论主权财富基金的社会责任与治理

摘要：公司的社会责任不仅仅表现为公司自愿服务社会的一种伦理价值，更重要的是由此而产生一套完备的规范制度设计，即通过改善公司治理的方式将这种理念落实在商业实践当中。主权财富基金的社会责任源自但不同于公司的社会责任，具有自身的特点。作为主权财富基金典范的挪威政府全球养老基金先后制定了两个道德准则来实现它的社会责任，通过将违反道德准则的公司从投资范围内排除或进行观察的机制来改善基金自身的治理，而行使积极所有权则有利于改善目标公司的治理。

关键词：主权财富基金；GPFG；社会责任；公司治理

中图分类号：F830 文献标识码：Ａ文章编号：1003-854X(2012)04-0016-04

一、主权财富基金的社会责任概况

1. 公司社会责任的含义

所谓公司社会责任，是指公司应对除股东利益以外的与公司发生密切联系的其他利益相关者的利益以及政府所代表的公共利益承担一定的责任①。这表明公司除了为股东盈利性目的之外，还应当最大限度地关怀和增进股东利益之外的其他社会利益，如职工、债权人、消费者、中小竞争者、当地社区、环境乃至整个社会公益等内容。公司的社会责任不仅仅表现为公司自愿服务社会的一种伦理价值，更重要的是由此而产生一套完备的规范制度设计，即通过改善公司治理的方式将这种理念落实在商业实践当中。

2. 主权财富基金的社会责任与公司社会责任的异同

主权财富基金是美国经济学家Andrew Rozanov在2005年首次提出的术语，是指“既不是传统的公共养老基金，也不是支撑通货的储备资产，而是完全不同种类的一种经济实体。”② 主权财富基金的社会责任源于但不同于公司的社会责任。首先，并非所有的主权财富基金都表现为公司甚至法人的形态，以资金池表现出来的主权财富基金的运作同样要承担社会责任，只是此时的社会责任需要由授权管理该基金的政府机构来承担；其次，主权财富基金与母国关系密切，甚至在国际社会中代表着本国的形象，即便作为商业化运作的市场参与者也要力争尊重并遵守该国在国际法上所承担的义务以及为该国所接受、倡导的其他国际规则，与一般的跨国公司相比更具有承担社会责任的愿望和紧迫性。但毕竟主权财富基金只是以经营者而非主权者的身份出现，无论是主体资格还是地域范围都不构成国际条约约束的对象，所以主权财富基金尊重并遵守该国在国际法上所承担的义务更多表现为道德层面上的社会责任。

主权财富基金承担社会责任存在诸多方式，本文主要从基金设立的主要功能即对外投资的角度进行阐述。目前主权财富基金担负社会责任的投资措施主要包括：（1）筛选，不对违反道德准则的公司进行投资；（2）剥离，将持有的违反道德准则的公司的股票从投资组合中剔除；（3）积极股东主义，充分行使投票权，积极参与公司决策；（4）积极投资，即优先考虑对那些具有较高社会影响力的公司进行投资③。总之，作为当今国际社会的重要机构投资人的主权财富基金，无论是否具有公司或其他法人的形态，在实现商业利益最大化的同时，都应该注重在国际层面上担负起更大范围的社会责任。而社会责任的实现，突出表现在相关道德准则的遵循。

二、主权财富基金承担社会责任并形成有效治理的典范——GPFG

在当今世界，主权财富基金承担社会责任并形成有效治理模式的典范无疑是GPFG。GPFG是挪威专门投资海外资产的主权财富基金，为全球第二大主权财富基金。作为GPFG母国的挪威政府先后为GPFG制定了两个道德准则以承担社会责任，有效地改善了GPFG自身及目标公司的治理。

1. 《GPFG的道德指引》

2004年11月制定的《GPFG的道德指引》（Ethical Guidelines for the Government Pension Fund - Global，以下简称“《道德指引》”）是以挪威政府指派的委员会在2003年6月25日提交的报告为蓝本，并于2005年12月22日正式对外发布④。《道德指引》的内容包括以下几个方面：一是旨在说明该指引基于两个假设：GPFG作为国家的投资工具，其运作的目标是为了获得高额的回报，但需要注重经济、环境和社会的可持续发展原则，以使后代能够从石油财富中获益；GPFG不可投资于构成不可接受风险造成不道德或者不作为的投资，例如存在侵犯人权、严重腐败和严重破坏环境的投资活动；二是要求GPFG可以通过以下措施进行投资活动：在联合国全球契约和OECD跨国公司治理指引的基础上谋求长期金融回报、通过自身或所控制实体来筛选不进行投资的公司范围、排除那些因从事某些不道德行为而产生不可接受风险的企业；三是所有权行使；四是消极筛选和剔除的规则。

