河南民间借贷监管制度的重构路径

李树鑫

［摘 要］民营经济在河南经济建设发展中发挥着重要作用,但资金来源一直是民营经济发展的桎梏。现阶段,民间借贷是河南民营企业主要的融资渠道。然而,政府处于金融安全的考虑和对民间借贷风险的担忧,欠缺对民间借贷的监管制度的建构,这对河南的经济和金融安全造成较大的影响。本文拟从监管制度层面作出粗浅的探讨,对民间借贷的监管机构的架构提出一些具体的建议。

［关键词］民间借贷；监管；重构路径

［中图分类号］F832［文献标识码］A［文章编号］1005-6432（2012）31-0109-02

随着市场经济体系的不断完善,单一的金融融资供给模式已无法满足其需求,民间借贷日趋活跃。这种民间个人之间、个人与经济组织之间直接的借贷活动,成为了满足日前不断增加的资金需求的重要形式。在河南只要有民营经济和乡镇企业存在的地方,民间借贷都和正规的国家金融一样无处不在。民间借贷一直存在并对河南民营经济的发展起着不可忽视的作用。但民间借贷长时间在正规金融“体制外”运行。这种“体制外”运行使得政府对其监管困难重重。2012年3月28日,溫家宝总理主持召开国务院常务会议,决定设立温州市金融综合改革实验区。批准实施《浙江省温州市金融综合改革实验区总体方案》,要求通过体制机制的创新,构建与经济社会发展相匹配的多元化的金融体系,使金融服务明显改进,防范和化解金融风险能力明显增强,金融环境明显优化,为全国金融改革提供经验。然而,对于民间借贷的理论研究,尤其民间借贷监管制度的建构理论还没有形成完整的体系,笔者拟以河南为研究范围,探讨民间借贷监管制度的体系建构路径。

1 河南民间借贷的现状和特点

河南民间集资方式多种多样,如信托式、债权式、股权式等。资金用途不外乎用来发展企业的流动资金或企业生产设备的购置,这大大弥补了企业发展后劲的不足,有利于企业做大做强。还有一种历史悠久的集资模式是合会,它是一种基于血缘、地缘关系的带有合作性质的、互动的、自发的群众融资组织。因交易方式和内容的区别,又称抬会、轮会、摇会、标会等,其主要作用是将剩余的闲散资金寻找到合适的位置,调剂余缺,互助互利,发挥资金的高效运作性质,以获取最大的经济利益。农村合作基金会主要存在于有一定经济实力的乡、村,利用集体积累的资金在内部开展有偿借贷服务,兴起于20世纪80年代中期,90年代末被国务院统一取缔。

目前河南民间借贷特点鲜明,主要表现为以下几点：第一,民间借贷资金用途相对集中,由过去主要以生活领域向生产经营领域转变；第二,民间借贷具有广泛性和规模的扩张性；第三,民间借贷地域性和差异性并存,在乡镇地区,常表现为互助合作的性质,其形式主要表现为传统的民间自由借贷和民间集资；在城市地区,表现为一种商业性质的融资行为,其形式主要表现为合会、钱庄等；第四,民间借贷期限短、形式灵活、利率市场化程度较高,通常表现为正规国家金融利率的数倍；第五,民间借贷逐渐由地下转向公开,成为了中小企业融资的主要渠道。随着金融改革向纵深的推进,利率管制也逐步放松,从理论界到整个经济社会对民间借贷的认可度和接受度都有所提高,民间借贷的积极作用逐渐被社会公众理解和认可,但是仍然存在很多问题。

2 河南民间借贷存在的问题及原因分析

2.1 民间借贷担保方式混乱

目前河南大多数资金借贷行为发生在熟人社会,特定的地缘、血缘关系是民间借贷的运转起因,因此有不少借贷双方碍于情面,只做口头担保,连欠条都没有,这种借贷行为一旦发生纠纷,维权便于法无据。因此,必须创新民间借贷的担保方式,使这种混乱的、缺乏统一规范的担保方式规范起来,民间借贷发挥其灵活简便的方式,这样才能将民间借贷的优势无限放大。民间投资担保公司大量涌现。资金担保公司作为民间借贷的第三方,既保证了放贷人的资金安全又保障了借款人的权益,它使得民间借贷借助第三方的力量将风险控制到最低,但由于欠缺统一完善的法律法规,其弊端也不断显现,在发生借款人偿还未能及时的情况下,甚至出现违法逼债、非法拘禁等犯罪情形,这在一定程度上损害了广大群众的合法权益,扰乱了当地的经济秩序和金融秩序,不利于民间借贷的健康发展,亟待出台相应制度予以规范。

2.2 民间借贷利率规定僵化

根据《最高人民法院关于人民法院审理借贷案件的若干意见》的规定,民间借贷的利率可以适当高于银行利率,各地人民法院可以根据本地实际情况具体掌握,但最高不得超过银行同类贷款利息的4倍。超出此限度的,超出部分的利息不予保护。对借贷双方因利率问题产生的争议,如畸高利率等,司法机构可依据《民法通则》、《合同法》规定的诚实信用原则、公平原则判定合同的有效性和双方的权利义务。我们知道,民间借贷实现融资的过程中,追求高额的利息是借贷行为发生的直接原因。高风险相伴的必定是高利率,利率是资金的价格。民间借贷所定的利率不是凭空想象出来的,也不是放款人强加给借款人的,而是在双方都充分考虑了作为市场经济平等交易主体的处境和自己所面临的风险后约定的。因此,根据民事合同自主性原则,超过银行利率4倍不予承认合同有效性的规定违背了契约自由这一民法的基本原则。因此笔者认为,我国目前有关利率的规定不尽合理,应当予以完善。

