论高校预算管理模式的改革与实践

彭晓彪 王桂娇

【摘 要】 国家增加了对高校教育经费的投入，预计在2012年末达到国内生产总值的4%。在加大经费投入的同时，要求学校科学精细地编制预算。战略导向的绩效预算围绕组织的战略目标确定预算，能确保组织目标的实现。对于常规性活动则采取一般预算和零基预算方式。科学的预算编制模式可以节约经费，集聚有限资金解决组织发展的瓶颈问题。文章以渤海大学为例介绍了战略导向绩效预算管理模式的实施方案、优势及缺点。

【关键词】 高校预算； 战略导向； 绩效预算

一、引言

2010年6月通过的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》第五十六条规定：“加大教育投入。……提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例，2012年达到4%”。在加大经费投入的同时，对学校的预算管理机制提出了科学化、精细化要求，规划纲要第五十八条规定：“加强经费管理。坚持依法理财，严格执行国家财政资金管理法律制度和财经纪律。建立科学化、精细化预算管理机制，科学编制预算，提高预算执行效率。……建立经费使用绩效评价制度，加强重大项目经费使用考评”。按照要求，各级政府均加大了对教育经费投入，各高校经费得到了大幅提高。在经费增加的同时，高校必须改变过去旧的基数调整预算管理模式，结合学校发展战略，编制科学化、精细化预算，并对预算执行进行绩效考评，提高资金的使用效率。战略导向的绩效预算管理模式，是以组织战略为主导，对目标完成情况进行绩效考评的一种预算管理模式，比较适合高校的预算管理。本文结合渤海大学预算管理改革实践讨论战略导向的绩效预算管理模式。

二、战略导向的绩效预算管理模式简介

预算是一定时期内为实现特定目标所必须完成各种项目的计划，包括对所用资源和可用资源的预计，通常还需要与过去一个或多个时期进行对比，并说明未来的需求（林奇，2001）。绩效预算是以绩效为基准的预算，在这种预算管理方式下，将原来的预算“投入——行为——结果”的模式颠倒过来，即“结果——行为——投入”，由结果决定投入的数量，每一分投入都有相应的结果与之相对应，并在预算执行过程中和预算期结束对目标的完成情况进行考评，提高了资金的使用效率。绩效预算中的“结果”则来源于组织的战略。战略是一个组织的长期方向及活动范围，战略目标是一个组织实施战略想要达到的最终目的，战略与战略目标规定了组织未来的发展方向，即对组织未来的容貌进行较为宏观的勾勒。为完成战略规划或设想，必须对战略目标予以量化分解，形成相应目标值，作为所属各分部门的战略目标。这些目标值就形成了绩效预算中的“结果”。具体如图1。

由图1可知，战略由最高决策部门做出，然后自上而下按部门进行部署；而预算恰好相反，是由各独立部门根据分配的目标值确定部门战略目标，由战略目标确定预算目标，作出部门预算，然后汇总成总预算。决策部门根据总预算确定所需资源，根据部门预算分配资源。在预算执行过程中和预算结束时，将部门目标值与完成情况相核对，进行预算绩效考核，决定奖惩。

总之，在战略导向的绩效预算管理模式下，是先有战略；然后根据战略目标确定相应的预算；最后根据完成情况进行预算的绩效考核。

三、战略导向的绩效预算管理模式在高校的具体实施方案

（一）根据高校自身所处的内外部环境，制定战略目标及战略规划

战略是非营利组织成败的关键，它描述了组织未来的发展方向及形貌（盖特纳，2003）。高校应根据自身的发展阶段及内外部环境等因素，确定发展战略并对其进行清晰准确的描述。渤海大学面对新的教育形势，对学校的未来发展作出了规划，确定了建设“拥有国家一流学科、多学科协调发展、特色突出、国内知名的高水平综合性教学研究型大学”的战略目标，在此基础上，提出了坚持“一个中心”、打赢“两大攻坚”、实施“三大战略”的总体发展思路，即以教学科研为中心，突出提升教学质量和学术水平以及提高学生创新能力和实践能力；“两个攻坚”，一是学科交叉融合，实现一级学科博士授权点的突破；另一个是筹集增量发展资金，确保学校平稳运行和又好又快发展；“三项战略”是指全面实施“特色战略”、“精品战略”和“集聚战略”，并对具体思路进行具体描述和详尽的目标值量化分解，落实到二级学院。

（二）编制战略导向的绩效预算

绩效预算编制应以“结果”为出发点进行编制，即将战略目标分解所得具体指标分配至相应部门，部门根据需完成的任务指标确定所需资金预算；然后由预算管理部门汇总成总预算。预算期满或预算执行期间，对预算完成情况进行考核，决定相应的奖惩。高校是以教书育人和科学研究为主的非营利组织，其组织活动具有一定的规律性和重复性，但是为完成其战略目标，则在预算编制时必须有所侧重。渤海大学基于学校的战略导向，按照部门预算目标的不同，确定了分部门、分项目的“专项预算、一般预算、零基预算”的预算编制原则，具体编制方法如下：

1.专项预算编制

这部分预算的编制主要针对科研活动以及学校战略发展中急需解决的任务，所以专项预算的编制主要是任务导向型，是战略导向绩效预算的最好体现，是实施“特色战略、精品战略、集聚战略”的保证。学校根据确定的战略目标，提出名品工程建设、学科建设、重点实验室建设、引进人才专项工程、拔尖人才专项工程、预科研招标课题等特色及名品工程，每年8—9月向全校发布，11月初由学校各部门进行申报并提出资金预算申请。财务预算委员会会同学校教授委员会、学术委员会、教学委员会及专家进行论证，通过后编入预算方案，纳入年度预算，设立专项资金予以资助。每年末，由财务预算委员会、考核处牵头，组织项目主管部门、审计处、计财处及各委员会专家，根据项目完成情况进行绩效考核，进行相应的奖惩。

