财政视角下社会保障资金管控难点分析

曹利娜

摘要：财政部门在社会保障资金的管控中发挥着重要的作用。目前，社会保障资金的管控中还存在着一些问题，主要有社会保障资金不足、社会保障资金使用不透明、社会保障资金保值增值困难、社会保险费未真正做到收支两条线管理以及地区社会保障水平不均等。为了进一步强化社会保障资金的管理与控制工作，应该充分了解、分析上述问题及难点，并采取针对性的措施，做好社会保障资金的筹集与保值增值工作，探寻合适的社会保障资金管理模式并加大财政转移支付力度。

关键词：财政；社会保障资金；难点

中图分类号：D632.1；F812.2文献标志码:A文章编号：1673-291X（2012）20-0140-02

社会保障资金的管控内容涵盖了各类社会保障资金的所有运动环节与过程，也就是包括从社会保障资金的筹集到社会保障资金的使用再到社会保障资金的投资与结余等。建立健全社会保障制度，完善社会保障资金管理，为社会公众提供适应我国发展状况的社会保障，不仅是构建社会主义和谐社会的基础，也是促进我国市场经济进一步发展的重要保证。从理论上来讲，社会保障资金的筹集与使用是我国国民收入初次分配与二次分配的重要途径，所以说，社会保障资金管控是财政的一项重要职能。从实践上来讲，一个国家的社会保障工作如果出现支付困难，国家财政肯定要承担最后的支付责任。所以说，财政必须加强对社会保障资金的管理与控制。基于此，本文从财政角度分析社会保障资金管控中的难点，并针对性地提出进一步加强社会保障资金管控的对策。

一、当前社会保障资金管控中存在的问题

（一）社会保障资金不足，个人空账现象严重

自1995年之后，我国的养老保险逐渐由现收现付方式转向统账结合方式。在这个过程中，因为事先没有对转化成本做出明晰的度量，为了保证养老保险金能够足额、按时地发放，所以把发放的养老保险金实际打入了员工个人的账户中去，导致员工个人账户的资金常常被用于补充社会统筹的资金，从而造成员工个人账户空账运转的问题。同时还要支付个人空账账户的利息，导致社会统筹的资金和个人账户由于统账结合出现职责不清晰，最终致使社会统筹资金账户从个人资金账户中透支。因此，可以说，我国社会保障资金个人账户从初期就形成了严重的“空账”问题，而且随着时间的推移逐渐增加，最终形成了一个很大的规模。据东方早报资料显示，截至2010年末，我国社会保障资金个人账户的记账金额达到1.9万亿元，其中，实有金额为2 039亿元，所以说有1.7万亿元的空账存在。世界银行更是公布了一份预测报告，指出“按照当今的模式与制度，到2075年，中国养老保险资金个人账户的空账将达到9.15万亿元。”

（二）社会保障资金使用不透明，资金占用问题严重

对社会公众来说，社会保障资金的使用是一项备受关注的问题，依据国务院的有关要求，下岗职工的养老保险金、生活补贴资金、失业保险金的发放、领取等各项社会保障资金的管理都应该透明化、公开化，但是，从现实状况来看，社会公众普遍对社会保障资金的收支适用了解不多。尽管国务院很早就明确规定“社会保障资金实施专款专用专项储存的制度，任何单位与个人都无权擅自使用”，但是，在社会保障资金的筹集、运营与管理等过程中存在不公开、不透明的问题，地方政府与有关部门非法套取、占用与挪用社会保障资金的现象时常发生，甚至一些资金管理者将社会保障资金用于赌博。较为经典的案例是上海社会保障资金案，牵涉到高达34.5亿元社保资金相似的案例还有很多，社会保障资金的管控存在很大的进步空间，必须予以高度重视。

（三）社会保障资金投资方式单一，保值增值困难

我国社会保障资金的管理控制把资金安全性放在首要位置，再加上我国资本市场不健全、金融工具不完善等因素的制约，社会保障资金的投资方式较为单一，除了留存保障正常开支的资金以外，其余的部分都用于购买国债或是存入固定的银行之中。近年来，随着银行存款利率与国债利率的持续下降，社会保障资金的收益率持续下降，社会保障资金的投资效益愈来愈差，再考虑到当前的通货膨胀因素，可以说，社会保障资金的保值都很困难，更不用说增值了。

（四）社会保险费管理不规范，未实现收支两条线管理

依据国务院发布的《社会保险费征缴暂行条例》的有关规定，“我国社会保险费的征缴、检查、监督与管控工作统一由国务院劳动保障行政部门主管；缴费单位应当每月向社会保障经办部门申报应该缴纳的金额。”条例也对社会保险费的征收部门做了规定，统一由省、自治区与直辖市的人民政府负责，也可以由税务机关或是社会保障经办部门征收。所以说，按照条例规定，社会保险费的征收由社保机构负责，缴入财政专户之后，社会保险费的发放也由社保机构主管，这导致社会保险费的管理并未真正实现收支两条线管理。

