法定权力·规范权力·探索权力

闫鹏涛

主任会议作为人民代表大会制度组织架构中的重要一环，在常委会日常工作中发挥着不可替代的作用。但关于主任会议的行权范围和权力性质，迄今在法律上尚没有清晰明确的规定。如地方组织法规定主任会议负责处理常委会的重要日常工作，但何为“日常重要工作”，却没有明确的释义。再加上社会主义民主政治制度本身的发展性以及各级人大在上下层级关系上的相对独立性，主任会议的权限和行权方式在实践中就呈现出不同的类型。具体来看，现有的主任会议权限依据行权依据的不同可以分为三类：法定权力、规范权力和探索（性）权力。法定权力即法律法规明确规定的主任会议权力，散见于地方组织法、立法法、监督法和选举法中。规范权力即常委会议事规则、主任会议议事规则等人大及其常委会内部规范赋予主任会议的权力，其法律效力要小于法定权力，内容比较法定权力更具操作性。第三部分权力，即探索（性）权力，是指没有明确依据，但从增强工作时效性或实效性角度出发对主任会议权力实践上的拓展。这部分权力有的是法律法规未规定但并不与法律法规相冲突的，但也有部分是与现有法律法规相冲突的。本文即尝试在总结梳理前两种权力的基础上，对如何处理好第三部分权力即探索（性）权力，提出自己的意见。

一、法定权力：法律法规规定的主任会议权限

主任会议的设置和发展有一个逐步完善的过程，体现在法律规定中，主任会议的权限也有一个逐步完善的过程。1979年全国人大通过的《地方组织法》，并没有规定地方人大常委会设立主任会议。直到1982年修改《地方组织法》时，才增设了主任会议。此后的历次地方组织法修订则对主任会议的权限做了一些描述性规定。此外，新修订的选举法和监督法也有一些涉及主任会议的规定。这里主要概括为六个方面。

（一）提案权

地方组织法第46条规定，主任会议可以向常委会提出常委会职权范围内的议案，由常委会审议。地方组织法第52条、选举法48条和监督法40条、45条则分别对这一权力进行了部分列举：主任会议可向常委会提出国家机关工作人员的撤职案、本级人大选出的上一级人大代表的罢免案和组织特定问题调查委员会的建议。

（二）提名权

提名权主要集中在地方组织法的有关规定中，如第30条规定大会闭会期间常委会任免专委会个别副主任委员和部分委员需要主任会议提名；第44条规定常委会任免中院院长需要主任会议提名；第50条规定代表资格审查委的主任委员、副主任委员和委员人选，由主任会议在常委会组成人员中提名；第52条规定特定问题调查委员会的主任委员、副主任委员和委员由主任会议从常委会组成人员和其他代表中提名。

（三）提请审议权

按地方组织法第46条规定，部门、单位提出的议案，由主任会议决定提请常委会审议或者先交有关专门委员会审议、提出报告，再交常委会审议。组成人员联名提出的议案，由主任会议决定是否提请常委会审议或者先交有关专门委员会审议、提出报告，再交常委会审议。监督法则就与监督工作有关的主任会议提请审议权进行了列举：执法检查组的执法检查报告、一府两院对关于执法检查报告的审议意见和执法检查报告本身研究处理情况的报告（必要时）、组成人员关于成立特定问题调查委员会的提议和组成人员联名提出的国家机关工作人员撤职案，均需由主任会议决定直接或间接提请常委会审议。

（四）审议过程处置权

议案提请常委会审议后，主任会议仍在其诸多环节中发挥积极作用。如在审议质询案过程中，地方组织法第47条规定主任会议决定受质询机关答复的时间和方式；对答复质询案的情况报告，主任会议可决定印发的范围。监督法第36条也进行了类似的规定，第37条则规定，对于受质询机关答复，提议组成人员过半数表示不满意的，可提出要求，经主任会议决定受质询机关再答复。在审议撤职案过程中，监督法第46条规定，被提出撤职人员提出的申辩意见，由主任会议决定印发常委会。在审议罢免案过程中，选举法第48条规定，被提出罢免的代表提出的申辩意见，由主任会议印发常委会；罢免案经常委会会议审议后，由主任会议提请常委会全体会议表决。

