促进农地经营权流转的财税政策探讨

娄爱花　仇新影

摘要： 我国农地经营权流转规模不断扩大，但总体水平较低。基于流转制度的变迁及流转动因进行新制度经济学分析，可以明确从降低流转中的交易成本和提高流转后的预期收益角度去探索政府财税政策的制定和实施是比较合理的思路。因而应尽快完善农村社会保障体系，削弱土地保障功能；加大财政投入农业产业化的力度，为农地规模化流转铺平道路；积极引导农村土地流转市场及流转中介组织的建立；支持农村剩余劳动力的有效转移。

关键词： 农地经营权流转； 制度变迁； 新制度经济学； 财税政策

中图分类号： F812.42文献标识码：A文章编号： 1673-9973（2012）04-0069-03

20世纪80年代中期就出现了自发调剂余缺的“土地流转”。随着农村的逐步发展，农村土地经营权流转的规模在不断扩大，发展速度明显加快，这也是我国转变农业经济增长方式、促进农业可持续发展的必然选择，因此采取支持性的财税政策以促进土地经营权流转是十分必要的。土地问题在很大程度上是制度问题，用新制度经济学去理解土地问题应该是一个比较好的方法。笔者立足于新制度经济学视角，针对土地流转的问题进行分析，从而探索出适合的财税政策并提出实践建议。

一、我国农地经营权流转现状及流转制度变迁分析

农地经营权流转主要是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权协议转让给其他农户或经济组织，但保留土地承包权。产权主体通过产权调整，优化土地利用结构与农业生产结构，体现农村土地的资产价值，实现土地资源的优化配置。

目前，我国农地经营权流转的基本现状主要表现为，农地流转速度加快但总体规模不大。2003年底，全国农村耕地流转和集中的面积占全国耕地总面积的7.0%-10%。据农业部经管司的数据，2006年全国农村土地流转面积5551.2万亩，占家庭承包耕地面积的4.57%，比2005年增加了1.5%。到2007年底，全国农地流转总面积达6372万亩，占承包耕地面积的5.2%，比上年增加了0.7个百分点。2008年，全国土地承包经营权流转面积1.09亿亩，占家庭承包耕地面积的8.8%。2009年，全国土地流转面积已达1.5亿亩，超过全国承包耕地面积的12%，比2008年增长近40%。至2010年底，土地流转面积达到1.87亿亩，占家庭承包面积的14.7%，比2005年提高10个百分点。截至2011年上半年，全国土地承包经营权流转总面积达2.07亿亩，占承包耕地总面积的16.2%，签订流转合同2258.8万份，签订率为60%；有800多个县（市），12000多个乡镇建立了土地承包经营权流转服务中心。

我国农地流转制度变迁，大体经历四个时期：建国初期、人民公社到文革结束、改革开放到2005年、2005年以来。（1）1950年颁布实施了《中华人民共和国土地改革法》，农民拥有了土地所有权，“有权自由经营、买卖和出租”，真正赋予了农民对于土地流转的权利。（2）人民公社到文革结束，土地制度为人民公社所有、以生产队为基础的集体所有制，农村土地不再可以流转。（3）改革开放到2005年左右，农村土地制度从单纯的集体所有向集体所有、家庭经营的两权分离模式转变。2003年实施的《中华人民共和国农村土地承包法》，赋予了农民长期保有的土地使用权，并对土地流转的形式、基本原则进行了明确的规定。（4）2005年实施的《农村土地承包经营权流转管理办法》对流转当事人、流转方式、流转合同和流转管理等方面做了较为详细的规定。2007年《物权法》的颁布和2008年十七届三中全会《决定》的通过，地方政府的土地流转制度变迁进程加快，农村土地使用权流转进入了市场化的阶段。（表1）

