西部大开发税收政策研究课题组

摘要： 西部大开发是一项长期艰巨的系统工程，需要有计划地科学推进，需要国家根据西部经济社会发展变化的情况统筹考虑相应的扶持政策。从西部地区的实际出发，继续完善西部大开发的税收优惠政策，特别是扩大税收优惠的范围、增加税收优惠的方式和建立西部可持续发展的税收政策，对促进西部地区经济协调持续发展、加强民族团结、保持社会稳定和边疆安全、改善生态环境、扩大内需、促进产业结构调整等方面具有非常重要的现实和战略意义。

关键词： 西部大开发； 税收政策； 税收优惠； 生态环境； 产业结构调整

中图分类号： D412.61文献标识码：A 文章编号： 1673-9973（2012）04-0066-04

西部大开发是一项长期艰巨的系统工程，而西部大开发税收优惠政策是这一系统工程重要的组成部分。2000年10月26日国务院发布了《关于实施西部大开发若干政策措施的通知》，通知指出，要改善西部的投资环境，实施税收优惠政策，具体如下：对设在西部地区国家鼓励类产业的内资企业和外商投资企业，在一定期限内，减按15%的税率征收企业所得税；民族自治地方的企业经省级人民政府批准，可以定期减征或免征企业所得税；对在西部地区新办交通、电力、水利、邮政、广播电视等企业，企业所得税实行两年免征、三年减半征收；对为保护生态环境，退耕还生态林、草产出的农业特产品收入，在10年内免征农业特产税。对西部地区公路国道、省道建设用地比照铁路、民航用地免征耕地占用税，其他公路建设用地是否免征耕地占用税，由省、自治区和直辖市人民政府决定；对西部地区内资鼓励类产业、外商投资鼓励类产业及优势产业的项目在投资总额内进口自用先进技术设备，除国家规定不予免税的商品外，免征关税和进口环节增值税（国发[2000]33号）。2000年12月30日，财政部、国家税务总局、海关总署下发了《关于西部大开发税收优惠政策问题的通知》（财税[2001]202号），对西部大开发税收优惠政策具体规定为六个方面，从2001年开始实施，期限10年。[1] 2010年7月5日，中共中央、国务院召开的西部大开发工作会议，会议明确了我国将继续深入实施西部大开发战略，同时也明确了将实施包括西部地区鼓励类产业企业减按15%税率征收企业所得税在内的一揽子税收优惠政策。[2][3]自从包括税收优惠政策在内的西部大开发战略实施以来，西部十二个省、直辖市、自治区（以下简称西部地区）的经济呈加速发展态势，经济结构得到了明显改善，产业结构也更趋合理，人民生活水平不断提高。但本课题组认为，西部大开发的税收政策还不够完善，迫切需要进一步改进。

一、西部大开发税收政策取得的成效

大开发税收优惠政策实施以来，西部地区各级政府和税务机关严格按照财政部、国家税务总局文件办理审批及后续管理，税收优惠政策得到高效贯彻落实，西部地区的经济实现了加速发展。据初步统计，西部十二省因西部大开发税收优惠而享受的企业所得税减免达1600多亿元，极大地支持了企业和地方经济发展，税收优惠政策发挥了积极的效应。主要体现在：

（一）对改善投资环境、扩大招商引资、加快西部经济发展起到了重要作用

大开发税收优惠政策实施以来，西部地区投资环境得到显著改善，招商引资和投资企业迅猛发展。以陕西省为例，自国家实施西部大开发政策以来，经济社会发展成就显著，全省GDP在1999年1592.64亿元的基础上，继2001年突破2000亿后，用3年时间突破3000亿、2年时间突破4000亿，突破5000亿和6000亿元大关分别仅用了1年时间，2010年实现10123.48亿元，为1999年的6.3倍。[4] 剔除价格因素，GDP实际增长速度也逐年加快，2010年达到14.6%，2000—2010年年均增长13.4%，高于改革开放以来10.5%的平均增长速度2.9个百分点，步入历史上发展最快的时期（见表1）。

