第三部门与政府关系研究述评

郭薇 秦浩

［摘要］考察第三部门与政府之间的内在联系是解决二者“协作”或“对抗”或“协作对抗”或其他关系的立足点。当前，学术界对第三部门与政府关系的研究主要基于四大理论，分别是公民社会理论、治理理论、委托治理及志愿失灵理论、多元主义与法团主义理论。公民社会理论强调分权制衡；治理理论强调多元治理主体之间的平等合作；委托治理及志愿失灵理论强调政府是志愿失灵的衍生性制度，并主张二者间的优势合作；多元主义与法团主义理论将第三部门看成压力集团，本质也是在强调制衡。国内学者以此为基点，普遍将第三部门与政府的关系归纳为各种类型的合作伙伴关系，如互惠合作、参与合作、授权合作、契约合作等，对二者间的竞争关系涉及较少。

［关键词］第三部门；民间组织；非营利组织；非政府组织

［中图分类号］Ｄ６３０［文献标识码］Ａ［文章编号］１６７２－２４２６（２０１２）０３－００８１－０５

近些年来，在声势浩大的“全球结社革命”中造就的“第三部门”作为游离于国家与市场之外的“第三条道路”进入了学者的研究视野。在众多的研究中，第三部门与政府的关系问题是较为重要的问题之一。美国学者杨•丹尼斯（Ｙｏｕｎｇ，Ｄｅｎｎｉｓ）通过实证研究证明：世界上没有一个国家的第三部门是完全独立于政府存在的，它们都在某种程度上依赖于政府而存在。［１］正如朱迪恩•坦德勒（美）所言，非政府组织和政府之间的关系经常是错综复杂的。因此，进行第三部门的相关研究就必须首先考察其与政府之间的内在联系，这也是解决二者协作或对抗或协作对抗或其他关系的立足点。

目前学术界对第三部门与政府关系的研究成果较多，角度各不相同，笔者试图对这些研究作一个总结以帮助后续研究。需要说明的是，本文的研究综述混合使用了与第三部门相关的各种概念（非营利组织（ＮＰＯ）、非政府组织（ＮＧＯ）、志愿组织或志愿部门（ＶＯ）、民间组织、慈善组织、公民社会组织（ＣＳＯ）、社团组织、社会中介组织、行业性组织、行业性社团、商协会等），原因在于学界对概念名称尚未有统一说法，且各个学者在进行相关研究时所使用概念的不同，而并非本文没有对其仔细区分引起的逻辑混乱。

一、国外相关研究述评

１．基于公民社会理论的第三部门与政府关系

２０世纪８０年代，公民社会理论在全球范围内的盛行使人们对现代国家与社会关系的认识突破了以往国家本位的思维定势，转变了自上而下的传统政治思维方向，开创出一种新的、自下而上的政治思维路径。它从社会权利的角度界定了国家权力边界，强调社会空间与政治国家之间的独立和分权制衡。

怀特在其论著中对有关公民社会的内容作了全方位论述：公民社会连同民主和市场构成发展学派万应妙药的魔力三重唱，它出现于２０世纪８０年代，现在已经成为治疗２０世纪９０年代诸种流行病症的常用处方。［２］公民社会被“理解为一个介于经济和国家之间的互动领域，构成这个领域的首先是亲密领域（尤其是家庭），结社领域（尤其是自愿结社），社会运动，以及各种形式的公共交往”。［３］公民社会理论强调了公民社会相对于国家的独立性和组织权，认为国家并不总是对公民社会的生存和发展构成威胁，相反，国家的保护和管理对于公民社会的发展必不可少。而以民间性为特征之一的第三部门作为公民社会的主体力量，其存在的目的是为了满足分化的、多样性的社会需求。

在公民社会理论中，第三部门与政府的关系主要表现为：（１）第三部门制衡政府。政府是“必要的邪恶”，第三部门的作用在于划定国家行动的界限，限制政府的权力扩张，控制国家权力的滥用；（２）第三部门对抗政府。第三部门与政府之间也是一种此消彼长的对抗关系，第三部门尽可能要求政府的行为和政策向着有利于自身的方向转变；（３）第三部门与政府共生共强。在民主体制下，当双方各自相对于对方的自主性得到了充分的保证并彼此处于势均力敌的状态时，它们的功能才能够得到最好的发挥；（４）第三部门参与政府事务；（５）第三部门与政府合作互补。由于“政府失灵”、“市场失灵”、“第三部门失灵”同时存在且第三部门和政府各有角色优势，因此二者之间应建立一种可以相互补充的良好合作关系。［４］

