云南边疆民族地区境外非政府组织现状与规范对策

侯江红

摘要 云南边疆民族地区一直是境外非政府组织非常活跃的集聚区。如何最大限度地利用和发挥境外非政府组织对云南边疆民族地区的改革与开放，特别是社会管理创新的作用，同时又将其在边疆民族地区的活动可能带来的危害与威胁减少到最低程度，基于此，我们应从备案制度、设立专门监管机构、建立动态的信息沟通渠道、健全境外非政府组织的信息公开制度等措施加强对其的监管。

关键词 边疆民族地区 境外非政府组织 规范

中图分类号：D633 文献标识码：A

1 云南省边疆民族地区境外非政府组织现状

因其特殊的地理、民族文化及地缘资源因素，云南省一直是境外非政府组织选择开展活动的主要省份之一，被称为中国境外社会组织最活跃的地方。改革开放以来，先后有20多个国家和地区的370多个境外非政府组织在这里开展活动，目前有超过140多家国际组织在这里设立机构和开展活动。在云南活动的境外非政府组织大多数来自发达国家或地区。境外非政府组织在云南省投入了大量资金和人力，一般都是通过中方合作伙伴进行的，其合作方式多样，合作程度不一，从单纯对中方机构的研究、会议和运作项目提供资助，到参与中方机构的一些项目的设计策划并提供资助，再到实施非政府组织自己既定的一些项目，项目点遍及云南省各州、市、县。

从活动领域来看，云南的境外非政府组织活动范围呈现多样化，长期在扶贫、救灾、基础教育、人畜饮水、生态保护、艾滋病性病防治、禁毒、健康教育、残疾康复、儿童福利、社区发展、艾滋病和贫困致孤儿童及妇女的救助和帮扶等诸多公益领域。境外非政府组织的多元存在与云南的民族、文化、地理、生态、物种的多样性密切相关。26个民族的语言和民俗风情的多样性，为致力文化保护的国际组织提供了广阔的活动空间；丰富的生物多样性，毗邻东南亚的地利之便，使云南成为国际环保类和生态类非政府组织最先入驻的地区； 4000多公里的边境线，靠近“金三角”毒源地，导致禁毒防艾形势严峻，多家境外非政府组织参与到艾滋病预防控制中，国际合作项目成为云南省防治艾滋病的重要力量。如大自然保护协会于1998年进入云南省西北部实施保护项目，采用因地制宜的保护策略，把自然生态保护与经济发展有机结合起来，保护生物及文化多样性，并促进当地的可持续发展。之后在开展林业造林再造林碳汇项目、生物多样性保护利用、珍稀濒危森林植物保护和繁育、国家公园试点建设以及滇金丝猴保护研究等方面开展了一系列工作。2006年无国界卫生组织（英国）在盈江县那邦镇开展了降低危害项目，为边境区的注射吸毒人群、性工作者及流动务工人群提供针具交换、同伴教育、脱毒、同伴小组和创收活动。2010年又在云南边境地区承担流动医疗和健康教育工作，在中缅边境地区跨边境开展疟疾和常见病的诊治；2012年美国国际人口服务组织与省性病艾滋病防治协会合作开展预防传染性疾病的行为改变交流项目。2012年国际小母牛组织与嵩明县畜牧兽医局合作开展山区可持续发展项目。

2 境外非政府组织产生的效应

经过20多年的发展，境外非政府组织在云南的影响已具规模，已经成为云南省社会发展不可忽视的力量。境外非政府组织在云南的活动，至少带来了三大效应：第一，在政府失灵、市场失灵的弱势群体关怀领域带来了资金和技术等援助项目；第二，改变了当地政府和民众的公益理念，在某些领域甚至引发创新；第三，在很大程度上提升了云南本土组织的能力，带来了全新的运作模式和操作手段。如美国大自然保护协会与本土的生物多样性与传统知识研究会、绿色流域等环保组织与云南省人民政府共同编制了《滇西北保护与发展行动计划》，共同推动了滇西北地区的生物多样性保护途径和办法的政策出台。

同时也要看到，境外非政府组织形形色色，其使命及价值取向各有特色。在从事公益性活动时，部分激进主义的组织试图以全公民社会的描绘给渐进式改革的我国施加更大的压力。往往打着“自由”、“民主”和“人权”的旗号，借在开展扶贫济困助学环保等公共事务活动之机，进行西方价值观念的传播，对主导价值观念有一定的冲击作用。这些组织由于其往往扎根于社会基层，具有很大的隐蔽性，不易被政府所察觉和防范，在一定程度上威胁到边疆民族地区的安全与社会稳定。

3 规范境外非政府组织运作的对策建议

云南是一个多族群、多宗教、多元文化的省份，边疆民族地区在经济发展上与其他地区的差距、民族的宗教信仰等问题都有可能成为国外敌对势力干涉我国内政、破坏边疆稳定与统一的借口和工具。如何最大限度地利用和发挥境外非政府组织对云南边境民族地区的发展、改革与开放，特别是社会管理创新领域里的作用，同时又将境外非政府组织在边疆民族地区的活动可能带来的危害与威胁减少到最低程度，保持边疆社会稳定和发展。笔者认为在积极做好服务工作的同时，要结合国际形势和国情省情，从维护国家安全和边疆社会稳定的角度，加强境外非政府组织的规范工作。