2.3 民间借贷的监管主体缺位

依照我国现行的金融体制,民间借贷行为的监管主体应当是人民银行和银行业监督管理委员会。但具体到融资实践中,一直存在着监管主体缺位,监管形式的缺失,尤其是地方监管制度的欠缺。对于民间借贷行为,应当怎样监管,何时介入,监管力度都没有明确的规范可供遵循。一旦出现问题,要么无人过问,要么就多机关总动员,始终没有建立一套系统的预警和监管机制。监管执法主体的缺位导致权责不明,造成民间借贷长期缺乏规范监管,经营管理极不规范,使得其发展始终处在无序状态,暗藏着极大的不安全因素,这就导致非法集资、高息揽存甚至打击报复等犯罪事实时有发生,不仅不利于民间借贷的健康发展,还严重危害了河南金融秩序。

3 河南民间借贷监管制度的重构路径

3.1 建立完善的市场准入制度

笔者认为,要建立民间借贷的市场准入制度,应该从机构准入、资本准入、业务准入、人员准入入手,建立完善的市场准入制度。制定严格于《公司法》基本性的规定。民间借贷人可以通过发行商业票据、债券、股票、吸收非金融类企业的大额存款、资产证券化等,通过市场融资的方式使这些资本进入民间借贷市场,解决民间借贷机构的资金来源问题；逐步放开商事性民间借贷经营者向银行、保险机构融资的渠道。同时加强对民间借贷机构的资金来源审查,过滤掉非法集资、黑社会性质洗钱等犯罪所得流入民间借贷市场。

3.2 建立市场交易登记制度

民间借贷监管机构可以根据河南区域内的经济发展情况,制定一定的标准,对于达到所指定标准的民间借贷交易进行强制登记且在相关监管机构备案；未在监管部门登记备案的民间借贷交易将不受法律法规保护。监管机构通过这种渠道使得民间借贷活动从地下走向地上,使其纳入到有效的金融体系中来,提高了民间借贷的可调控性,有助于建立多层级信贷体系,促进本区域内的民营企业的发展。

3.3 建立市场信用评级制度

信用制度的建立对金融体系的正常运转具有重要的意义,也是金融机构风险降低的重要制度保障。由监管机构制定严格的分类评价差别化管理制度,该制度应当依据多项指标如借贷机构的业务状况、风险水平、交易登記信息、业界评论等制定信用评级制度,评价标准应当透明、科学,评价结果可以量化,信息公开；信用评级的结果可以作为激励措施,当信用评级达到要求时,可以获取一定程度和数额的同行业拆解,或者获取与正规金融主体合作的资格,即可以申请从正规金融机构获得贷款,再转贷给其他需要获得贷款的个体工商户、农户,鼓励民间借贷组织的规范化经营,凭严格的分类评价、差别化管理的制定、完善的信用评级制度，对于民间借贷领域的监督管理有很重要的现实意义。

3.4 建立市场风险监测预警和危机处理制度

民间借贷监管机构通过交易登记和信用评级制度,及时掌握本区域内的借贷信息。为确保交易风险控制到最低,应及时、定期地将这些信息披露和上报有关借贷经营的基本情况。首先，对于借款人违反借款合同和其他相关法律法规的规定,随意改变借款用途、逾期归还贷款的,应披露其不良信用记录,实行档案化管理,重新评估其信用等级；其次,设立各级民间借贷监测登记部门,建立区域性和全国性的民间借贷监测系统,建立与监测结果相适应的预警等级机制。监测民间借贷的融资渠道、资金去向、借贷期限、利率水平和偿还情况等,定期跟踪调查较大融资规模的民营组织和个人,及时掌握其动态变化,并在风险出现时制定相应的预警方案。最后,政府金融监管机构可以设立由金融方面和法律领域的专家组成的风险评估咨询机构,该机构定期将监测和预警信息披露给社会,为放债人和借款人提供咨询服务。

危机处理机制主要是指当民间借贷交易出现严重问题时,通过相关措施防止危机蔓延危害扩大的制度。笔者认为,危机处理机制应当分为重整性处理机制和破产性处理机制两种。对于重整性处理机制,需要民间借贷机构满足的条件可以归纳为通过内部股东注资、债转股或新募股的方式,外部兼并、收购、政府救助的方式能够实现正常经营,维护资金安全和股东利益的民间借贷机构,可以通过重整性处理机制防止金融危害的出现；破产性危机处理机制的条件是指救助成本极大,并且通过救助仍可能无法实现正常经营,此种情形下应当清算破产或行政关闭其经营,但在这里需要强调的是,破产性危机处理时应特别注意债权人或存款个人利益的维护。

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