从新制度经济学视角看，前两次的土地制度变迁属于外生变迁，由国家强制推行。后两次的变迁属于内生变迁，是农业生产组织内部的自发创造。内生的制度变迁，体现了农民的意愿，作为“经济人”的农民才有生产积极性，从而促进土地效率的提高；反之，政府推动的强制性制度变迁，考虑农民利益较少时，往往难以调动农民的积极性，从而导致低效。因此财税政策制定及实施的过程必须把农民的利益放在首位，合理科学引导农地有效流转。为此，必须首先结合制度变迁主体的行为动机或目的来解释制度变迁的原因，从而使财税政策有的放矢。

二、土地流转行为动机和制约因素的新制度经济学分析

（一）农村土地流转的行为动机

制度变迁的主体是利益最大化者，利益最大化者追求“潜在利润”或净收益是制度变迁的内在动因。诺思的制度变迁理论认为，在初始制度均衡中，由外部性、规模经济、风险和交易成本所引起的潜在收入增加时，就会使制度变迁的收益大于成本，形成了制度的非均衡，从而发生制度变迁，形成新的均衡。当主体从理性上认为一项制度变迁带来的预期净收益大于实施变迁的预期成本时，制度创新便成为可能。农地经营权正是利益各方在追逐“潜在利润”并且预期成本小于预期收益时逐渐实现的流转。市场经济条件下，原有分散经营的家庭联产承包制度安排无法推动经济增长和社会发展时，往往会激发新的、相对完善的制度出现，这种情况下土地经营权流转制度顺势形成，而且就目前情况看，土地流转制度创新的各种优势已经初步显现，这个时候需要得到全社会和国家的认可。政府作为制度创新主体之一，在其变迁过程中充当的角色十分重要，尤其是在制度供给方面。农村土地流转创新的制度规范既包括法律制度，也包括经济制度，因此国家的财税政策如何制定并发挥作用对加快其流转有非常大的影响。

（二）农村土地经营权流转的制约因素分析

农村土地流转的制约因素主要体现在以下几个方面：一是土地产权交易制度不完善，交易费用增加。我国现有的法律制度对于土地转让的具体程序、价格、管理等，都缺乏专门的法律法规约束。二是宏观政策的不配套。对转入土地的种田大户、龙头企业缺乏支持的优惠政策。对转出土地的农民进入二、三产业和城市就业的没有制度保障措施。从流转机制看，尚未建立农用地有偿流转制度和土地投资补偿制度。三是农村土地流转市场不完善并且缺乏流转中介组织。我国只有少数经济较发达的地区建立了相对规范的土地产权交易市场，但大部分经济落后地区还没有建立规范的土地流转市场。另外，农地流转缺乏土地测量评级、价格评估等中介组织以及土地信用、土地融资和土地保险等服务机构。四是农村社会保障体系不健全。有研究表明，土地在我国农村承担了大约51.64%的社会保障功能，包括农民的衣食住行、婚丧嫁娶、子女教育、养老、医疗等。但是由于长期受城乡二元体制的影响，我国农村尚未建立多层次的养老保险、医疗保险、社会福利、社会优抚、社会救济和最低生活保障等社会保障体系，养老难、看病难、受教育难等一直是农民生活中忧虑的问题，成为当前制约农民进行土地流转的最主要因素。

以上各种制约因素都直接或间接地增加了流转的交易成本。科斯在《社会成本问题》一文中认为交易费用指“度量、界定产权的费用，发现交易对象和交易价格的费用，讨价还价的费用，订立合约的费用，执行交易的费用，监督违约并对之制裁的费用，维护交易秩序的费用”等等。从上面的分析可知，土地流转过程中存在搜集信息费用、谈判费用、拟定合同费用、执行及监督费用、赔偿费用等诸多交易费用。所以当大部分流转主体综合考虑各个因素认为农地流转带来的预期净收益小于预期成本时，制度变迁的进程就会放慢。尽管农民土地耕种收益较低，但出于理性大部分农民还是不愿进行土地流转，而选择继续依靠土地作为自己安身立命的根本。因此笔者认为从降低流转中的交易成本和提高流转后的预期收益角度去探索政府重要经济行为——财税政策的制定和实施，是比较合理的思路。