以上的几种关系可分属对抗与合作两大类别。政府与第三部门的对抗关系体现着国家与社会之间的边界分明、功能各异。但随着对国家和公民社会关系认识的加深和反国家主义色彩逐步减弱，理论界更多地关注政府与第三部门之间的参与和互补关系，认为一个强大的、活跃的、参与式的公民社会将使国家更加负责任地行动并对公民的需要更快地作出反应。同时，第三部门通过民主参与、社会运动、自治结社以及舆论影响等方式，可以极大地弥补国家能力的不足并促进以官民合作为特征的治理与善治。

２．基于治理理论的第三部门与政府关系

２０世纪９０年代以来，治理概念越来越广泛地被运用于各个领域。“治理”的兴起破除了市场对政府、私人对公共、无政府对主权等问题的二元对立，并被视为缺失了的“第三项”，既可以批判二分法，又能补充其不足。［５］

然而，对治理的解释却存在分歧。“经济治理”最初的定义可能是由Ｓｃｈｎｅｉｂｅｒｇ和Ｈｏｌｌｉｎｇｓｗｏｒｔｈ（１９９０）给出的：“经济治理乃某些行为方式（Ｐｒａｃｔｉｃｅｓ）的组合，通过它，相互依存的经济行为人（产方、供方、分销商、工人以及国家机构）自愿地协调和（或）科层制地控制其自身行为和相互行为。”［６］青木昌彦认为，“市场治理的整体性安排呈现多样性的一个源泉是各机制元素之间存在的相互支持的互补性关系。互补性的存在意味着整体性制度安排的结构可以是内在一致和刚性的。”［７］詹姆斯•罗西瑙（Ｊａｍｅｓ Ｎ．Ｒｏｓｅｎａｕ）将治理定义为一系列虽未得到正式授权却能有效发挥作用的管理机制，并认为管理的主体既包括政府机制，也包含非正式、非政府的机制。［８］罗茨（Ｒ．Ｒｈｏｄｅｓ）认为，至少有六种不同意义的“治理”：作为最小国家的管理活动的治理、作为公司管理的治理、作为新公共管理的治理、作为善治的治理、作为社会——控制体系的治理、作为自组织网络的治理。［９］根据这些经典定义可以看出，治理过程的基础不是控制而是协调；治理既涉及公共部门，又包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。［１０］

可见，治理理论强调依靠多元的、相互影响着的各种行为主体，在互动和发展中共同完成公共事务的管理。根据治理理论的要求，政府和第三部门之间的关系应该是一种和谐的平等合作关系。第三部门与政府依靠各自的优势和资源，通过对话来增进理解，确立共同目标并相互信任，相互鼓励并共同承担风险，建立一种公共事务的管理联合体。这意味着公共事务不再仅是政府统治的范畴，包括第三部门在内的一系列公共行为主体必须以多元的模式承担起对其共同事务管理的责任。［１１］基于治理理论要求的平等合作关系，美国学者保罗•斯特里滕指出，要达到政府与非政府组织间的合作需借助于以下几点联系：“第一，非政府组织的计划与政府的宏观经济政策之间有联系……；第二，一个非政府组织的计划经常是由政府来提供的，反之亦然……；第三，非政府组织财政收入的大部分而且越来越多地直接或间接地来自政府、多国银行的捐赠和发达国家；第四，非政府组织有时也会被政府接管或将其扩展；第五，非政府组织可以对政府的政策制定人施加各种各样的影响。”［１２］杨•丹尼斯（Ｙｏｕｎｇ，Ｄｅｎｎｉｓ）采用实证方法，以“财政资助”和“提供公共服务”为变量，将政府与第三部门的关系分为以下三种类型：合作互补关系（ｃｏｍｐｌｅｍｅｎｔａｒｙ），即政府提供资助，第三部门提供服务；补充关系（ｓｕｐｐｌｅｍｅｎｔａｒｙ），即第三部门自行负责筹款，满足政府未能满足的需求；对抗关系（ａｄｖｏｃａｃｙ），则指第三部门作为公众利益的代表，负责推动政府进行政策改进。［１３］

