中美土地财政收入问题比较研究

张涵

[摘 要]本文对中美两国的土地财政收入方面进行了异同点的对比，并分析造成这种差异的原因，从中得出我国可以从中借鉴的经验。

[关键词]土地财政 财产税 土地出让金

土地财政收入指的是与土地相关的税费等形成的财政收入。近几年，我国地方政府过度依赖土地财政收入，形成了学术界热衷研究的“土地财政”问题。而在美国地方政府的财政收入中，土地财政收入同样占据重要的地位。因此，本文对中美两国土地财政收入相关方面进行对比，从美国的土地财政发展状况得出我国可以借鉴的经验与启发。

一、美国土地财政收入状况概述

美国的土地财政收入出现过三种形式：一是将土地作为资产出售形成的资产性收益；二是以土地及其地上附属建筑物为载体形成的税收收入，如财产税、对土地和房屋征收的遗产税和赠与税；三是政府以非税收的形式征收的其他与土地有关的财政收入，如不动产出售收益等。

在不同时期，美国土地财政的形式以及归属有着不同的特点。从1776年到内战时期，美国的土地财政收入以土地出售收益为主，且基本上归联邦政府所有。而从内战至今，财产税成为主要形式。在内战结束后，土地财政收入是由州和地方共享的。后来随着州政府开始开辟新税种，将财产税下放给了地方政府，土地财政收入占州政府总收入的比重逐步下降，从1902年的52%，下降到1942年的10%。但其占地方财政收入的比重始终维持在较高的水平，财产税已经成为地方政府的主体税种。

二、中美土地财政收入的相同点

1.形成原因都为了解决财政困难

美国的土地财政开始于建国初期。那时的美国刚刚经历完独立战争，各级政府迫切需要筹集大量的财政收入来修复战争创伤，建设新国家，而当时的美国经济尚未恢复，税源狭窄，无法短期筹集到政府需要的收入。而我国在实行分税制以后，中央财政收入占总收入的比重大幅提高，财权上收，而地方政府的事权却没有相应减少。地方政府拿少数钱却要做多数的事，就必然导致地方政府的财政困难。将土地作为资产出售来获取收益，程序简单快捷，成本低，可以满足短时间内筹集到大量收入。因此，中美两国的地方政府都选择了采用土地财政方法解决财政困难。

2.土地财政收入都主要归地方所有

土地资源不易转移和隐藏，且具有很强的地域性，地方政府对辖区内的土地也更具有信息优势，因此由地方政府征收与土地相关的财政收入，成本更低，程序上也更加方便。美国的土地财政收入经历了从中央所有，到州与地方共享，最后到地方政府占用绝大部分的发展演变过程，在这一过程中，征收的效率是逐渐增强的。我国土地财政收入的形式有土地出让金、以及房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税等与土地相关的税种。土地出让金全部归地方所有，中央不参与分配。而上述税种也都属于地方税，收入归地方独享。由此可以看出，中美两国的土地财政收入在分配方面有相同之处，即都主要归地方所有。

3.土地财政收入都在地方财政收入中占有重要地位

美国在出售土地时期，土地财政收入在美国总财政收入中占据绝对优势地位，曾一度达到60%。后期的财产税占地方税收收入的70%。土地财政收入在美国财政中的地位可见一斑。我国土地财政收入的主要形式是土地出让金。从表一中可以看出，虽然土地出让金占地方财政总收入的比重波动较大，但平均在40%以上，可见我国地方政府存在过度依赖土地财政收入的问题，尤其是依赖土地出让金，地方财政面临较大的财政风险。

表

数据来源于《中国财政年鉴2011》

三、中美土地财政收入的不同点

1.出售内容不同

虽然两国都经历了出售土地换取资本收益的过程，但两国出售的内容并不相同。美国出售的是土地的所有权。美国先通过一系列法案，将西部的土地收归国有，然后通过出售和赠与的手段将土地转为私有，从而获得土地出售收益。在此过程中，虽然出售的价格和具体政策一直在变化，但交易土地所有权以换取财政收入的性质一直没有改变。我国的土地是归国家或集体所有的，不允许存在私有土地，因而出售的是土地的使用权。国家根据土地的用途，还对使用权的最高期限做了具体规定：居住地70年，工业用地50年，商业、旅游、娱乐用地40年等等。因此，土地出让金在某种程度上可以视为40—70年租金的一次性缴付。缴付土地出让金后换取的只是对土地的开发使用权，所有权始终由国家掌握。

2.获取土地财政收入的主要形式不同

从内战至今，财产税始终是美国土地财政收入的主要形式，占据绝对比重。美国的财产税主要对不动产征税，税基是根据相关机构对不动产的评估价值来确定的，每年征收一次。因此财产税是对土地的持有环节征收的税种。也可以说美国的土地财政收入主要是通过对土地持有环节的征税来实现的。而我国土地财政收入的主要形式是土地出让金这种非税收入，一次性获得土地几十年的收益，而与土地相关的税收收入在地方财政收入中所占比重较小。例如2009年，我国土地出让金是15900亿元，而城镇土地使用税和耕地占用税仅为920.98亿元和633.07亿元。

