公民参与行政决策的理论支撑

孔凡宏

摘要：公民参与行政决策既可以从政治哲学的角度也可以从后现代的角度获得理论支持。从政治哲学的视角来看，人的主体性、自然正义原则、人民主权理论都主张公民参与行政决策；从后现代的视角来看，反权威、反理性、反一致性都是公民参与行政决策的充分理由。

关键词：公民；参与；行政决策；理论支撑

中图分类号：G630文献标志码：A文章编号：1673-291X（2012）20-0183-02

随着现代信息技术和通讯技术的进步，公民参与决策已经突破了以前时间和空间的限制。公民的参与意识和参与动机也比以前强烈很多。但仍有一些政府官员以提高决策效率及决策质量作为理由，排斥公民的参与。本文从政治哲学的视角以及后现代的视角为公民参与公共决策撑腰。

一、政治哲学的视角

第一，人的主体性是公民参与行政决策的内在要求。人作为“万物的尺度”，其主体性是人之为人的本质规定性，是人在与客体的互动中得以发展的人的自在、自觉与创造的特性。“人作为自在的存在所独立自主地从事的实践活动，人在自由自觉的实践活动中表现出来的能动性、自主性、自觉性，以及人在自由自觉的实践活动中表现出来的超越性和创造性，分别是人的主体性的首要内涵、关键内涵和高级内涵。”人的主体性一方面通过改造自然的实践活动，一方面通过与人、社会组织、国家的互动得以发展。这是人的主体性发展的两个向度。而公民对行政的参与是人的主体性彰显的重要内容和主体性发展的关键领域。人的主体性是公民参与行政决策的内在要求，也是公民法律权利的重要源泉，应该通过法律程序固定下来，并予以彰显和张扬。

第二，自然正义原则是公民参与行政决策的本质规定。自然正义思想可以追溯到古希腊的亚里士多德。他的正义是善的具体表现，是一种品质，是指实施正当的行为，以正当的方式行事。他将正义区分为自然的正义和惯常的正义。前一种正义与自然法相关联，而后一种正义则与现世的法律相对应。自然正义应置于法律及法律正义之上。

这种与自然法相关联的自然正义原则后来成为“英美法系”的核心概念，并衍生出两条重要规则：（1）任何人均不得担任自己案件的法官；（2）法官应听取双方的陈述。简言之，就是避免偏私规则和公平听证规则，其最低限度是程序正义。行政程序正义的观念最早通过1863年“古帕诉万兹乌斯区工程管理局案”所建立的判例予以确立。

自然正义作为一种“底线正义”正被越来越多的国家和人民所接纳和遵循。“利害关系人在行政过程中的参与，就是行政过程的‘自然正义。受行政行为影响或者将要受到影响的人都有参与的权利，即表达和被倾听的权利，这是自然正义在行政过程的直接体现。”

第三，人民主权是公民参与行政决策的价值依归。人民主权理论的奠基者为法国的卢梭。卢梭认为，国家的主权属于全体人民，并以公意作为自己行动的指导。公意是一种客观存在，它是人民的意志，它“永远是公正的，而且永远以公共利益为依归，它与众意不同，”因为“公意只着眼于公共的利益，而眾意则着眼于私人的利益，众意只是个别意志的总和”。对公意的高扬，使得卢梭反对以层层选举代表议事为典型特征的代议制，因为“主权在本质上是由公意构成的，而意志又是决不可以代表的；它只能是同一个意志，或者是另一个意志，而绝不能有什么中间的东西”。

卢梭的人民主权理论的现实诉求是直接民主。“实践中的直接民主有两个层次上的含义：一种指的是在具体问题上以直接民主的方式来做出决定，但是整个国家的主导制度仍然可能是间接民主。在具体问题上的直接民主只不过是一种补充。直接民主的另一种涵义指的是整个国家在体制上的直接民主——它是直接民主制的内涵。”直接民主制只适合于古代“小国寡民”式的雅典城邦，不适合于现代巨型民族国家；并且，直接民主制容易造成“多数暴政”。那么，在代议制民主不能很好践行人民主权原则的情况下，以公民直接参与行政决策为典型特征的第一个层次意义上的直接民主的形态，就成为弥补代议制缺陷的不二选择。哈贝马斯用他的交往行为理论非常出色地完成了这一践行直接民主形态的使命。

二、后现代的视角

现代官僚制的产生是与现代性的出现及其在社会生活中的日益深化相伴随的。无论是其产生的历史条件，还是其内在的合法性依据乃至制度设计都凸显出现代性的本质。在当今社会，层级节制的官僚体制已成为主导性的组织构架，并在事实上成为现代性的缩影。一部分后现代主义学者通过对官僚制的解构，为行政参与提供了合法性的证明，开辟了广阔的空间，并形成了后现代公共行政这一流派。

