商品房预售中的消费者权益保护问题

郭丹云

【摘要】我国商品房预售制度滞后且不完善，预售商品房市场极不规范，非法预售、面积纠纷和信贷信息不对称等现象普遍发生，致使消费者权益受到严重侵害。建议完善法律制度；加重开发商的责任承担，建立自行申报非法预售所得款制度；明确面积测量失误的开发商连带责任；加强房贷中的银行信息披露义务。

【关键词】消费者权益非法预售公摊面积监管法律保护

商品房预售，是指房地产开发企业将“正在建设中的商品房”①销售给买受人，同时由买受人支付定金或价款的行为。《中华人民共和国城市房地产管理法》、《城市商品房预售管理办法》和《物权法》共同构成了我国商品房预售的基础性法律。但由于制度还不够完善，远期交易方式诱发了开发商的道德风险和建设风险，出现一系列质量纠纷、面积缩水、规划变更、虚假宣传、合同无效和延期交房等风险，使消费者权益遭受严重侵害。

关于开发商非法预售责任承担的法律问题

我国《城市房地产管理法》和《城市房地产开发经营管理条例》，针对非法预售都做了相关规定：对擅自预售商品房的开发商，由县级以上人民政府的房地产管理部门，依据法律追究其行政法律责任。采取行政处罚的种类为责令停止预售活动、没收违法所得和罚款。但必须强调的是，违法所得，仅指开发商从事非法预售活动获得的利益，另外，罚款的数额只是限定在已收取预付款的1％以下，且行政处罚机关必须在法定幅度内决定罚款的数额，不得超越限度。由于开发商承担非法预售责任较轻，非法预售者宁愿被罚1%，也不肯遵守当初的价格约定；宁愿违背诚信侵害消费者权益，违背法律非法预售，以追逐更大利益。

建议增加开发商的法律责任，建立自行申报非法预售所得款项制度。首先，加大开发商非法预售行为的法律责任，提高罚款数额的比例。消费者权是基于契约的一种权利安排，但由于房地产的垄断性来自于土地供给的稀缺性和空间的固定性两方面，消费者（买受人）与经营者（开发商）的地位形式上平等，而实质的不平等在房地产预售市场上尤为凸显。消费者在市场结构上的弱势地位，尤其对房价飙升的恐惧，使其不得不购买证照不全的非法房地产项目。其次，加强政府规制力度，建立非法预售自行申报所得款项制度。同时，要求开发商在规定期限内，自行申报违法收取预售款实际数额并加以监管，一旦查出不如实申报者，将采取严厉措施，可采取不予继续办理或受理相关审批手续的方式。值得一提的是，最初认购价格的确认标准，将是解决矛盾纠纷保护消费者权益的关键。

关于建筑面积纠纷的法律问题

在房地产纠纷中涉及建筑面积的问题较多，公摊面积则是其焦点。开发商的欺诈行为主要体现为调高公摊系数，增加每户的公摊面积或将测量面积人为加大等。目前我国尚无法律对公摊面积加以约束，其主要是根据2000年8月1日开始实施的中华人民共和国国家标准《房产测量规范》执行。虽然北京、福建等直辖市、省份已推出商品房套内建筑面积计价销售办法，但不具有普遍意义。另外，“商品房销售按套内建筑面积出售实行后，并没有解决开发商与购房者之间因面积产生的纠纷，其实商品按什么计价并不是关键，真正关键的问题是产生纠纷时如何确定标准以及产生纠纷时必须有明确的处理方式。”②虽然《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》规定了建筑面积误差的处理原则，但是，关于业主是否可以选择测量单位，开发商是否承担连带测量过失责任，面积测量报告应否附图等系列问题，该解释都没有明确规定。

建议明确开发商面积测量失误的责任承担，以保护消费者权益。如前所述，消费者权是基于契约的一种权利安排，但由于房地产的垄断性来自于土地供给的稀缺性和空间的固定性两方面，消费者（买受人）与经营者（开发商）的地位形式上似乎平等，而实质的不平等在房地产预售市场上尤为凸显。在法律未能有效保护弱势消费者的情形下，公权力的介入和规制监管也没能及时加强。根据笔者所在的课题组调查：政府相关主管部门网站虽有公示，但缺少公摊面积计算规则标准和图示公示，缺少各构成分项的数据。正如金泽良雄所言“在当前现实经济社会中，消费者与其对手之间在交易中之关系，实质上，通常并不是平等的关系。消费者虽基本上也许是‘王爷，但在现实上，可以说，是一个‘弱者。这一认识还正在不断提高。因此，为了作为‘弱者的消费者，作为社会法的要求，便产生了必须确保相对于市民法上形式平等而言的实质平等的要求。”③笔者认为，法律体系的发展要及时适应社会发展的变化，要保护市场弱势一方。在面积测量方面开发商能够设定陷阱，其关键在于开发商可以不承担连带责任，能够由此推卸责任。因此，只有明确开发商连带责任，才能有效遏制开发商的欺诈行为。

