经济和社会发展水平及政府的财力状况，结合老年人群体的实际需求，研究制定支持养老服务业发展的具体政策、办法和措施。（3）坚持政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动的原则。建立公开、平等、规范的养 老服务业准入制度，积极支持以公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种方式兴办养老服务业，鼓励社会资金以独资、合资、合作、联营、参股等方式兴办养老服务业。

四、设施完善与模式创新

一个好的养老模式要依靠完善的社区养老机构的设施。首先，政府要改善社区养老服务设施的使用功能；其次，要完善医疗保健康复设施，开展保健康复、常见病预防等知识讲座；最后，完善社区老年文化体育设施进而完善服务体系。服务体系构建得是否完整直接关系到社区居家养老服务的结果。在目前这项事业还没有被完全认可的情况下，服务体系实施效果的好坏将直接影响这项事业的可持续发展。

在模式上组建“以老助老”互助小组，政府组织社区老人开展互助活动。建立健全社区老年福利服务网络，如社区医疗保健站、托老所、养老院、护理院、照料中心、文化活动中心等，把老年社区福利服务网络建设纳入社区建设中。政府还要建立空巢、孤寡老人的社会照料系统，对行动不便的老人提供上门服务，组织志愿者为老人提供看护和日常服务。

随着社区居家养老的普及，老人的家属对居家养老服务的要求越来越高，因而对老人GPS定位跟踪显得尤为突出。比如，老人跌倒在街道上，家人不知道老人在哪里出事情，家属可以根据GPS的定位跟踪老了解老人的位置。政府对社区居家养老服务应增加GPS定位老人位置的要求，防止老人突发疾病而不知老人在什么位置，急救人员或家属不知道到哪里找老人，GPS定位解决了这一问题。但是，社区居家养老作为是一种新型的养老模式，还处在起步阶段，还有很多方面需要全社会的共同努力。

政府对社区居家养老服务的管理职能还应表现在加强社区居家养老服务的文化氛围，比如推出特色服务针对老年人中的残障人士，对老年人的照顾不仅仅停留在身体健康的照料，还要给予其精神慰藉，让老年人真真正正体会到这样的养老服务是适合他们的。政府还应加强社区的环境卫生管理，以维持社区生态平衡，社区卫生管理是整个社区管理的一个重要组成部分，也是社区环境保护管理的一项重要内容，搞好社区卫生管理，治理脏、乱、差，使整个社区环境得到净化、绿化、美化，既能够为居民创造一个优美、整洁、舒适的生活环境，也有利于实现城市生态系统的良性循环。一个社区的卫生状况如何，不仅直接影响到居民的身体健康，而且关系到社区的形象，是反映社区文明程度的一面镜子，起着一种窗口的作用。同时，社区环境卫生的好与差、美与丑、净与脏，不仅能反映出整个社区的经济发展状况、文化底蕴、风土人情、道德风尚、居民的素质和精神面貌，而且也是衡量社区建设是否科学合理、基础设施是否配套齐全、社区管理是否高效的一个重要指标。因此，加强社区卫生管理，必须从根本上搞好社区空间环境的净化，搞好社区垃圾的清运和处理，搞好社区的园林绿化和美化。为老年人营造一个完善的环境让他们安度晚年生活。

参考文献

[1]李玉玲.社区居家养老：文献综述[J].江海纵横，2008，（1）.

[2]刘涛.社区养老保障可行性研究[J].吕梁教育学院学报，2007，（3）.

[3]郑建娟.我国社区养老的现状和发展思路[J].商业研究，2005，（12）.[责任编辑 王 莉]