（二）对加快西部地区基础设施建设和产业结构调整升级具有重要的引导作用

以广西为例：西部大开发税收优惠政策已经成为广西经济结构优化与产业布局调整的“助推器”和“指挥棒”，对资源的有效配置、生产要素的合理流动都起到了极大的促进作用。特别对支持广西符合国家产业政策的重点税源企业的发展促进作用尤其明显。如中国铝业股份有限公司广西分公司享受企业所得税减免额13.83亿元；上汽通用五菱汽车股份有限公司享受企业所得税减免额7.17亿元；中国电信股份有限公司广西分公司享受企业所得税减免额2.95亿元；广西桂冠电力有限公司享受企业所得税减免额1.11亿元；广西华润水泥（平南）有限公司享受企业所得税减免额1.1亿元；东风柳州汽车有限公司享受企业所得税减免额0.46亿元。[4]

（三）西部地区迎来了经济发展最快的时期，与东部地区经济差距扩大的趋势得到初步遏制

西部大开发战略实施以来，西部地区经济与东部地区经济差距扩大的趋势得到初步遏制，表现在：

1. 西部地区的经济总量与人均水平均有大幅度提高。2010年西部地区全年生产总值80825.1亿元，是1998年的5倍，比上年增长了14.2%，增速加快0.8个百分点，分别比东部、中部及全国平均水平高出1.8、0.5和1.1个百分点，创下改革开放以来的第二次高速度（仅次于2007年的14.5%）；占全国GDP的比重达到了18.68%，与2009年相比提高了0.15个百分点。[6]

2. 经济运行稳步提升，地方财政收入得到大幅增加。2009年西部地区全年实现地方财政收入6055亿元，同比增长17.4%，增速高于全国和东部地区3.7和5.1个百分点。

3. 投资环境显著改善，社会投资快速增长。西部大开发政策实施十年来，西部地区投资年均增长超过20%，西电东送、青藏铁路、西气东输等一系列里程碑式的重大工程相继建成并投入运营。

4. 城乡居民收入增长快速，贫困人口逐年减少。十年来，西部地区居民收入年均增长率在6%以上，内蒙古、宁夏、陕西、重庆、广西、甘肃、青海和贵州等8个省的年均增长率高于全国增速的平均值；西藏、重庆、内蒙古、四川、云南和陕西等5个地区农村居民人均纯收入年均增长率超过全国平均收入增速。通过实施一系列消除贫困的政策与措施，西部地区农村绝对贫困人口由1998年底的2029万人减少到2006年底的1170万人，绝对贫困人口减少954万人。农村低收入人口从3490万人减少到2196万人，减少幅度达到37.08%。[6]

5.教育投入不断加大，基础教育成绩显著。西部大开发战略实施以来，西部地区各省加大了对教育的投入，特别是基础教育投入取得显著成效。到2007年底，西部地区完成了全面普及九年义务教育的任务，实现了两期国家贫困地区义务教育的工程。校舍面积由2000年底956.71万平方米扩大到2010年底2265.73万平方米。

二、西部大开发税收政策存在的主要缺陷

（一）税收优惠政策涉及税种少，优惠形式单一

目前，西部大开发税收优惠政策主要集中在企业所得税和一些地方税税种，而作为企业主体税种的流转税却没有涉及。企业所得税是基于企业利润而征收的税种，享受减免税的前提是企业有盈利。但西部地区企业由于受规模、资金、技术、经营管理水平等因素制约，大部分经营效益总体状况不好，亏损面较大。有些企业尽管实现了盈利，但多数为微利企业，利润水平非常低，加之要弥补以前年度亏损，即使享受了税收优惠其实际意义也不大。另外，西部大开发税收优惠政策的主要形式是税率式优惠，这种优惠方式只对有利润的企业起到了实质性作用，对于众多盈利能力弱甚至无盈利的中小型企业则作用不明显。同时，由于政策规定对符合多种税收优惠的项目企业不能叠加享受，其所扶持的范围和力度也非常有限。

（二）《产业结构调整指导目录》在具体操作方面还存在诸多不便

一是《产业结构调整指导目录》调整更新周期过长，项目说明不清晰，容易导致政府有关部门在判断企业是否符合鼓励类目录的问题上与税务部门产生分歧，不利于政策的贯彻执行。二是享受优惠的面窄，“门槛”较高。该优惠政策只照顾到了老企业和大型企业，对中小型企业和新办企业此项政策的惠及面并不是很广。