（五）监督工作计划通过权

监督法第8条规定，常委会听取和审议专项工作报告的年度计划，需经主任会议通过。监督法第23条规定，常委会的年度执法检查计划，需经主任会议通过。

（六）组织视察或专题调研权

监督法第10条规定，在听取和审议专项工作报告前，主任会议可以组织组成人员和代表对有关工作进行视察或者专题调研。

二、规范权力：人大及其常委会内部文件规范的主任会议权限

除以上法律所规定的权限外，主任会议在常委会日常工作中还承担着相当一部分具体工作。这些工作有的是对法律规定权限的进一步充实细化，有的是对常委会工作机构的统筹协调，还有的则是对常委会机关工作的处理决定。这些权限看似分散，但实际上都是从主任会议的定位出发，服务于常委会权力的行使，做好常委会会议的前置、初步、预备和协助、落实工作。其主要内容即体现在常委会议事规则、主任会议议事规则等人大及常委会内部规范性文件的条文里，成为主任会议行权的重要依据。

（一）召集常委会会议的权力

决定常委会会议日期，拟定常委会会议议程草案和日程草案，确定列席人员，召集常委会会议，是主任会议最重要的一项职权。是否需要、什么时候召开常委会以及哪些议题上会一般情况下都由主任会议提出。

（二）讨论决定常委会自身提请审议事项的权力

实际上，常委会自身工作机构提交常委会审议的事项，都须经主任会议把关。这个把关不光指决定提交的场合和时间，也包括提交审议案的质量。如常委会向代表大会作的工作报告（草案）、常委会年度工作要点、召集人代会有关准备事项的建议、大会主席团交付主任会议（各专门委员会）审议的代表议案审议报告以及常委会的议事规则、规章制度、工作办法等，都需主任会议把关后再提交常委会审议。

（三）组织落实常委会决议、决定的权力

常委会决议、决定形成后，交由一府两院或常委会有关部门办理，对于办理工作的组织协调和督促检查，也是主任会议的重要职能。比如有关部门往往就办理情况向主任会议反馈报告，主任会议会就落实常委会决议、决定过程中的具体问题作出相应决定。常委会原则通过的决议、决定也往往需要主任会议来组织修改完善、最终定稿。常委会有关自身工作的决定更是由主任会议来具体组织实施，如年度工作要点，主任会议往往据此讨论决定常委会及机关短期工作安排，还可据此拟定历次常委会会议议程安排，将年度工作细化，增强工作的计划性和时效性。

（四）协调指导各委员会和工作机构的权力

主任会议是常委会的服务机构，但主任会议在常委会下属的各委员会、工作机构中处于核心位置，因为法律明确规定主任会议负责处理常委会日常重要工作。据此，也就赋予了主任会议协调指导各委员会和工作机构的权力。如听取其工作汇报，对其工作进行协调和指导，提出处理意见，重要的提请常委会审议。

（五）处理常委会其他重要日常工作的权力

除以上工作外，主任会议还有权研究处理属于常委会职权范围内的其他重要日常工作，或接受常委会授权处理决定有关事项，特别是常委会机关的有关工作。如常委会办事机构的人事任免、全国人大常委会交办的有关事项、区县人大需要答复的有关事项和人民群众对国家工作人员的申述和意见等等。

