黑龙江省农民工宅基地权益保护问题研究

范玲,刘磊,娄凌燕

摘 要：宅基地不仅是农民工以集体经济组织成员身份享有的一种社会保障手段，更是法律赋予其的一项财产性权利。然而在现行的宅基地制度下，社会保障功能的坚守与财产权利的追求之间产生了明显的分歧，影响了农民工宅基地权益的有效实现。因此，完善宅基地制度以充分保护黑龙江省农民工宅基地权益，对于黑龙江省经济社会和谐发展意义重大。

关键词：农民工；宅基地；权益保护

中图分类号：F321.1文献识别码：A文章编号：1673-291X（2012）02-0179-02

一、 问题的提出

据黑龙江省人民政府公布的数据，2010年，黑龙江省有108.7万农村劳动力举家外出从业；农村常住户家庭中有过外出从业经历的劳动力达到121.7万人。2010年底，农村从业劳动力总人数为1 328.1万人，其中，外出就业的农村劳动力达到230.4万人。在其从业过程中呈现出“四高”、“四低”特征：即从业收入逐步提高、劳动强度高、男性青壮年比例高、“兼业”程度高，社会保障覆盖率低、生活质量低、劳动合同签订率低以及文化程度低。为了追求更高的生活品质，改善生活状况，为数众多的农民放弃农业生产而进入城市务工，相应地就面临着家乡宅基地的空置问题。因此，这部分进城务工人员急需切实实现自己的这部分财产性权利，以全面提高其生活水平。

然而，在现行的宅基地制度下，宅基地使用权不得流转，也不能成为银行贷款的抵押物，农民工有效融资途径严重受阻。以上种种原因导致农民工闲置的宅基地只能是任其闲置，合法的财产性权益得不到很好的实现。

二、黑龙江省农民工宅基地使用权的权利现状

（一）宅基地闲置严重

《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准。然而，农村的实际情况并没有完全遵守法律法规的相关规定，体现在虽然农村一户一宅还占绝大部分，但出于集体经济组织内部的买卖、继承以及宅基地违规审批，拥有两处住宅或者两处以上住宅的也在两成以上。且因进城打工的农民工数量不断增加，超标准被占用的宅基地被部分闲置出来，使得黑龙江省部分地区出现了“空心村”现象。由于法律禁止宅基地使用权的流转，因此也只能是任其闲置。据统计，目前全国2亿多亩宅基地中至少有 2 000万亩处于闲置状态。黑龙江作为农业人口大省情况也是如此。

（二）非法流转状况堪忧

财产性权利主体对自有财产性权利有着强烈的增值冲动，对于进城务工收入水平相对较低的农民工尤为如此。但是，在现行的宅基地管理体制下，宅基地的流转并不顺畅。

虽然《土地管理法》并未明确禁止农村村民出卖房屋，但是宅基地使用权却是禁止流转的。而且2008年正式发布的《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》规定：“农村住宅用地只能分配给本村村民,城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房。”这就导致农民工闲置在家乡的房屋以及房下宅基地只能处置给本集体经济组织的成员。然而，集体经济组织成员的宅基地是可以通过申请而无偿取得的，这个市场交易并不活跃。因此，为了追求更高的财产性权益，农民工将眼光瞄准了集体经济组织外部。由于限于法律以及政策的限制，就只能采取隐性的非法交易形式进行宅基地的流转。

针对日益泛滥的宅基地“地下”交易，国土资源部在2009年指出，“小产权房”实质是违法建筑，违反土地管理法律，违反城乡规划、建设管理的法律，违反相关政策，各地要严格依法查处大量存在的“小产权房”等违法用地、违法建筑行为。进而使得农民工宅基地权益维护面临危机。以此为出发点，黑龙江省域各地市大力开展“小产权房”的清理工作。例如，2011年哈尔滨市按照“拆除房屋改上限罚款、没收建筑改没收违法所得”的原则和方式，对历史形成的已居住使用的小产权房实施查处，力争彻底终结哈尔滨市小产权房违法建设历史。

（三）宅基地财产权利利用不理想

由于宅基地流转的限制，农民工已不能将宅基地合法地出售来赚取房地产增值的收益，而是只能在保有权利标的的情况下寻找出路。因此，当进城务工的农民工急需创业资金或是回乡务农的农民工缺乏农业生产资金时，就寄希望于将宅基地进行抵押借款。但是又囿于《物权法》的限制而不得实现，因此就只能将宅基地死死地作为“住宅”基地而加以利用。而作为发放贷款的银行类金融机构也不得不放弃优质的抵押资产，而采取人保的方式对农户发放贷款。也就是说，如果农民的宅基地不能自由流转，则房屋的价值将大打折扣，农民进城只不过是一个由农民到城市贫民阶层的转化，由此给各级政府带来必须长期面对的一系列社会问题。