（三）新企业所得税法实施中带来的问题

与新税法相比，西部大开发税收优惠不明显。新《企业所得税法》对国家重点扶持的公共基础设施项目的投资经营所得实行“五免五减半”，而西部大开发优惠政策对西部地区新办交通、电力、水利、邮政、广播电视等企业仅给予“两免三减半”。税率上，2001年规定的西部大开发企业所得税优惠税率仅为当时33%的企业所得税税率的45.45%，不到一半，优势较为明显。[7] 但是2008年两法合并后，企业所得税税率调整为25%，西部大开发企业所得税优惠税率为新税率的60%，其优势显然已经被大大削弱，不利于发展经济、吸引投资。

西部大开发战略实施十年余来，特别是最近几年，西部地区的开放、开发都发生了很大的变化。突出特点是招商引资、资源开发的规模较以往要大，技术更加先进，工艺、环保、产品更符合国家的产业布局和产业政策，但是税收优惠并未根据这种变化制定相应的扶持政策。可见，西部大开发的优惠税收政策未能与时俱进。

三、完善西部大开发税收政策的思考

从国外的经验来看，美国的西部开发从18世纪一直持续到20世纪初，共200多年的时间。美国在其西部开发过程中制定了土地、移民、基础设施开发、教育发展、环保科技、东西部均衡发展等多项政策，其中也包括了大量的财税政策。特别是二战以后，进入以高新技术为主的深度开发，在西部建立以军工、生物技术、空间技术、计算机技术和原子能技术为代表的新兴工业和高技术工业，改变经济结构，使美国经济重心逐步向西转移，东西部经济发展逐步趋于平衡。同样，我国的西部大开发也是一个长期的系统工程，需要有计划地科学推进，需要国家根据西部经济社会发展变化的情况统筹考虑相应的扶持政策。税收优惠政策本身也是一种资源，一种生产力。西部地区经济发展任务艰巨，刻不容缓，继续执行并完善西部大开发税收优惠政策成为迫切需要。

（一）进一步扩大西部地区税收优惠的范围，加大税收优惠的力度

1. 对于西部地区新办交通、电力、水利、邮政、广播电视、高新技术产业、汽车制造、电子、石化、食品、医药、物流、城镇污水（垃圾）处理、生态保护、资源性深加工等国家鼓励类企业实行“五免五减半”的税收优惠政策；[8]

2. 对设在西部除国家限制类和淘汰类企业外，减按15%的税率征收企业所得税；

3. 对省级以上农业产业化龙头企业给予免征十年的企业所得税优惠政策；对从事发展特色农牧产品加工的新办企业给予“三免三减半”企业所得税照顾；考虑到装备制造业亏损面大的实际，对装备制造业企业所得税也给予“三免三减半”的照顾；对生产少数民族用品、清真食品企业的企业所得税也应给予“两免三减半”的优惠。[8]

（二）增加流转税税收优惠，改变税收优惠形式单一的现状

目前，西部大开发税收优惠政策主要是企业所得税给予的税率优惠，而西部地区企业普遍盈利能力弱，这种优惠方式对中长期投资见效慢，而且亏损企业也无法享受该税收优惠。因此，我们建议：

1. 采用固定资产加速折旧、投资抵免等间接优惠方式，扩大税收优惠范围，支持中小型企业发展壮大，使得微利企业、亏损企业也能享受到西部大开发的税收扶持；对西部地区投资金额很大、资本有机构成很高的企业，给予设备投资全额抵免一定比例所得税的优惠[8]。

2. 增加流转税税收优惠，如在西部地区试行营业税改增值税，解决增值税抵扣链断裂问题，增加税收抵扣，促进企业发展；对装备制造业给予增值税减税优惠等；对西部地区新办国家鼓励类企业初期（建议3年）给予一定的流转税优惠（如即征即退、先征后返），这样资金向西部投资的力度将会大大增加；考虑到西部地区地域广阔，建议提高增值税运费抵扣率至17%；针对西部财力有限的实际，适当增加地方在共享税中的比例分成，以更好地体现国家对西部大开发的扶持力度。

（三）优化《产业结构调整指导目录》

鉴于鼓励类产业、产品和技术实行列举法，专业技术性较强，税务机关既难以掌握专业技术又无具体监管标准，导致监管难度较大，列举不全面的实际。我们建议：对国家鼓励发展的产业、产品和技术，建议国家授权西部地区因地制宜，根据相关政策自行制定项目标准，并报国务院备案。