在运作上，财政部决定从投资中进行消极筛选和决定剔除的公司范围，道德委员会将提供由特殊发行者发行的金融工具是否符合道德指引的评估。由于所进行的投资必须同《道德指引》一致，GPFG投资的公司将受到道德委员会的严密监控，如果公司的运作与《道德指引》的要求存在冲突，GPFG将考虑撤资。

2.《从GPFG投资范围排除及观察的指南》

2009年，挪威财政部对《道德指引》进行了广泛的评估，并于2010年3月1日通过了旨在取代《道德指引》的《从GPFG投资范围排除及观察的指南》（以下简称“《指南》”），修改后的道德指引通过将某些企业从GPFG的投资范围内排除或列入观察名单和行使积极所有权两种制度来促进其实施社会责任。

一是从GPFG投资范围内排除或观察制度——对主权财富基金本身的治理。将目标公司从GPFG投资范围内排除或列入观察名单是GPFG实现道德责任的主要方式，而这一制度的实现是通过专门的道德委员会来运作的，GPFG通过道德委员会改善自身的治理结构。

（1）从GPFG投资范围内排除制度。GPFG投资范围中的排除制度包含以下两种情形：其一，将那些从事违反道德原则的生产经营范围的公司排除。《指南》第2节第1款规定，GPFG中的财产不应向以下公司及其控制的实体进行投资：生产违反基本人道主义原则的武器的公司；生产烟草的公司；向《GPFG管理指南》第3.2节提及的国家出售武器或军用物质的公司。其二，将具有某些不可接受的不道德行为的公司排除。第2节第3款规定，在道德委员会的建议下，财政部可以将某公司排除在普遍投资的范围之外，如果存在由于该公司导致的或应由该公司负责的如下危险行为：严重或系统性的违反人权，如谋杀、折磨、剥夺自由、强迫劳动、使用童工或其他剥削儿童的恶劣行为；在战争和武装冲突的情况下严重侵犯个体的权利；总体腐败；其他特别严重违反基本道德准则的行为。《指南》采取列举加兜底条款的方式，既突出了那些严重且公认的违反人权的类别，又避免了因为列举的不足而导致无规则可依的尴尬局面，做到了规则的稳定性和灵活性的有效结合。

在评估一家公司是否应该根据上述危险行为的规定从投资名单上排除，财政部可以考虑如下事项：该公司未来违反道德准则的可能性；违反准则的严重性和程度；准则的违反同所投资公司的关联程度；公司是否正在采取人们期待的措施以在一段合理的时间内减少在未来违反准则的情形，并致力于维护良好的公司治理、环境和社会的条件；公司是否已经对或正要对由于其不适当行为所影响的事项作出积极补救的贡献。这说明在评估是否应将一家公司从投资名单中剔除仍然要在全面考察事实的基础上遵循比例原则进行判断，尤其注重目标公司能在未来全面遵守道德准则及为此作出的努力价值，以期《指南》能引导目标公司的行为，并取得最好的实施效果。

从以上内容可以看出，《指南》中对公司的排除制度采用两种实施路径：一是针对特定行业的排除，这构成总括性的排除方式，即只要某一公司的经营范围属于不予投资的领域即可排除；二是根据目标公司的行为进行排除，这要根据公司日常行为的具体表现进行判断。但实际上无论哪一种情形都要进行个案分析，只是后者更需要深入调查。

（2）公司的观察制度。观察制度构成决定是否应将一家公司排除在GPFG投资范围之外模糊不定时的一种审慎做法。《指南》第3节规定，基于道德委员会开展工作的建议，委员会可以将公司置于观察之下，暂时不予投资或列入投资组合。如果在不清楚排除的条件是否能被实现、不清楚状况发展的不确定性是否能排除以及是否出于其他的原因而被认为适当的情况下，则应选择观察制度。委员会应当对目标公司是否应继续观察进行定期评估。此外，除非特别情况表明决定只应由挪威央行和道德委员会知道是正当的，否则，应将公司置于观察的决定公之于众。观察制度作为《指南》的一项创新，有效地解决了由于排除制度过于模糊而造成道德委员会裁量权过多的弊端，从而使道德委员会能够审慎地作出不予投资的意见。

