农民工权益保障的法律机制探析

杨中领

【摘要】从法律层面上看，农民工权益保障是不同法律相互影响、共同作用的结果。我国农民工权益保障存在的问题主要在一些社会权益没有明确规定、劳动权益没有得到落实、劳动安全权益不被重视的领域。通过分析农民工权益保障中存在的问题及其原因，文章提出了健全相应法律机制的建议。

【关键词】农民工 权益保障 法律机制

自改革开放以来，脱离农村到城镇中“打工”的“农民工”数量不断扩大。他们虽然在城镇工作和生活，但因为户籍地不在城镇，不能成为城镇居民，因而也不能享有与城镇居民相同的权益。从法律层面上看，这些权益主要包括社会权益、劳动权益和劳动安全权益。这些权益的保障状况主要是由《宪法》、《劳动法》、《社会保险法》以及《安全生产法》等相关法律、法规相互影响、共同作用造成的。本文在分析我国农民工权益保障法律机制存在问题的基础上，通过查找原因，试图提出健全农民工权益保障法律机制的合理建议。

我国农民工权益保障法律机制存在的问题

随着社会经济和政治文明的发展，对劳动者权益的保障日益受到重视。在现代国家，一个国家的劳动者一般应该享有以下基本权利，即平等的社会权益、劳动权益以及安全权益。这些权益主要是由《宪法》、《劳动法》以及《安全生产法》等相关法律、法规规定的，但是，从目前的情况来看，作为劳动者的农民工权益保障在以下几方面还存在不足：

一些重要的社会权益没有得到有效保障。作为劳动者，农民工的社会权益主要包括：社会管理权、迁徙权和公民平等权。但这些社会权利没有在《宪法》中作出明确的规定，导致农民工的一些重要的社会权益没有得到有效保障。主要有：一是社会管理权得不到有效保障。因为我国的社会管理体制是属地管理，居民只有在生活地、工作地与户籍地一致时才可能正常行使相关的社会管理权。农民的社会管理权既包括他们在农村社区内部的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督权利，也包括农民在社区外部参与社会管理的权利。但由于农民工户口所在地和生活、就业地的分离，多数农民工不能很好地行使《宪法》赋予的社会管理权利，既无法行使户籍所在地的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督权利，也无法行使就业地的社会管理权利。二是自由迁徙权和公民平等权没有得到认真落实。我国现行《宪法》赋予了公民广泛的权利，但对公民的自由迁徙权和公民平等权没有作出详尽的规定。新中国成立后我国政府长期实施了较为严格的城乡“二元制”户籍制度，这“导致农民群体在户口迁移、入学、工作以及社会保障等权利实现方面增加了难度，在一定程度上妨碍了农民自由流动与发展，同时妨碍了农民工获得与城市居民平等权益的机会，削弱了农民作为公民最基本的权利。”①

《劳动法》、《社会保险法》等规定的相关劳动权益没有得到保障。“农民工劳动权利，是指农民工作为国家公民和劳动者依法享有参加社会劳动，获得作为其主要生活来源的职业的权利。依据我国《宪法》、《劳动法》和相关法律的规定，农民工的劳动权利主要包括：平等就业和选择职业的权利、取得劳动报酬的权利、休息休假的权利、获得劳动安全卫生保护的权利、接受职业技能培训的权利、享有社会保险和福利的权利、组织工会和参加企业民主管理的权利、提起劳动争议处理的权利以及法律规定的其他劳动权利等。”②在这里，我们主要探讨劳动权利中的平等劳动权和合理报酬权、休息休假权利和基本的社会保障权。

平等劳动权和合理报酬权没有得到保障。我国许多城镇的管理机构在劳动就业方面或明或暗地实行不同的就业政策，对一些较好的岗位首先由本城镇人员就业，农民工大多数只能从事那些本城镇人员不愿承担的脏、乱、差、累工作。即使已经就业的农民工，与正式职工相比，也存在同工不同酬的现象。另外，由于我国没有最低工资的限制，而且实施的是月工资制，导致实践中随意延长农民工的劳动时间和拖欠甚至拒付工资的现象时有发生。

休息休假权利得不到保障。我国劳动立法对劳动者的休息休假时间作出了明确的规定，并对每天、每周劳动时间延长的小时数作出了相应限制。但是，许多用人单位对农民工却随意延长劳动时间，占用农民工的休息休假时间，严重损害了农民工的身心健康。“据调查，在建筑、纺织等行业中，农民工每天的工作时间大约是10～12个小时，在许多工厂，农民工每月工作在26天以上。即使元旦、春节、五一国际劳动节等国家法定节假也是如此。”③