第一，反权威为行政参与提供了正当性的基础。现代官僚制的命题之一是精英治国论。在机关中任职的都是一些技术官僚，他们经过了严格的岗前任职培训，具有专业性的管理技能。他们垄断资讯和资源，在长期的管理活动中逐渐养成了一种高人一等的心态，形成了一个专业精英阶层。他们依仗专业技能，垄断了管理事务决定权。在他们看来，他们垄断决策权是天经地义之事，因为民众没有知识和能力参与决策的制定。即使参与，也只能是费时费力，对决策质量提升没有实际意义，甚至成为决策制定的绊脚石。上述是现代性背景下关于官僚制的权力和权威的主导性观念。

反制度、反权威是后现代主义政治思想的核心。后现代主义政治思想家们认为，随着后工业社会的来临，政府对信息和资源的垄断被打破，不再拥有分配资源并足以决定公民命运的垄断性权力，政府直接控制的事务越来越少，并最终动摇其权威根基。正确和错误的标准是模糊的、变化的，而不是一成不变的。事务的结构会随着每个人不同的经验理解而呈现不同的形态。“通过对权威的消解，人被解放并重新获得了自由，这样他们就可以将自己的意识和行为指向所有原来被认为是可望而不可及的领域，并在全新的精神层面上获得新生的体验，这样人的权利与自由得以还原。”

“一种民主体制的要义在于承认没有人能够宣称掌握绝对真理，因此没有人，也没有任何集团，不管是多数派还是少数派，能够正当地宣称他知道什么是正确的决定，从而能够为整个社会做出决定。”官僚体制的开放性及其权威的消解，为公民参与行政决策打开了缺口。

第二，反理性为行政参与提供了可能性的渠道。韦伯的官僚制是适应工业化大生产的理性设计。理性既是现代性的阐释基础，也是现代性的表现形态。“现代性的理性化日益扩展以至于遍及整个社会，使越来越多的东西归属于理性的主宰之下。理性成为科学、技术和现代主义阐释的基础。”理性化最突出的表现便是对效率的尊崇，效率甚至成为了一种价值。对效率的追求，使学者们概括出了行政管理的原则，为行政管理活动提供指导。技术官僚们只要按照行政管理原则行事，就能够提高效率，无须公众参与。另外，效率的价值追求也迎合了官僚体制的要求。官僚制强调权力集中、指挥统一、层级节制，这种组织架构也没有为公众留下参与的空间。

后现代主义思想家对作为现代性标志的理性、科学、有序化展开了猛烈的抨击：理性的发展导致了对最高准则的追求；科学的发展产生了物化和科技对人的异化；有序化的强调使人成为了少数人权力统治下的奴隶。因此，他们认为，需要抛开现代性的思维模式，解构现代性的一些价值规范，如效率。

法默尔认为，应该用想象来取代理性化，成为新的思维和行动动力的主导方面。一旦打破了理性的桎梏，自上而下的政策制定过程便可颠倒过来，为公民参与决策开启了一扇窗口。张康之教授把这看做是“一项创新性的思考，表现出了后现代主义的‘想像力”。

第三，反一致性为行政参与提供了基础。在利奥塔看来，现代社会的一个重要特征就是“元叙事”，即崇高的一致性理想或终极价值的统治。元叙事具有合法化的功能，成为检验一切价值观念和知识体系是否合法的源泉。利奥塔对元叙事展开了激烈的批判，因为对终极价值的追求本身意味着对差异化的思想、话语体系的限制和抛弃。

在批判共识、一致性的基础上，利奥塔提出了差异的统治论。他将人在语言游戏中的平等贯彻到对政治的认识上，推进了人们对于平等的认识。他主张，“让我们向统一的整体开战，让我们成为不可言说之物的见证者，让我们不妥协地开发各种歧见差异，让我们为正不同之名的荣誉而努力”。

“民主建设就在于允许新的思想、新的发明和表达，允许各种各样的参与者都可以从自己的角度发言、叙述，也就是要为‘异者的声音提供舞台，为他们参与影响政治清除道路。从这个意义上说民主是一种承认差异、维护差异的机制。”差异政治强调构建一个话语场所，在其中各种不同的话语能够进行对抗性的交流，是争辩、论证、反驳，而不是异口同声。福克斯和米勒的公共能量场就是在批判共识、一致性基础上搭建的一个参与平台。在这个平台上，多元参与者的对话与协商取代了官僚制的独白性话语。

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[责任编辑王佳]