（3）道德委员会。挪威政府通过设置道德准则的方式筛选投资对象，从而改善主权财富基金的治理，而筛选工作也需要相应的专门机构予以完成。这表明主权财富基金遵守道德准则不仅仅是一种理念，更需要完善的制度和组织进行实施。为了具体落实《GPFG管理条例》关于设立道德委员会的规定，《指南》规定了道德委员会具体设置的制度，以完成这项任务。委员会由5名成员组成，成员均由挪威财政部任命，并拥有自己的秘书处。道德委员会应该审查GPFG的投资组合，旨在指出由于公司导致的或应由公司负责的不道德的行为以及生产不道德产品的公司。在财政部的要求下，委员会应就一项投资可能违反挪威在国际法下承担的义务的范围提出建议。

委员还会应该描述建议作出的依据，此类依据应该包括案件的呈送、委员会对排除具体根据的评价以及涉案公司对该案的评价。对该案实际环境的描述应该尽可能地基于能够被证实的材料，除非具体情况表明另有需要，否则证据的来源应该在建议中予以陈述。对排除具体根据的评价应当陈述相关的事实和法律渊源，以及委员会认为应该赋予考量权重的方面。此外，委员会还应该定期评估排除的根据是否继续存在，并基于新的信息建议财政部推翻一项排除的裁决。委员会的有关先前作出的排除裁决推翻的案件的规则程序应该为公众有机会获悉，已经被排除的公司应当就该规则程序特别予以通知。

二是行使积极所有权——对目标公司的治理。关于积极所有权的目标和实现，根据《挪威央行关于GPFG负责任的工作和积极所有权的指南》的规定，挪威央行对基金资产的管理应当实行最大限度的回报，长期良好的回报取决于经济、环境和社会方面的可持续发展，以及运作良好、合理且有效的市场。挪威央行作为积极所有人的主要目标是维护基金的金融利益，积极所有权应该建立在联合国全球契约、OCED关于公司治理的指南以及关于跨国公司的指南的基础之上。挪威央行应该拥有行使所有权的内部指南以此表明这些原则是如何整合到它的积极所有权之中的。央行就积极所有权的优先事项的主要修改都应该在最后决定作出之前递交财政部并争求它的意见。此外，央行的计划应当在呈送财政部之前与公众磋商，以此保证公众的知情权。

关于行使积极所有权和社会责任之间的关系，《指南》规定，在就公司的不道德行为作出排除决定之前，财政部应该考虑是否存在其他更适合的措施以减少继续违反准则的风险或者基于其他理由而更适当。财政部可以要求挪威央行就该案作出评价，包括积极所有权的行使是否可以减少未来违反准则的危险。财政部、道德委员会与挪威央行应该就积极的所有权和委员会关于投资组合的道德审查之间的工作联系的信息交换进行定期会晤。委员会可以要求挪威央行提供关于拟通过行使积极的所有权的目标公司将如何被对待的信息。由此可见，积极所有权的行使本身并非道德准则实现的当然之义，但理念共通。除了要考虑主权财富基金的商业性利益之外，行使积极所有权的过程中所要遵循的跨国公司的一系列行为准则都反映了主权财富基金实现社会责任的追求。

三、对上述道德指引的评价

1. 对上述道德指引自身运作的评价

尽管道德委员会不是法院，它的建议也不具有法的效力，但仍被断定具有法律特征。通过对其授权的仔细解释、证据的评估和决定的说明理由，委员会的建议与第一审初级法院的判决具有类似之处。这些建议是初步的，不在于说明理由的质量如何而在于可用于作出独立事实查找的资源的有限，且缺乏通过正式上诉所施加的纪律。虽然这些建议最终形成行政性质的决定，然而所作出的道德裁判的性质使之具有道德理论的色彩⑤。但是这种所谓的行政性质的决定，至多是针对实际运行GPFG的挪威央行而言，是财政部基于委员会的建议向央行下达的不予投资等类型的指令，而绝非向目标公司作为任何类型的指令。从践行道德准则所形成的行政法律关系的角度，挪威财政部构成行政主体，挪威央行是财政部作出的不予投资等类别的行政行为的直接行政相对人，而有关公司只是该行政关系的利害相关人，且从道德准则制度的目前设计来看，尽管他可以类似于“法庭之友”的角色对拟作出的决定提交自己的意见，但未发现准则任何赋予其实质权利的法律依据。尽管从程序法的角度看，受影响的公司有可能根据东道国的国内行政诉讼法享有起诉的资格，但由于在该领域缺乏实体法上的权利保护，故而陷入对上述不利决定无法实现司法救济的尴尬之中。由此看来，GPFG道德规则的自身运作也存在一定的缺陷。

