省级以下新型财政体制的构建

贾康

“十二五”是为2020年全面小康目标的实现做铺垫的关键时期，也是贯彻小平同志勾画的2050年前后实现伟大民族复兴现代化战略的关键时期。对于现今总体的经济社会发展过程作客观判断，我们仍处于可以大有作为的战略机遇期，结合在中国各地城乡的调查也可以发现，我国现在的成长性与发展机遇是非常明显的。但同时这一时期又是矛盾凸显阶段，从物质角度说，我国经济发展受到资源、环境的制约；从社会关系角度看，收入分配关系、财产关系上矛盾汇集，政府和民众的关系、干部和群众的关系等在一些地区的具体事项上已经变得相当紧张。

我们还是要有渐进改革的准备，一步一步地、逐渐地去达到一些目标。但同时又应特别强调配套，光讲某一个角度的事情，不解决相关的配套问题，很多改革走不了一两步就会被迫搁置。

在渐进改革加配套改革这样的基本思路下，我认为要直接针对五级分税之路走不通、需另辟蹊径这个角度，展开制度创新。值得肯定的是我们在现实生活中看到的省直管县和乡财县管、乡镇综合改革，正是这一系列改革的切入点。省直管县中央早已经写入文件，而且最新的文件精神是在讲财政省直管县之后，还要求有条件的地方实行省直管县的行政体制。对这一改革，“十一五”时期财政部已经按照中央精神提出了一个明确的时间表，就是到2012年，除民族地区外，全国所有的地方省直管县要全覆盖。特别看重省直管县、乡财县管这两个切入点，这是因为可顺势推进省以下贯彻分税制实质内容的制度建设。现在对这个事情我觉得越来越有信心，当然特殊情况需要特殊处理。

现今在乡镇层级，我国的大多数地区适合于乡财县管，尤其对于一些“零税基”的纯农业区域。在这些地方政府，不用考虑如何给它配置税基，只需要在乡镇综合改革之后，将乡镇处理为县级预算下管的一个预算单位，主要考虑转移支付财力使用的问题就可以了。既然如此，内在逻辑上，以后我们的行政层级改革可以跟着来，也就是适应一个层级的可持续状态必须是它的行政架构和它的财力分配架构存在内在一致性的客观要求，地方变成县级政府的派出机构。另外按照中央所说的有条件的地方试行行政省直管县，这方面已经露出了积极开展的前兆。

这一转变过程收到的效果应该是：通过前面所说的财政扁平化改革，最后形成中央、省、市县三级行政机构和三级财政，基本的原则是每一级政权都要明确这一级合理的事权，就是政府职能在不同层级间的划分问题，接着就要求以一级财权配套一级事权，财权里面的关键内容就是税基配置，分税分级管理。这个税基广义上包括税以及公共收费（地方并不是只收税，它还可以通过立法程序确立某些收费），本级政府有了合理的财力来源，接下来就是要建立健全现代意义的预算，把财力使用好。

公共财政建设的追求是满足社会公共需要，提供公共产品和公共服务。运行规范的公共选择机制应该持续形成带有民主化、法治化特征的公共事务的具体的决策方案，预算必须通过公开、透明的程序在事前充分听取民意，并最后经过各级人大批准以后形成具有法律效力的执行文件从而得以严格执行，同时构建全过程监督机制和问责机制，追求预算绩效。这样一种预算，应该是现代公共财政的运行载体，以后中央、省、市县三级的预算制度建设要进一步将其健全、并不断动态优化相关制度。三级的“阳光融资”举债权和资产管理权也应相应理顺、到位。