（五）地区社会保障水平不均，轉移支付力度不够

我国各个地区的经济发展水平参差不齐，地区社会保障水平也不均衡。当前，我国社会保障制度已经覆盖国有企业、三资企业、集体企业以及个体工商户，但是，对非公企业参与社会保障的强制力度不够，那么企业往往考虑到参保成本与回报率的问题而不去主动参保。同时，受传统观念的影响，个体工商户与自由职业人员的参保意识不高，占据中国大多数人口的农民，权益理应受到保障，但是因为行业有别、城乡割据、身份限制以及统筹层次较低等，导致社会保障制度在实际执行的过程中有较大差别，制约着社会保障范围的进一步扩大。依据瓦格纳法则，随着国民人均收入的逐渐提高，公共支出的金额也会增加。因此，要提升社会社会保障水平，就应该提高公共财政的支付能力，要实现各地区社会保障的均衡发展，就应该增加财政转移支付的能力，增加对落后地区的财政转移，特别是对社会保障的转移支付。

二、加强社会保障资金管控的思考

（一）拓展社会保障资金筹集渠道

近年来，我国财政在经济建设方面的支出较多，这是我国经济发展的客观要求，同时，也有一个值得重视的问题，那就是我国目前的贫富差距也到了必须要解决的阶段，因而，作为促进社会公平的重要力量，社会保障资金应当充分发挥作用。我国的社会保障资金逐年增加，已经超越了国内生产总值的增长速度，但是，社会保障资金覆盖的范围依然比较窄，要想进一步扩大社会保障资金的覆盖范围。就必须拓展社会保障资金的筹集渠道，进而增加社会保障资金的支付力度。

拓展社会保障资金的筹集渠道，一方面，应当把许多的预算外资金归入财政收入，目前，我国财政收入中存在着规模较大的预算外资金，这些资金的支付与管理十分重要，倘若运用不恰当，就会导致寻租腐败，因而，必须尽快健全公共财政机制，将这些预算外资金归入财政体系。另一方面，应当创新与改革社会保障资金的筹集，例如，目前，发行社会保障资金彩票，减少持有的国有股份等。但是，征缴社会保障税费的方法仍然不妥，这是因为税负过重对创造就业机会、引进外资有消极影响。

（二）确保社会保障资金保值增值

社会保障资金是群众的养命钱与活命钱，资金的安全性与保值增值是直接关系到社会的和谐与稳定的大事。考虑到我国财政在保证社会保障资金安全性与保值增值上的优势，必须将社会保障资金归入财政预算管理，社会保障资金的保值增值任务也必须统一由财政部门负责。在资金保值增值的实际操作上，应当坚持下面几个原则：首先，不能把全部的社会保障资金都支付出去，必须留存适量的资金，以进行日常支付或是应对可能发生的意外支付事件；其次，资金的投资必须将安全性放在首要位置，严防风险，同时，应该尽可能的促进资金增值速度大于通货膨胀速度；最后，合理配置国债、银行存款以及其他投资的比例，以保证日常支付和投资回收期的有效融合。

促进社会保障资金的保值增值，一方面，可以利用财政专户，按照个人储蓄存款的利率存入银行计息；另一方面，在留存一定的以供日常支付的资金以外，将剩余资金用于购买国债与政府债券，在日后社会保障体制改革完成、运营良好的基础上，再尝试其他风险相对较小的投资项目。

（三）探寻社会保障资金管理方式

当前，社会保障资金的管理方式有3种，集中管理、分散管理与相对集中管理。我国应当充分结合实际情况进行选择，从长远效益来看，我国应当选择的社会保障资金管理方式是相对集中管理。相对集中管理方式是按照统一账户制度的特性，在确保资金的经营管理权与行政管理权、负债管理权与资产管理权、个人账户资产管理权与统筹账户资产管理权、监督权相分离的前提下，把上述管理权力分别交由不同的机构或是部门，以构建一个各负其责、各司其职、权利分离的管理模式。

以社会保障资金中的养老保险金管理来看，相对集中管理方式符合我国养老保险金的基本管理要求，我国的养老保险金实施的是个人账户与社会统筹相结合的方式。从财务管理制度来看，相对集中管理方式是基金制与现收现付制度的结合；从产权所属关系来看，相对集中管理方式是私人账户与公共账户与的结合。相对集中资金管理方式，一方面将统筹账户的资金交给社保资金专门管理机构运作，另一方面把个人账户资金交给基金理财公司运作，在分散风险的前提下实现资金的保值增值。

（四）加大财政转移支付力度

加大财政转移支付力度，首先，应当提升社会保障资金的统筹层次，这是国务院有关决定中提到的要求，统筹层次的提升能够促进统筹调剂。本文主要考虑政府所应承担的责任，因而，社会保障资金应该实现全国统筹，社保资金的全国统筹能够进一步促进收入分配的均衡，社会统筹基础上的养老保险金考虑更多的是公平问题，我国应当设置主要用于解决激励与效率问题的个人账户；其次，中央政府为地方政府支付的社会保障资金主要是为了实现国家宏观层次的公平，但是，單纯依靠中央政府的转移支付只会增加中央政府的财政负担，这是不现实的。所以，社会保障水平的提升必须依靠地方政府，通过保证就业来提高人均收入。

随着我国社会主义和谐社会的建设与社会经济的发展、进步，尤其是在当今经济危机的宏观大环境下，强化社会保障资金的管控更加凸显了迫切性与必要性。我们应当充分了解社会保障资金管控工作中的问题和难点，从财政角度出发，运用针对性的措施进一步加强对社会保障资金的管控。

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[责任编辑柯黎]