（1）鼓励公信力高并且有着真正公益目标取向的境外非政府组织开展公益活动。要吸引更多的境外非政府组织来滇开展项目，就必须做好全方位的服务工作。特别是要在他们工作、生活等方面提供全方位的服务，帮助他们解决各方面的困难，在备案、人员居留、资金开户、购房购车、场地租用等提供方便。鼓励境外社会组织与本土社会组织合作开展项目，相互理解和信任，使其组织理念与本土文化融洽相处、包容。通过积极引导、全方位的服务，使其更加注重规范性，与国家政策配合紧密。更好发挥它们在公益服务、社会管理和社会协调等方面的积极作用，从而使其成为推动我国边疆民族地区和谐社会建设的积极力量。

（2）督促境外非政府组织及有合作关系的中方机构积极备案，让所有在滇境外非政府组织浮出水面、纳入管理。一直以来，对境外非政府组织的注册登记一直缺乏明确的法律法规来加以规范，这也是造成监管“空白”的客观原因之一。云南省在2010年颁布了《云南省规范境外非政府组织活动暂行规定》，对境外非政府组织的管理采取备案制，规定所有（云南境内开展活动的）境外非政府组织的项目要向省民政厅和外事办备案，使它们在项目运作和筹资方面获得更多机会。省民政厅是境外非政府组织进入本省的备案机关；省外事办是境外非政府组织与本省有关组织开展合作事项的备案机关。该规定是我国首个颁布实施的境外非政府组织管理服务的地方性规定。通过“组织身份备案”、“项目合作备案”和业务指导单位具体指导的方式，对境外非政府组织在滇开展活动在公益资格认定、活动期限等方面从源头上做好登记工作。“双备案”做法创造了“云南模式”，该模式既解决了境外社会组织在滇开展活动的合法化问题，又保护和促进了省内相关组织与境外非政府组织之间的交流合作。尽管省民政厅2011年1月发出了“关于督促在滇境外非政府组织尽快办理备案的通告”，逾期不办理备案的组织将责令其不得在云南开展活动。但截至2012年3月，进行了备案的仅36家，仍然不多。要督促境外非政府组织做好入滇登记工作，并确保本地区、本系统与境外非政府组织有合作关系的中方单位就合作事项到外事部门备案及接受服务管理，应当加强对有关组织和个人与境外非政府组织开展合作事项的管理和指导，及时掌握合作进展情况，加强对合作事项的跟踪、监督、管理和协调。把境外非政府组织在滇活动纳入社会管理范畴，组织、协调、督导、检查有关职能部门认真履行工作职责，并将履职情况纳入目标绩效考核。

（3）设立专门机构并赋予其统一行使对境外非政府组织的服务和监管职能。《云南省规范境外非政府组织活动暂行规定》中规定，省直有关部门是与其业务范围有联系的境外非政府组织的业务指导单位。目前境外非政府组织的业务管理是分散在外事、扶贫、教育、妇联、卫生、环保等各个部门中，接受对口政府部门的管理，这种分割的格局使地方政府对境外非政府组织缺乏信息了解和掌控，根本无法进行有效监管，服务更无法从谈起。建议成立专门机构统一行使对境外非政府组织的服务和监管职能。

（4）建立动态的信息沟通渠道。维护边疆民族地区社会稳定一直是地方政府重中之重的工作。应制定并实施加强境外非政府组织在本地活动管理工作联席会议制度，协调有关部门掌握、规范和监督境外非政府组织在本地的活动。应建立管理信息定期通报、重大事件协商、查处联动等机制；建立省民政厅和各级外事办登记管理机关情况报告的互动监督管理新机制；应建立预警机制，定期分析研究境外非政府组织带倾向性的问题，制定预案。目前，云南省已建立了加强境外社会组织在滇活动管理工作联席会议制度，并把昆明、丽江、德宏、迪庆、怒江作为省“对境外社会组织活动管理观察点”，定期向省民管局报送辖区内境外非政府组织活动。在实行境外社会组织在滇活动管理工作联席会议制度的基础上，政府和有关部门要建立境外非政府组织合作项目数据库和信息台帐，建立动态数据库，及时掌握中外合作事项实施中的重大情况。要加强各部门协调互动，对境外非政府组织实施动态管理服务，做到信息互通、资源共享、工作互动。

（5）健全境外非政府组织的信息公开制度。通过信息公开，特别是财务、活动内容的公开，有利于社会、公众对境外非政府组织的监督，从而实现非政府组织参与社会活动的公开化、透明化。确保境外非政府组织的办事程序、项目运作、资金管理、工作人员的行为都在法律范围内活动，监督其合作协议中是否附加政治、宗教、民族等或者违反我国法律法规规定的条件。防止其危害我国国家安全、统一和民族团结，影响边疆民族地区的社会稳定和发展。

该论文系教育部人文社科基金“边疆少数民族地区社会组织发展现状与管理对策研究”，（10YJA630060）阶段成果

参考文献

[1] 韩俊魁.境外公益民间组织在中国发展现状及其困境的思考.陈金罗编.转型社会中的非营利组织监管.北京：社会科学文献出版社，2009.

[2] 李永松.改革开放30年来云南社会结构的历史性变迁.云南社会科学院编.云南改革开放30年.昆明：云南人民出版社，2009.