基本的社会保障权益难以落实。农民工参保率低是多年来一直存在的问题。据我国人力资源和社会保障部近十多年的数据统计，全国的农民工群体只有1/10的人数参加养老与医疗保险，也就是说，农民工作为劳动者的基本权利如“五险一金”并没有落实到位。一是因为“多数企业不愿意给农民工购买国家法定的政策性社会保险，同时由于城乡两种保险制度难于对接，也有一部分农民工不愿参保。二是由于许多农民工没有参加工伤、医疗保险，发生工伤事故和生病治疗享受不到相应的待遇。三是农民工遇到困难不能及时得到社会救助。”④

《安全生产法》、《职业病防治法》等规定的劳动安全权益落实不到位。“劳动安全保护权是劳动者在劳动过程中有获得安全卫生的劳动条件，其生命安全和身体健康得到保障的权利。”⑤农民工从事的大多是最脏、最累、高危险的职业，其劳动安全权益却不能得到有效的保障，“主要表现为：一是不对农民工进行必要的安全培训；二是不给农民工配备发放必要的防护用品；三是不按国家标准提供劳动安全卫生条件，在有毒有害岗位上大量使用农民工，导致农民工职业病发病率较高以及工伤事故频频发生。”⑥一旦出现职业病等工伤事件，却又往往得不到及时救助，极大地损害了农民工的身心健康。2009年发生在河南的张海超“开胸验肺”事件就是一个典型的案例。⑦

对我国农民工权益保障法律机制的反思

针对农民工权益保障中存在的问题进行反思，可以发现其原因是多方面的。

宪政权利没有得到保障，是造成农民工社会权益缺失的根本原因。社会权利是《宪法》赋予公民的重要且基本的权利。我国宪法赋予了公民广泛的社会权利，主要包括社会管理权、迁徙权和公民平等权。对农民工而言，这些权利大多没有得到有效的保障。由于我国各级政府在公民居住以及迁徙权利的选择与行使上都进行了限制性的规定，在行政管理上实行属地原则，一个公民只有其居住地、工作地与户籍所在地同属一个行政区域时，才能享有该地域的社会权益。这就意味着农民一旦离开其户籍所在地到城镇居住与工作，将不能享有具有地域属性的权益。因此，“二元化”的户籍制度“形成了对迁徙自由的制度性排斥，还直接导致了城乡二元结构的产生。城乡二元结构以二元户籍制度为核心，在城市和农村形成了二元就业制度、二元福利保障制度、二元教育制度、二元公共事业投入制度等一系列有差别的社会制度体系。这种户籍制度以及其所形成的城乡二元结构从根本上侵犯了公民的平等权”。⑧

劳动法律关系不平等，劳动权益难以保障。农民工的平等劳动权、合理报酬权、休息权和基本的社会保险权益难以落实等问题，除了受城乡二元制户籍制度的影响外，笔者认为最主要的原因，是农民工与用人单位在形成的劳动法律关系中的地位不平等。

在低端劳动力市场处于买方市场的情况下，农民工竞争激烈，很难靠自身力量维护其同工同酬、休息权和社会保障权等劳动权益。即使处于近几年“民工荒”时期，农民工的劳动权益仍然没有较大的改善。主要在于：一是农民工个人与用人单位相比，处于劣势地位，签订的劳动合同或者形成的事实上的劳动合同难以达到公平与合理的程度；二是没有强有力的维权组织，无法用集体合同等形式与用人单位协商、订约，维护单位职工的整体利益；三是没有《最低工资保障法》，而且我国实行月工资制而不是周工资制或小时工资制，这在一定程度上为用人单位随意延长劳动时间提供了便利条件。

在现实社会中，“大多数用人单位不按劳动法的规定要求与农民工建立劳动关系，要么不签合同，要么采取口头约定或者签订“生死合同”等形式来规避法律责任，减轻自己的义务。由于没有劳动合同，农民工缺乏集体谈判能力，缺乏法律常识和维权意识，加上法律法规不健全，维权程序复杂、维权成本高等，农民工一旦劳动权利遭受侵害，有的放弃维权，有的拿不出维权依据，还有不少农民工则为了保全工作机会而忍气吞声，从而导致农民工的劳动权益更加得不到保障。”⑨

安全生产不够重视，劳动安全权益难以保障。首先是用人单位不够重视，安全设施和安全措施不完备，从而导致生产过程不安全因素增加，甚至重大责任事故时有发生。比如我国的煤炭开采业，重大责任事故发生率远远高于国外同行业的发生率。其次是农民工安全意识不强，即使在“高危岗位”，违规操作造成的重大责任事故仍时有发生。最主要的是劳动监察部门监管不力，没有真正履行《劳动法》、《安全生产法》、《职业病防治法》等法律法规赋予的监管职责，对所发现的侵害农民工权益的事件没有及时予以处理和处罚。