三、黑龙江省农民工宅基地权益实现的影响因素

经考察黑龙江省农民工宅基地权益保护的现状后发现，影响农民工宅基地权益更好实现的因素主要有以下几项。

（一）户籍制度的羁绊

诞生于20世纪60年代的宅基地使用权制度，是以城乡二元户籍制为基础、限制城乡人口流动为初衷、实现重工业优先发展战略为最终目标而做出的一种制度安排，也是为了保障农民的生存权益、保障低收入的农民实现“居者有其所”目标的一种社会保障手段。因此，不允许宅基地使用权主体将宅基地转让或者抵押，也不允许城镇居民取得宅基地，通过这样的手段保障宅基地使用权的维系。但是时至今日，却成为了加重城乡二元分割态势的一道壁垒，而且还将宅基地使用权这项财产性权利进行了“固化”，并进一步羁绊了农民市民化的脚步。

（二）社会保障体系不健全

影响到黑龙江省农民工宅基地权益更好实现的另外一个关键因素乃是社会保障体系的不健全。黑龙江省农村的社会保障体系存在着保障项目少、社会化程度比较低的问题，社会保障项目仍局限在基本的社会救助上，至今还没有覆盖到工伤、失业以及生育保险，农民的生活来源基本依靠土地。因此，宅基地仍是农民实现社会保障的一个有效手段。如果彻底还宅基地以普通财产性权利的原本面目，取消转让以及抵押等等方面的限制，农民一旦失去土地，将会有可能使得农村村民失去最后的社会保障屏障，影响社会的和谐稳定，进而引发严重的社会问题。因此，在政府还无法承担起广大农民社会保障义务的时候，自然不会放松对宅基地流转的限制，否则将给政府带来巨大的压力。由此也就产生了社会保障目标与私人财产权利之间的强烈冲突。

（三）法律制度缺失

目前，规制宅基地使用权的法律规范主要有《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》，还包括一部分部门规章和地方性法规，例如，国务院办公厅1999年发布的《关于加强土地转让管理炒卖土地的通知》、2008年《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》、国土资源部发布的《关于加强农村宅基地管理的意见》、2010年中共哈尔滨市委和哈尔滨市人民政府下发的《关于全面推进农村产权制度改革的实施意见》、2009年4月7日大庆市政府8届23次常务会议讨论通过的《大庆市区农村宅基地管理办法》等。虽然立法层次相对比较丰富，但其中却存在着基本法律规范过于原则化、个别条款语焉不详甚至是法律冲突等问题，而部门规章和地方性法规又都是按照基本法律制定的具体操作规范，并不得对于基本法律有根本性的突破，这些都使得宅基地权益全面高效的实现缺乏可靠法律依据。

四、加强农民工宅基地权益保护的对策建议

（一）改革现有户籍制度

当然一步到位地取消城乡二元户籍制度不太现实，因此，具体做法是在保持现有城乡户籍制度框架的前体下，逐步取消与户籍制度挂钩的各种制度性约束，使户籍只作为居民身份和居住以及家庭状况的记录。另外，弱化农民工进城落户的条件。逐步完善宅基地的有偿退出机制，对于已经在城市取得住房的农民工准许其申请闲置宅基地的有偿退出，对于住房及其构筑物、附着物以及宅基地使用权给予一次性补偿，并对其在城镇购置房产时给予一定的补贴款。

（二）加大社会保障力度

全面完善农村社会保障体系建设，扩大农村社会保障的覆盖范围以及保障程度，并逐步完善农民工工资保障制度，规范用工企业保证金制度，确保进城农民工工资水平的不断提高以及有效实现，以此减轻农民工对于宅基地保障手段的过度依赖。同时，加强农民工、企业乃至政府的三方合作，走出保障困境。

（三）完善法律体系建设

完善的法律体系乃是农民工宅基地权益保护不可或缺的一环，虽然《物权法》并未就宅基地财产权利的行使作出具体、突破性的规定，但是却已经将宅基地使用权界定为一种财产性权利。因此，目前就需要继续完善《土地管理法》消除其中的条文冲突，明确宅基地使用权流转要件，并明确宅基地可有偿使用。地方政府则需在上位法律规范的指导下，从地方实际情况出发制定地方性法规。

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[责任编辑 高惠琦]