（四）西部地区实行比东部更优惠的税收政策

东、中、西部经济站在同一起跑线上，西部并无竞争优势可言。因此，西部大开发的税收优惠应明显高于沿海，让外来投资者通过内陆与沿海的比较，首先选择西部，才能体现西部大开发的真正意义。建议及时减少或取消在东部仍然实施的有关税收优惠政策，加大税收政策“西倾”的相对倾斜“角度”，通过反向拉开，使得投资者在西部的税负低于东部，凸现西部的税收政策优势，以营造西部大开发地区对内对外开放的良好投资环境，在全国区域竞争中赢得先机。制定切实可靠的税收优惠政策，鼓励东部生产要素向西部地区转移；增加西部地区个人所得税减免优惠，鼓励高素质人才到西部地区服务。

（五）建立西部地区可持续发展税收政策

西部地区自然资源丰富，应通过税收政策使得本地区逐步走向可持续发展道路。建议取消资源开发类项目的税收优惠，扩大资源税征收范围，进一步改革资源税征收方式（如扩大从价征收的范围），通过提高税负限制过度开发，进而增强地方财力，解决地方政府改善基础设施监督和资金压力；制定引导西部地区构建生态环境与经济建设同步发展、共赢共进的税收优惠政策，如开征环境税等。

（六）赋予西部地区一定的税收立法权

我国是一个地域辽阔，人口众多的多民族国家，由于诸多因素的影响，我国东部、中部、西部地区的经济发展水平差距很大，地区经济结构各有特色。要建设具有自身特色的产业结构，在不违反《企业所得税法》的前提下，应给予西部地区一定的企业所得税减免权，在税收立法方面给予西部地区一定权限，特别是一些重点扶持的大企业、大项目，允许上报财政部、国家税务总局申请减免中央所得税份额，真正体现《民族区域自治法》关于国家在税收方面支持民族地区发展经济的立法精神。

（七）改变汇总企业所得税预缴分配方式

《跨省市总分机构企业所得税分配及预算管理暂行办法》（财预〔2008〕10号）规定，总分机构的企业实行“统一计算、分级管理、就地预缴、汇总清算、财政调库”的企业所得税分配和征收管理办法，总分机构统一计算的当期应纳税额的地方分享部分，25%由总机构所在地分享，50%由各分支机构所在地分享，25%按一定比例在各地间进行分配。[8] 这种办法对不具有法人资格的资源型企业分支机构所在地的地方财政收入影响比较大。若资源型企业的分支机构所在地为西部地区，而总机构不在西部地区，则根据《办法》规定，所得税由分支机构所在地转移到总机构，这在很大程度上削弱了分支机构所在地（西部地区）政府在治理环境、维护地区社会治安等社会事务方面的经济能力。因此，建议对设在西部地区的分支机构，实行企业所得税全额就地预缴。

（课题组其他成员：王超、张茂良、姜学武、景红英、杨瑛、胡铭焓）

参考文献：

[1]财政部，国家税务总局，海关总署.关于西部大开发税收优惠政策问题的通知[Z]财税[2001]202号，2000-12-30.

[2]财政部，海关总署，国家税务总局.关于深入实施西部大开发战略有关税收政策问题的通知[Z]财税[2011]58号，2011-07-27.

[3]厉征.新一轮西部大开发税收优惠政策明确[N].中国税务报，2011-08-08（2）.

[4]王淑玲，张全胜，等.西部大开发税收政策成效、问题及建议[Z].2010，12.

[5]西北大学中国西部经济发展研究中心宏观经济形势分析与预测课题组.“西部大开发”战略实施十年回顾[N].社会科学报，2009-07-30（4）.

[6]中华人民共和国国家统计局.中国统计年鉴（2007-2011）[Z].北京：中国统计出版社，2008-2012.

[7]姚慧琴，任宗哲.西部蓝皮书中国西部经济发展报告[M].北京：社会科学文献出版社，2011：9-11.

[8]何建堂，杜冠群.西部开发税收政策该向何处走[N].中国税务报，2009-12-11（6）.

[9]谷亚光.西部经济发展加速 观念体制仍须突破[N].中国改革报，2009-07-20（2）.

[责任编辑、校对：任山庆]