3.管理层次不同

作为土地财政收入的主要部分，美国财产税在征税范围、税率、征收办法方面都有相关法令进行详细的规定，收支纳入预算，并受到议会和民众的严格监管。另外即使是非税收入都有严格的规范和管理，都要地方政府议会或是选民通过投票来决定，充分保证其民主化和透明化。而我国的土地出让金长期以来一直作为预算外收入，管理比较混乱，也隐藏了大量腐败和浪费现象。为了加强对土地出让金的管理，2006 年底，国务院下发规定，从2007 年1 月1 日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”。但是，在2010 年国家审计署公布的《40 个市地州56 个县区市土地专项资金征收使用管理及土地征收出让情况审计调查结果》中显示，在被抽查的市县中，674.81 亿元土地出让收入管理不规范，未按规定纳入基金预算管理，占征收总额的20.1%。与美国相比，我国土地财政收入的管理水平和层次依然不高。

4.产生效果不同

因为土地稳定的自然属性和价值属性，土地财政收入为美国的地方政府带来了稳定而丰富的财政收入。此外，因为财产税是对不动产的持有环节征税，谁持有的不动产越多，缴纳的财产税也就越多，因而美国的土地财政收入还具有缩小贫富差距，缓和社会矛盾的作用。

而我国的土地财政问题却引发了许多社会问题。地方政府从自身财政利益考虑，推动了一轮轮的“圈地”热潮，造成耕地大量减少，失地农民增加。而对失地农民社会保障的缺失又隐含了社会的不安因素。对于城市来说，不断创新高的土地出让金更加推高原本就已高不可攀的房价。且土地出让金实际上是预支了土地未来几十年的租金收益，属于寅吃卯粮的做法，给未来的地方财政带来风险。

四、中美土地财政收入产生差异的原因

1.国家经济制度及土地所有制不同

美国实行的是资本主义的经济制度，其本质是生产资料的私有制。实行国有土地的私有化是符合其经济制度的。因而美国可以通过出售土地所有权获取收益。而我国实行的是社会主义经济制度，国家要掌握关系国计民生的生产资料的所有权。因此我国的土地制度是二元土地所有制，即农村土地集体所有，城市土地国家所有。只有国有土地的使用权可以转让。国家基于社会公共利益的需要并依照法定程序，在做出适当补偿的情况下可将集体土地征为国有。所以我国出售的是土地的使用权，土地的所有权必须牢牢掌握在国家和集体手中，才能符合我国的经济制度。

2.财政体制不同

美国的地方政府拥有更多的税收权限。州和地方政府都具有独立的税收立法权和征收管理权，他们可以根据自己的实际情况决定开征或是停征某种税种，其税率、征管机构以及税收减免可自主安排。因此当美国的地方政府面临财政困难时，可以在自己的权限范围内开征新税或是在现行税制下提高税率，而不需要想方设法获得预算外的收入。因而税收是美国土地财政收入的主体。

而我国的税收立法权集中在中央，地方只能根据本地情况，制定一些适用于本地区的税收征管规范。面对财政困难，地方政府只能从制度外想办法。土地出让金就成了一条简单快捷的生财之道。因而土地出让金成为了我国的土地财政收入的主体。

五、美国土地财政收入的发展过程对我国的启示

1.改革税制，增加税收收入在地方财政收入中的比重

目前在重庆、上海进行试点的房产税，只是对新购房屋进行征税，偏向流转税而不是财产税。我国应该以房产税作为税制改革，解决土地财政问题的重点，改革的方向应该有流转环节变为保有环节，每年对纳税人持有的超过一定数量的房产进行征税。这样既可以为地方带来稳定丰富的税收收入，也可以有效地调节住房市场的供求，起到降低房价的作用。另外，耕地占用税也可以作为另一个改革方向。可以将单位和个人占用的林地和草地纳入征税范围，将一次性征税改为按年征收，以扩大税源。同时，这严格审批和监管的前提下赋予地方政府一定的税收权限，可以使地方政府根据本地区的情况，充分合理地开发税源，增加本级政府的财政收入

2.加强对土地出让金的管理。

解决我国的土地财政问题并不是要完全取消土地出让金，而是要将土地出让金像美国的非税收入一样，提高其管理水平。要认真落实有关规定，将土地出让金全额纳入预算，实行收支两条线管理。并成立专门的机构，定期对各级地方政府的土地出让金的收入和支出情况进行检查，检查结果向社会公开，提高土地出让金收支的透明度。

参考文献：

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[2]王克强，刘红梅，张璇.美国土地财政收入发展演化规律研究.财政研究，2011（2）

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