３．基于委托治理理论及志愿失灵理论的第三部门与政府关系

为了能够紧紧把握和解释“政府－非营利部门”合作的现实，美国非营利组织研究专家莱斯特•Ｍ•萨拉蒙提出了一组异于传统的替代性的概念——“委托治理”（ｔｈｅ ｔｈｉｒｄ——ｐａｒｔｙ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ）及“志愿失灵”（ｖｏｌｕｎｔａｒｙ ｆａｉｌｕｒｅ）。

在传统理论中，志愿部门往往被视为政府和市场失灵之后的辅助性衍生物，而在萨拉蒙看来，通观社会发展史，在政府出现之前就已存在自然运行的社会组织，所以不宜把志愿部门等民间组织当做是政府机构的补充。相反，政府的出现是“志愿失灵”的结果。他指出，“作为回应发达工业社会中人类服务需求的机制，志愿部门有着许多固有的缺陷：它不能产生足够的资源，容易受到富人的特殊主义和偏爱主义的影响，它倾向于自我损害的家长式作风，它还不时和‘业余的而不是‘专业的联系在一起。然而，非常重要的是，志愿部门的这些弱点正好是政府的长处，反之亦然。”［１４］于是在萨拉蒙的理论中，政府成为民间组织志愿失灵之后的衍生性制度，也即只有在民间组织服务不足的情况下，政府方能进一步发挥作用。因此，政府的介入不是对民间组织的替代而是补充。

鉴于二者优势互补，萨拉蒙认为“无论是志愿部门替代政府还是政府替代志愿部门，都没有二者之间合作更有意义。”［１５］对此，萨拉蒙与吉德伦（Ｂｅｎｊａｍｉｎ Ｇｉｄｒｏｎ）、克莱默（Ｋｒａｍｅｒ）等人在跨国比较的基础上，以“服务的资金筹集和授权”（ｆｉｎａｎｃｉｎｇ ａｎｄ ａｕｔｈｏｒｉｚｉｎｇ ｏｆ ｓｅｒｖｉｃｅｓ）与“服务的实际配送”（ａｃｔｕａｌ ｄｅｌｉｖｅｒｙ）为核心变量，提出了政府与非营利部门关系的四种基本模式：（１）政府支配模式（Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ——Ｄｏｍｉｎａｎｔ Ｍｏｄｅｌ）；（２）第三部门支配模式（Ｔｈｉｒｄ——ｓｅｃｔｏｒ——Ｄｏｍｉｎａｎｔ Ｍｏｄｅｌ）；（３）双重模式（Ｄｕａｌ Ｍｏｄｅｌ）；（４）合作模式（Ｃｏｌｌａｂｏｒａｔｉｖｅ Ｍｏｄｅｌ）。（见表１）这里的合作模式主要包括两种方式：一是合作的卖主模式，其中民间组织仅仅以政府项目管理代理人的面目出现，拥有很少的处理权或讨价还价的权利；一是合作的伙伴关系模式，其中民间组织拥有大量自治和决策的权利，在项目管理上也更有发言权。

委托治理理论反其道行之，假定志愿部门是提供集体物品的主要机制，分析了这种机制的固有局限，并由此推导出政府与非营利组织之间合作的合理性。可以说萨拉蒙的观点扩展了第三部门与政府关系的理论视野，同时对于改进社会实践具有一定的建设性。但也应该看到，其理论是以西方发育良好的公民社会和充分的社会资本为保障的，对于能否适用在公民社会基础薄弱的环境中尚待进一步思考。