关于房贷监管立法对消费者保护缺失的法律问题

依据我国《消费者权益保护法》，消费者是指那些为了生活消费而需要购买、使用商品或接受服务的人。一般认为消费者应为“自然人”④。而美国法的表述更加具体，消费者是指为了满足个人和家庭需要而“取得和使用贷款、购买动产、不动产和各类服务的个人。”⑤可见，商品房预售中的消费者，同时兼有金融消费者角色。在金融市场上消费者与经营者地位的不平等表现更为突出，由于金融商品的无形性、专业性、高风险性，使得金融消费者在交易中处于严重的信息不对称的弱势状态。因此，商业银行的宣传、劝诱等行为往往左右了消费者的判断。

在房地产预售贷款问题中，消费者利益受损主要体现三点：一是在还款方式上，商业银行直接推荐“等额本息”，少有提及“等额本金”还款法，以期获得巨额利息差；二是不解释贷款利率的浮动性，使消费者被误导认知为固定利率的贷款；三是消费者不仅要支付设定抵押住房的评估费，还被强制购买“受益人”为银行的房屋保险，甚至缺少告知。面对繁多的格式条款，消费者（借款方）无暇也无能力去看明白，“对于许多借款人来说，阅读个人住房贷款合同就像破译象形文字一样。”⑥金融机构利用格式条款转嫁风险，而消费者没有任何选择的余地，要么接受，要么不能贷款。于是，在住房贷款信息不对称的前提下，侵害消费者权益，加大消费者风险，出现金融市场的掠夺和欺诈。一旦风险出现，则是“杀死全体居民，留下了一幢幢住房。”⑦

建议进一步加强房贷中的银行信息披露义务，以保护消费者权益。“在过去30年中，世界各国政府对金融业的监管日趋松散，”⑧我国金融消费者保护的法律基础是《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理办法》等，而个人住房贷款主要由中国人民银行颁布的《政策性住房信贷业务管理暂行规定》、《商业银行自营住房贷款管理暂行办法》、《个人住房担保贷款管理试行办法》及系列的《通知》来调整。上述法规所规范的是金融机构及市场稳定运行的秩序，但对于金融消费者保护方面只是原则性规定，“消费者权益保护的目标不明确，操作性不强。”⑨由于房屋贷款金融市场的信息高度不对称，这就要求法律做出相应调整，调整为“不是平等地对待一切人，而是向保护弱者、愚者的方向大大地前进了”⑩的法，对消费者（借款人）做应有的倾斜。

笔者认为，保护消费者（借款人）利益受损的关键，是解决房屋贷款金融市场的信息高度不对称问题，是解决商业银行的告知义务承担。商业银行必须将贷款合同的重要信息以恰当的方式，也就是说以一个正常的理性人能够理解的方式，明确地告知消费者（借款人），同时，并就贷款的欺诈和虚假陈述行为规定明确的法律责任。另外，以立法强制商业银行披露贷款的实际成本、明确禁止贷款人收取不当超额费用、明确规定贷款人在应当根据借款人的还款能力水平上提供贷款，而不是其被设定抵押的住房作为贷款的主要条件。

综上，我国商品房预售制度滞后且不完善，远期交易方式诱发了开发商的道德风险和建设风险，所以，加大非法预售中开发商的责任承担，建立自行申报非法预售所得款项制度，明确面积测量失误的开发商连带责任，建立加强房贷中的银行信息披露义务，才能更好地保护房地产预售市场中消费者的权益。（作者为河北联合大学副教授；本文系2009年度河北省社会科学基金项目，批准号：HB09BFX007）

注释

①房绍坤：《房地产法》，北京大学出版社，2008年，第141页。

②秦兵：《204购房合同》，北京：法律出版社，2004年，第209页。

③［日］金泽良雄：《经济法概论》，满达人译，北京：中国法制出版社，2005年，第61页。

④张严方：《消费者保护法研究》，北京：法律出版社，2003年，第119页。

⑤张为华：《美国消费者保护法》，北京：中国法制出版社，2000年，第1页。

⑥Bob Tedeschi.Simplification: A Complex Job, N.Y.Times, July 6, 2007.

⑦Mara Der Hovanesian, Nightmare Mortgage, Business Week, Sept.11, 2006, 70.

⑧Martin Wolf,The rescue of Bear Stearns Marks Liberalizations Limit, Financial Times,March 25, 2008.

⑨吴弘，徐振：“金融法消费者保护的法理探析”，《经济法学、劳动法学（中国人民大学书报资料中心）》，2010年2月2日。

⑩［日］星野英一：《私法中的人》，王闯译，北京：中国法制出版社，2004年，第50页。