2. 对上述道德指引运行实践效果的评价

虽然GPFG本身并不构成独立的法人实体，但它同其他的跨国公司一同参与跨国性的投资活动，也要遵守针对跨国公司行为的上述规则。同时由于《指南》的存在，GPFG进行投资的时候不得不予以考虑，这不仅仅反映在当出现对于某些需要从拟投资公司名单中予以排除的情形，由于无法进行投资而当然不产生所有权的问题，还表现在当允许进行投资的时候，可以通过积极的所有权的行使帮助目标公司遵守上述道德规则。自2006年以来，GPFG陆续剔除了不少与军火生产如核能爆炸、核潜艇等相关的企业，其中于2006年6月出售超过四亿美元的零售巨头沃尔玛的股份，原因在于沃尔玛在发展中国家的供货商使用了童工。2009年11月道德委员会认为俄罗斯的冶金矿山公司诺里尔斯克镍破坏环境而将其剔除；2010年1月，挪威财政部再次根据道德指引又剔除了17家烟草制造商，在选择盈利好的企业的同时也兼顾到道德准则让GPFG在国际社会赢得了良好的声誉。

3. 对上述道德指引改善治理的评价

GPFG通过遵守道德指引来实现社会责任的实践，不仅使其获得了良好的声誉，而且对主权财富基金的治理也产生了积极的意义。GPFG作为一个不具有法人形态的主权财富基金，由于它直接为一国政府部门所拥有并经营，无法实施公司法上的信托代理制度而使得有效治理存在困难之处。但是，GPFG通过设立道德委员会等方式来遵守道德指引，并将依据道德指引而作出投资决策的理由定期公开，不仅有效地消除了资本接受国对于GPFG投资的政治意图的顾虑，还可以正当地推行GPFG及其母国的社会责任理念。同时，GPFG在推行基金的社会责任理念时方式灵活，即可以通过将那些与基金社会责任理念不合即违反道德指引的公司从GPFG投资范围内排除的方式，也可以通过将上述公司纳入观察范围藉此督促该公司遵守道德指引的目的，还可以通过对目标公司投资进而行使积极的所有权即股东权的方式来实现上述意图。

GPFG在实现社会责任时不是一味地采取消极的硬性方式，而是采取积极的柔性措施在实现自身和目标公司良好治理的同时，实现主权财富基金基金和目标公司的社会责任。但以行政命令排除公司的方式在实践中也引发了不小的争议，在基金决定对沃尔玛不予投资即出售持有的股票的案件中，该决定引起美国大使Benson K. Whitney的严重抗议，后者指控对基金潦草的审查程序和不公平地将美国公司排除在外⑥。因为对于一家公司拒绝投资的根本原因在于为了避免GPFG对于不道德行为的参与，而并非主要以此方式来改变目标公司的行为或者说将不予投资作为一种惩罚的方式，因为让公开审查这些不予投资的决定是违法公平正义的，既然一家公司并没有因为它的错误行为直接在具有管辖权的地域受指控或者惩罚，它又有何必要在其他国家听取针对它进行控诉并进行反驳呢？不予投资的制度容易沦为政治工具而非法律制度，从长远来看，GPFG应该更加依赖对目标公司积极所有权的行使来实现良好治理的目标。

注释：

① 孙耀胜：《论公司社会责任理论与债权人保护》，《商业时代》2011年第34期。

② Andrew Rozanov, Who Holds the Wealth of Nations, 4Central Banking Journal, 2005, pp.52-57.

③ 谢平、陈超：《谁在管理国家财富？——主权财富基金的兴起》，中信出版社2010年版，第88页。

④⑤⑥ Simon Chesterman, The Turn to Ethics: Disinvestment from Multinational Corporations for Human Rights Violations-the Case of Norways Sovereign Wealth Funds, 23 Am. U. Int'l L. Rev., 2007-2008, p.585, p.605, pp.606-613.

作者简介：练爽，男，1981年生，江苏扬州人，武汉大学法学院博士研究生，湖北武汉，430072。

（责任编辑陈孝兵）