三、促进农地经营权流转的财税政策建议

财税政策制定及实施的过程必须把农民的利益放在首位，并要起到经济调节杠杆的作用，为土地经营权顺利流转创造便利条件，从而推动我国农业产业化发展的进程。笔者建议如下：

（一）完善社会保障体系，削弱土地保障功能

笔者认为农村社会保障体系不完善是制约农民土地流转速度和流转规模的最关键因素，因此必须通过逐步完善农村社会保障制度来弱化乃至剥离附加在土地上的社会保障功能，以使土地能更好地发挥其生产要素功能。政府公共财政支出应向农村社会保障制度倾斜，解决农民最关心的养老和医疗问题，加大对农民子女受教育的财政扶持力度，为农民土地流转提供全面的养老、医疗、子女教育等方面保障。同时，在此基础上还应选择适当时机开征社会保障税，统一城乡社会保障制度。对于外出打工的农民，应制定统一的、非歧视的劳动就业制度，把农民工逐步纳入城镇社会保障体系。

（二）加大财政投入农业产业化的力度，为农地规模化流转铺平道路

财政资金应重点扶持产业化基地的建设，各级政府财政要把支持农业科技研究推广与农业产业化经营有效结合起来，优先考虑生态农业、高科技的农业项目。还要加强财政信用支农资金项目管理，搞好项目可行性研究及论证，充分发挥财政信用的作用。农业产业化发展需要财政、金融、税收的协调支持。政府要贴息、低息、定项定额补贴，引导各民间资本、金融资本向农业产业化投入。在税收上对给予农业产业化企业贷款的金融机构支持，对提供较低贷款利率的金融机构，其提供给农业产业化企业的贷款额达到一定数额后，可减免部分营业税或直接予以免税。从而激励金融机构向农业产业化企业提供信贷的积极性，为土地规模化流转找到资金源泉。政府通过优惠政策，鼓励企业法人投资农业，从事生态农业和绿色食品生产，以创造农村土地流转的需求市场和规模农业的发展。

（三）大力扶持和培育农村土地流转市场及流转中介组织

对农村土地经营权流转收益免征流转税、所得税，依照我国《税法》规定，土地经营权流转应属于“转让土地使用权”行为，应按照5%的税率缴纳营业税，同时按财产转让所得，缴纳个人所得税。鉴于目前土地流转的收益还很低，应对土地流转免征流转税、所得税，提高土地经营权流转收益，促进土地经营权流转。财税要鼓励支持这些中介组织或中介公司的建立，在税收方面可减免部分营业税或在其成立初期直接予以免税。

（四）农村剩余劳动力的转移需要财税政策的支持

转出土地的农户，有相当大一部分滞留在农村形成了剩余劳动力，失去土地的农民就业困难问题是导致农民不轻易转出土地的重要原因。农村非农产业是农村剩余劳动力转移的流向之一，其中乡镇企业是最主要的吸纳器，因此财税政策应鼓励中小企业到农村去，引进和培育劳动密集型、技术含量低的中小民营企业，对这些企业进行适度补贴或奖励。同时，采取财政、税收、信贷等方面的优惠政策，扶持一批重点龙头企业，争取部分农村剩余劳动力“就地消化”。普及农民转岗就业的技能和知识，有利于剩余劳动力的转移，因此政府财税应支持农民的技能培训，例如各地方政府根据具体情况由政府拨款发展短期培训和正规培训，同时建立职业资格证书制度。对于暂时未能就业的农民，各级政府可采取优惠贷款和税收优惠等方式鼓励转出土地的农户提供农业产业化所需要的深加工、物流等服务。

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[责任编辑、校对：杨栓保]