４．基于多元主义与法团主义理论的第三部门与政府关系

多元主义主要是以美国的实践为基础而发展起来的一种民主理论，并在２０世纪中期成为一种主导性的话语，其主要代表人物是罗伯特•达尔。多元主义传承了“社会先于或外在于国家”的理论框架，认为社会先于政治，并有强烈的非政治色彩。公民社会是一个区别于国家建制的、自主的活动领域，是一种与国家对等的力量。社会不是通过政治组织来界定的，相反，政权也只是社会内部的一个结构。在多元主义看来，社会由志愿者利益团体组成，数量众多的利益团体通过积极行动对政府构成压力且相互竞争。［１６］法团主义是与多元主义相对的概念，代表人物是菲利普•Ｃ•斯密特。法团主义质疑了美国式的国家与社会关系结构，指责多元主义突出了国家与社会之间的冲突。相对于多元主义的自由竞争价值观，法团主义特别强调稳定和整合即如何将社会冲突化为秩序，认为国家和利益团体的关系应当是互动合作，互相支持的。［１７］

从多元主义与法团主义出发，在西方商、协会与政府关系上，多元主义集中体现为组织对政府的压力与对抗。商、协会更多是作为正式体制外的院外集团，通过向议员游说、公开制造舆论、威胁停止提供议会需要的合作等方式向政府施加压力；而合作主义的商、协会组织与政府之间保持着密切的合作关系。商、协会代表往往在政府机构中占有常规的职位，商、协会组织在立法、决策和执行中的地位和功能得到正式体制的认可，与此相应，组织在需求表达、领袖选择、制度支持等方面也受到政府的相对控制。［１８］

多元主义与法团主义是基于政治学视角的第三部门与政府关系的解释框架，其本质仍依托于国家与社会关系。中国学界应用这一理论解释政府与第三部门关系的不在少数，说明了其强大的解释力。但由于多元主义和法团主义是两种重要的有关利益集团的理论，西方国家行业协会等第三部门更多地体现了利益集团的性质和作用，而一般认为中国社会政治经济领域真正的压力集团尚未出现。因此，这两种理论是否适合中国第三部门与政府关系的研究，尚待考察。

二、国内相关研究述评

国内学界对第三部门与政府的关系的研究，就是对“竞争”、“合作”或“竞争＋合作”的选择，而且学者基本上“一边倒”地将二者归为“合作关系”或“伙伴关系”，又不约而同地对这种合作关系进行了进一步地区分。概括说来有以下几类：

１．合作主义（法团主义）模式

顾昕、王旭从法团主义理论出发指出，中国的国家与专业性团体呈现出法团主义式关系，并且这种关系不像许多人认为的那样，是一种过渡性形态。由于国家的卷入，专业性社团的自主性尚未得到充分发展，应进一步推动中国的社团空间向社会法团主义转化。［１９］任一、周立群也认为在我国体制转型时期，商协会组织为分享公共权力而寻求政府权威认可、政府为获得权力的稳定支持而主动培育公民社会的“合作主义模式”应当成为政府与商、协会共同治理国家的模式选择。［２０］

２．平等合作关系（协同关系）

在中国，建立社团组织与政府良性互动的关系模式具有其理论和现实的合理性与可行性。根据目前中国社团组织发展的状况，社团组织与政府的良性互动关系应呈现为“整合——自治——整合”的模式。具体来说，二者的良性互动可以分为两个阶段：第一阶段是“整合——自治”，社团组织表现出较强的官办性，这一阶段政府的制度安排直接决定着二者是否能够建立起良性的互动关系；第二阶段是随着社团组织的发展及其自治化的增强，二者建立起真正的平等合作关系，走向“自治——整合”的良性互动的目标模式。”［２１］康晓光也指出“中国应该按照合作主义原则重建政府与行业协会关系，两者关系应该从“不平等——依附”向“平等——合作”转变，建立一种有效的“谈判——合作”机制。”［２２］

３．互惠合作关系

赵秀梅通过考察绿色申奥过程中，政府和纯民间组织的关系发现：二者正在从以前那种比较疏远的关系向一种良性的互惠合作关系发展，并指出这种合作是一种基于资源依赖基础上的互惠合作。［２３］

４．授权合作关系

政府与行业协会应该是两个具有独立法人的主体，它们之间的关系应是“授权——合作”关系。但这种“授权——合作”关系不是建立在理性的分权基础上，而是应该建立在客观存在的相对集中基础上。［２４］