健全我国农民工权益保障相关法律机制的建议

针对以上原因，笔者认为，健全我国农民工权益保障相关的法律机制，主要应从以下方面着手：

明确《宪法》规定的权利，保障农民工的社会权益。正如上文所言，农民工权益保障是多种法律相互作用的结果。要有效保障农民工权益，就要在《宪法》中明确农民工的社会权益，特别是农民工作为公民应当具有的平等权和自由迁徙权，改革或废除二元的户籍制度，使公民享有的基本权利不再以户籍或者身份作为划分的标准。《宪法》作为一个国家的根本大法，具有最高的法律效力，是其他法律法规的立法依据。只有在《宪法》中明确规定公民的平等权与迁徙权，才能使法律、法规、行政规章等不同层次的规范性文件加以修订和完善。因此，要加强和完善立法，就要在《宪法》中明确公民的平等权和自由迁徙权，构建以《宪法》为中心的、能够保障和落实所有公民、特别是农民工的社会权益的法律体系，在社会公正和自由的立法理念指导下，以《劳动法》、《社会保险法》和国务院劳动保障方面的行政法规为依据，修改、完善和落实与农民工基本权利相关的法律法规，并辅以政府规章等其他法律规范，从而形成层次分明、内容完整的农民工权益保障法律体系。

调整劳动法律关系，保障农民工的劳动权益。要调整劳动法律关系，解决平等就业中存在的问题，单单靠农民工个人的力量是不可能达到目的的。为此，应当从以下几个方面对劳动法律关系进行调整：一是要完善《劳动法》，强制用人单位履行与员工签订书面劳动合同的义务，明确合同双方的权利义务，尽可能使农民工与用人单位在平等、协商的基础上达成劳动合同，并赋予农民工作为一般城镇劳动者应享有的各种基本劳动权利，使其成为真正意义上的“劳动者权益保护法”；二是将工会等维权组织代表单位员工与用人单位签订集体合同的权利落在实处，用集体合同等形式与用人单位协商、订约，维护单位职工的整体利益；对个人与用人单位签订的劳动合同或形成的事实劳动关系，劳动者特别是农民工对劳动关系中的环境、报酬等内容不服的，可以请求工会、妇联或者劳动行政执法部门予以调解或者变更；三是完善与农民工劳动权益相关的法律体系，要建立健全与《劳动法》配套的劳动保障法规和规章。

加强安全生产的监管，保障农民工的劳动安全权益。安全生产不仅仅是职工和用人单位的职责，更是劳动监管部门的主要职责。对农民工从事的脏、乱、差岗位，用人单位应当明确告知并取得从业者的书面同意，没有从业者的书面同意视为没有被告知。劳动监管部门对于用人单位“高危岗位”的监管，一是对用人单位的“高危岗位”实施申报登记制度，高危岗位设施不达标的不准开工生产；二是建立完整的“高危岗位”岗前培训制度，对任何“高危岗位”就业在岗的人员特别是农民工要进行登记备案制度，为避免类似2009年河南张海超“开胸验肺”事件的发生，对职业病患者实行开放式诊治，取消职业病医院的垄断诊治权和确诊需要用人单位出具患者健康档案的不合理规定；三是加强劳动行政执法和司法救助行为，切实做到依法保障农民工劳动权利。首先，要加大劳动行政执法的程序和力度。建立以劳动保障部门监察执法为主，工会、妇联等有关组织配合，社会各界监督的劳动行政执法体系，并逐步延伸至街道、社区，各方联手共同规范企业用工行为。对恶意侵犯农民工劳动权益和安全权益的违法事件，要严格执法，在法律规定的范围内加大处罚的力度。其次要加大对农民工这一弱势群体提供法律援助等司法救济的力度。按照2006年3月27日国务院颁布的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》的精神去实施，即“做好对农民工的法律服务和法律援助工作。要把农民工列为法律援助的重点对象。对农民工申请法律援助，要简化程序，快速办理。对申请支付劳动报酬和工伤赔偿法律援助的，不再审查其经济困难条件。有关行政机关和行业协会应引导法律服务机构和从业人员积极参与涉及农民工的诉讼活动、非诉讼协调及调解活动。鼓励和支持律师和相关法律从业人员接受农民工委托，并对经济确有困难而又达不到法律援助条件的农民工适当减少或免除律师费。政府要根据实际情况安排一定的法律援助资金，为农民工获得法律援助提供必要的经费支持。”

（作者为许昌学院法政学院副教授）

注释：

①敬菊华，文铭：“我国农民权益保障法律体系的价值取向”，《人民论坛》，2012年总第353期，第70页。

②⑨唐政秋：“和谐社会背景下农民工劳动权利保障思考”，《湖南行政学院学报》，2007年第4期，第47～49页。

③④杨秋芬：“农民工权益保障法律问题研究”，《现代商贸工业》，2012年第2期，第235页。

⑤⑧胡超宏：“迁徙自由、平等权与社会保障”，《理论月刊》，2009年第1期，第143页。

⑥唐政秋：“和谐社会背景下农民工劳动权利保障思考”，《湖南行政学院学报》，2007年第4期，第49页。

⑦毕诗成：“‘开胸验肺需要怎样的‘督导”，人民网，2009年07月28日。