2.一般预算编制

学校的教学活动具有重复性和规律性，并且所需经费的多寡与教师、学生人数有紧密联系，一般预算主要是针对教学单位。一般预算经费内容涵盖办公费、差旅费、实验费、学生活动费、招待费、机动费、超课时津贴等。这些经费根据教学单位教师人数及其实际工作量、研究生及本科生人数等按公式进行测算后下达资金指标，以办公费为例进行说明。

办公费=基数+每教师标准×教职工数+每学生标准×学生数

经过科学测算，使经费既能满足教学单位的正常运转，又不会因经费过度充裕而造成浪费，改变了原来各教学部门开支无计划、资金缺乏就伸手向学校申请的预算软约束的局面，提倡勤俭、厉行节约的风气在各部门悄然兴起，很多部门都是打印纸两面用、能够自己维修的工作绝不找外面人员维修。据测算，实行严格的预算编制后，节约资金近500多万元，学校将这部分节约的资金用到急需发展的地方，解决了很多制约学校发展的瓶颈问题。

3.零基预算编制

零基预算要求一切从实际需要与可能出发，根据预算期内各项费用的内容及其开支标准，在综合平衡的基础上编制费用预算。行政部门与教辅部门适合按照零基预算法编制预算。计财处每年11月初将编报要求通知行政部门及教辅部门，各部门根据本单位确定的需办事项在支出为零的基础上编报预算，于11月15日前将预算方案报至计财处，计财处会同财务预算委员会、教授委员会、考核处、监察处、审计处进行初步审核，12月初将初审意见反馈各预算部门，各部门进行调整后上报计财处，作为下一年度支出的预算标准。零基预算能使行政与教辅部门的人员广泛参与，每个部门、每位员工均要对下一年的工作活动作出合理的安排和预计，并且要经过本部门负责人、教授委员会、考核处等相关部门的审核，可去除一些不必要、不充分的活动，使学校有限的资源得到充分的运用。

（三）预算的审批及调整

各种预算编制结束后，经计财处汇总后编制预算草案，经财务委员会、教授委员会审议，校长办公会和党委会审查批准后执行。特殊情况需要追加预算的，由各部门提出书面报告，教授委员会审核通过，分管校领导签署意见后，计财处按审批权限对预算进行调整。预算外专项依据资金额度不同分别由计财处处长、分管财务工作校领导、校长、校长办公会和党委会审定后批准。一次性追加预算经费额度不超过5 000元的，由计财处处长审批；一次性追加预算经费额度在5 000元以上、不超过2万元的，由主管财务工作的校领导审批；一次性追加预算经费额度在2万元以上、不超过10万元的，由校长审批；一次性追加预算经费额度在10万元以上、不超过30万元的，由教授委员会审核、校长办公会审批；一次性追加预算经费额度在30万元以上的，由教授委员会审核、校长办公会研究、党委会审议通过后，由校长签字执行。对预算调整及追加的严格限制保证了预算的严肃性，使各部门认真编制预算、执行预算。

（四）制度及组织保障

为保证战略导向的绩效预算顺利实施，学校从制度和组织机构两方面进行了优化改革：

1.出台了《经费预算暂行办法》、《费用报销流程》等相关文件，明确了预算编制程序、预算审核步骤、预算内费用报销程序等涉及预算的事项。

2.成立并完善了教授委员会、学术委员会、财务预算委员会、考核处等部门职责，保障预算的专家审核和考核奖惩。按照建立现代大学制度要求，学校成立并完善了教授委员会、教学委员会、学术委员会，对其职责进行了更为清晰的界定，明确了其对各自领域预算审核的职能，保障预算的科学性。成立了财务预算委员会、考核处等部门，保障预算编制、预算考核的实施。

四、实施战略导向的绩效预算管理模式评价

通过实施战略导向的绩效预算管理模式，可使组织获得如下优势：

（一）围绕组织的战略目标制定预算，使完成组织预期目标有了资金保障

战略导向的绩效预算管理模式，是先有战略目标；然后围绕该目标编制预算，实现组织目标有了充足的资金保障。渤海大学根据自身发展状况和所处外部环境，制定了“特色、精品、集聚战略”，并据此战略制定了预算，实施以后，成效显著：建设了一个省级重大实验平台，建成了经管学科实验示范中心，获批的国家级项目数量、质量均有大幅提升等。

（二）预算的绩效考评使组织目标的实现有了制度上的保证

预算期结束后，根据目标的完成情况，进行相应的绩效考评，在制度上保证了组织目标的实现，对预算的执行人既是监督也是激励。

（三）厉行节约，集聚有限的资金解决制约学校发展的瓶颈问题

按照各部门完成任务的不同，实施了“绩效预算、一般预算和零基预算”三种预算编制方式，使预算的编制和实施更加科学合理。据测算，实施新的预算编制模式，可使资金节约30%，集聚节约的资金可集中解决制约学校发展的瓶颈问题。

实施战略导向的绩效预算管理模式缺点在于部分单位开始时不能适应这种预算模式，仍然按照原预算模式办理支出，导致没到预算期末，预算已使用完的尴尬局面。所以，在实施战略导向的绩效预算管理模式时应做好宣传等工作，避免各预算单位出现无资金可用的被动局面。

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