５．参与式合作（治理）

张沁洁用国家与社会间的“第三领域”概念解释了行业协会的结构位置和组织特性，从而提出参与合作是行业协会的运行逻辑，并采用个案法进行了例证。［２５］胡益芬也指出第三部门与政府是“参与式治理”的关系模式。［２６］

６．良性互动与合作

行业协会作为公民社会组织的重要组成部分，对企业和政府的影响越来越重要。我国行业协会的发展和自主治理的空间具有较大的弹性。因此，需要形成行业协会、企业与政府三者之间的良性互动机制，以扩大行业协会对企业（行业）的影响和推进政府职能的转变。［２７］魏永艳、丁东铭指出“我们倡导的并不是政府对行业协会的放任，而是在有规避集体无理性作用的制度规则下的政府与行业协会的良性互动与合作。”［２８］

７．阻抗的合作与互补

张丹丹、耿志国运用心理学的阻抗概念，指出官办社团与政府关系是处于阻抗的合作与互补，即指双方虽努力建立合作互补的关系，但客观进程难以按照预期设计进行，并在这个过程中伴随不适应症状出现的现象。［２９］

除此之外，三种有别于合作伙伴关系的论断分别是：（１）契约关系：契约关系将政府与第三部门看成公共服务的买方、卖方，相对应的，二者的关系表现为买卖关系。潘芙蓉指出第三部门和政府之间应是一种合作互补的契约关系，但我国现今的第三部门和政府的关系只是一种依赖的关系。［３０］丁元竹以香港政府与非政府组织的合作关系为例指出，以往的“合作”关系正转变为“合约”关系。在“合约关系”形成后，政府与行业协会之间就变成了“购买者”与“提供者”之间的关系。［３１］（２）边缘替代关系：中国经济自治团体必须依赖国家结构而生存，并只能在国家让渡空间里积极拓展生存空间，国家与行业协会之间是边缘替代的关系。［３２］（３）竞争合作关系：王华通过对公共事务治理结构变迁的分析，讨论了非政府组织在多元主体治理格局中所日益发挥的重要作用，指出政府与非政府组织在公共事物的治理中既存在竞争，又存在合作，二者只有在相互信任、相互支持、相互依赖、开展多种契约性、制度性合作的基础上，建立良性、友好的伙伴关系才能实现对现代社会的有效治理。［３３］黎军根据多元主义与法团主义理论，将行业协会与政府关系的定位归结为大陆法系国家的同属模式（如法国、德国、日本）和英美法系国家的斗争模式。同属模式的行业协会被当作政府的组成部分或延伸机构，以政府助手的形象出现，而不是偏重于对政府的制约和监督。而斗争模式的行业协会充当着抑制政府的角色，行业协会作为企业利益的代表与政府处于对立的地位，它主要通过与政府的斗争来维护和争取其成员的利益。［３４］并进一步指出，我国行业组织的发展模式既不同于大陆法系的同属模式，也不同于英美法系的斗争模式，而应是一种兼而有之的平衡模式：既能作为公的代表协助政府对社会及其成员进行管理，实现公共管理的目的；又能作为私的代表对政府进行制约监督，并参与政府决策，维护社会成员的利益。［３５］斗争模式与同属模式的实质就是竞争与合作。

对于上述各类“关系”，笔者认为都无外乎“竞争”与“合作”两种，并更多地立足于合作。平等合作从双方的市场地位出发，互惠合作以双方利益为基点，参与合作强调不同的程度，授权合作指明了权威中心，契约关系是基于合同约束下的合作，而边缘替代之实质则是依附性合作。可见，国内学界先验地将第三部门与政府的关系定位于合作，并以此为前提，进行下一步研究，而对于究竟第三部门与政府到底是否合作关系？如是合作，合作的基础是什么？这种合作关系受什么变量的影响？要达成二者间合作的成功需要具备哪些条件？在中国，影响二者合作的特殊障碍表现在哪里？如何构建第三部门与政府之间的合作互动机制？如是竞争，是对什么的竞争？竞争是怎么体现的？竞争应如何控制？如何进行第三部门与政府间合作——竞争的平衡？二者的关系是否只是竞争、合作或合作、竞争的二元划分等这些现实问题则鲜少问津。以上这些为将来进一步研究留有了空间。

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责任编辑侯琦