三、探索（性）权力：如何对待主任会议的探索性权限

上述两部分权力是主任会议的基本权力、也是最主要的权力，社会对其合法性的认识也是一致的。但在实践中，还有一部分权力存在争议。这部分权力（或者叫做法）缺乏明确的法律法规依据，在实践中逐步形成，其内容或填补了现有规定的空白，或与现有规定存在冲突。这部分权力，本文统称为探索（性）权力。其形成原因一是现有制度规定的不完善性和人大工作发展的需要；二是由于人们主观认识取向的不同。以听取“一府两院”专项工作报告（以下简称“工作报告”）为例，对于主任会议能否听取工作报告、听后能否做出决定、决定的法律效力如何，相关法律法规一直没有明确的规定，以致在实践中做法很多。有的地方人大常委会主任会议不但听取工作报告，而且做出决定，要求相关部门执行；有的则只是在了解情况的意义上听取工作报告。实际工作中的探索无疑为人民代表大会制度的成长提供了肥沃的土壤，但其中的方法策略、行为背后的价值取向以及存在的问题仍需引起我们的高度重视。笔者即试图提出几项建议，希望能为这类探索提供一些参考。

（一）坚持法律规定与工作灵活性相结合

探索性权力的关键就在于在既不违反现有规定同时又能推动工作之间取得平衡，这就要求我们始终坚持遵守法律规定。监督法规定，听取和审议工作报告是常委会行使监督权的重要方式。监督权作为常委会重要职权之一，主任会议是无法代行的。也就是说主任会议明确不能在行使监督权的意义上听取工作报告，这在法律上是禁止的。但这也意味着，主任会议可以在其他意义上听取工作报告，比如为了了解有关工作情况。实际上，作为常委会行使职权的核心服务机构，主任会议是可以以这种方式参与到监督工作中去的。从这个角度看主任会议听取工作报告，无疑没有违背法律规定同时有利于监督工作的开展。

但这也意味着我们不能把主任会议纪要（决定）看作和常委会决定有一样的法律效力，这是我们必须遵守的界限。如果把主任会议纪要和常委会决定一样交付“一府两院”办理，因为于法无据，受到影响的不仅是具体问题的解决，还可能影响到主任会议甚至常委会的权威，这是工作中必须注意避免的。

（二）正确把握人民代表大会制度发展完善的趋势

不赞成主任会议听取工作报告的主要依据就是法律没有授权。这种认识有其合理的一面，但在人民代表大会制度处于不断发展完善的趋势面前就显得有些保守。从有关法律规定修订的历史看，从人民代表大会到常委会、从常委会到主任会议，从机构设置到行权范围的一步步充实完善，人民代表大会机构的设立是趋向于经常性、实体化的。在这种情况下，在不违背法律精神的前提下，尝试拓展主任会议的行权空间是有一定积极意义的。同时从主任会议自身定位和已有职责来看，处理常委会的重要日常工作和行使一定的程序性权力，必然也要求在一定前提条件下享有一些实体权力。这也给探索常委会的权限提供了一定的空间。

当然，部分同志会认为主任会议权力实体化存在行政化的倾向。这是我们要切实避免的，但问题的关键不在于哪一级在行使权力，而在于权力是否保持了集体的性质，这才是问题的关键。确保权力的集体性，不应该仅仅从人数上考虑，更应该从行权集体的产生、组织形式、行权方式上考虑。主任会议虽然人数较常委会为少，但并不必然是行政倾向的。在保持集体行使权力的前提下，赋予主任会议必要的职权，只会进一步提高人民代表大会制度的可操作性和实效性。

（三）坚持依法办事胜过依既有规则办事

赞成主任会议听取工作报告并做出决定主要是从工作角度出发，认为常委会间隔较长，很多问题难以及时上会，法律赋予的权力难以及时行使；而主任会议人数较少、召集方便，能够及时有效地行使职权，因而产生了将常委会权力向主任会议转移的意向。这种想法从便利工作角度考虑有一些价值，但背后的逻辑取向和对法律规定的直接违背显然存在问题。人民代表大会制度是存在一些不足，但问题的解决不仅可以在制度外考虑，也可以在制度内考虑；不仅可以考虑由主任会议代行常委会职权，也可以考虑增加常委会的次数、延长常委会会期。不同的选择背后实际反映的是对法律规定更尊重还是对既有工作规则（必须二个月召开一次常委会，不能少，但也不能多）更尊重的问题。这种取向应该引起我们的高度注意。推进人民代表大会制度，首先要把制度内的资源和空间利用充分，推进制度本身的改革才更有底气和成效。