城市规划要提高预见性

毛丽冰 邢章萍

中国的城镇化建设历经了60多年的过程，目前，中国城市化率已超过50%，对于庞大的中国人口和特有的国情而言，这种规模和速度都是前无古人的。但同时，也带来了措手不及的状况。由于长期以来缺乏科学的规划，在城镇化建设过程中造成了浪费、返工的现象。面对现状和将来的城镇化建设，我们对此问题加以反思并推进解决则显得愈发迫切。带着对城镇化进程中城市规划出现的种种问题，《经济》记者走访了中国社科院城市发展与环境研究所所长潘家华。

城市规划未达到应有的想象力

《经济》：您对中国城市的可持续发展及环境经济学等都有长期的研究，在您看来，中国的城市规划在超过半个世纪的城镇化进程中扮演了什么样的角色？起到了什么作用？

潘家华：中国城镇化进程，是从农业化社会进入到工业化社会的过程，是一个必然的进程。新中国成立以后城镇化建设水平很低，不到5%，“大跃进”时升至20%，后来由于自然灾害以及人为因素，在上个世纪60年代初降为16%左右。改革开放初期，1978年的城市化率还不到18%，正是由于这样的情况，中国形成了特色鲜明的二元社会结构，即保障完善的城市社会群体以及相对贫穷落后、缺乏社会保障的农村社会群体这两大元素。这样的二元结构是由农村通过工农产品“剪刀差”的形式补贴城市形成的，农村的劳动力、生产力并未得以完全的释放，所以导致城镇化的进程非常缓慢。改革开放后，国内政治环境日渐宽松，乡镇企业、军办企业发展起来，大量剩余劳动力从而进入到工厂，进入到城镇里，这样就促成了城镇化的加速。从1978年到现在，34年的城镇化进程，城市人口从当初的17.8%到2011年51.2%，发展十分迅速，从当年不到两亿的城市人口增加到现在7亿，净增了5亿。但在城镇化的发展过程当中，规划与建设很不到位，大多是传统、自然的城市延伸。

这样规划的特点是当时受到了三个方面约束的结果。第一，受当时对城镇化进程预期不充分的制约，人们没有预计到城镇化进程会这么快。例如深圳的发展，在上个世纪80年代的时候是按照30万人口进行规划，后来又按照100万人口规划，但当时谁也没想到深圳会发展到超过1000万人口，我们在城镇化规模的预期、发展方面的速度未能达到应有的想象力。第二，缺乏科学规划的整套体制、规章，制定的相关制度也没有得到有效地实施。第三，当时的资金技术无法保障。例如排水、电力等基础设施都无法实现，很难规划到位。现在很多北京的老城区都还没有下水管道、煤气管道。第四，领导个人意志对规划的干预较大。比如搞标志性工程，领导班子换届后下一届领导又建设新的标志工程，把原有的毁掉。

但是，在当年仓促规划下的城市在目前看来也是有其借鉴作用的。首先，沿着大的工业生产基地和物流相对集中的点来布局，城市布局与整个经济发展比较相吻合。第二，有城市功能分区，城市基础设施也在考虑之内。第三，城市公共服务、社会服务设施是相应平衡的。所以中国的城市并没有出现国外“贫民窟”的情况。

“规模不经济”带来很多后遗症

《经济》：在这种不完全的城市规划下，为我国的城镇化进程带来了哪些主要问题，造成了什么影响？

潘家华：中国目前的城镇化进程面临不少新的挑战，主要体现在三个方面。第一，中国城镇化外延速度大。按照“十二五”规划，中国城镇化每年新增城市人口比例为0.8%～1%，即1100万到1400万人口，世界上任何一个国家都没有这么大的城市人口增长速度。这对城市的基础设施、原材料、住房等都是巨大的压力与挑战。伦敦800万人口、巴黎700万人口都是很多年才规划出来的，北京市也是几百年规划的结果。第二，中国现在的不完全城市化带来了消纳、吸收的农村人口问题。我们现在的7亿多城市人口中间，至少有2亿属于边缘人口，没有被真正城镇化，他们在城市边缘上，享受不到社会服务、生活设施、医疗保险、教育保障等一系列的服务，他们也没有住房。他们被统计在城市里面，不是农村人口但是又没有真正的被吸纳到城市中来，城市没有给他们住房和体面的生活、教育。如果按每年消纳2000万人口，这2亿人需要10年才能真正成为城市人。这种现象也是中国所特有的。第三，在5亿真正的城镇人口里面，仍面临着老城改造的问题。每个城市每年都要圈很多地来进行老城改造，这种规模和压力在其他国家都没有。

没有科学、合理的城市规划，就留下了很多后遗症，对现有规划的合理化也是很大的挑战。首先，规划技术分区使得城市交通设施、服务设施不配套，造成巨大浪费。原来的城市都是按分区来规划，比如工业区、生活区等，结果使得互相之间相对分散，导致城市交通设施都不配套。改革开放后建的工业园区都在城市外二三十公里，那里没有生活区，导致人们跑到郊区工作再回城里生活，带来很大的交通压力。第二，中央集权的部委布局带来城市科学规划的挑战，资源集中在某些点上。例如中国最好的大学，都集中在北京、上海等地，美国、英国的好大学都不集中在首都和大城市；垄断资源也集中，中国最好的医院，也都是在北京，尤其集中在东单一片，如北京医院、协和医院，以及长安街最西边的解放军第301医院。所有资源都这么集中，导致人员拥挤、资源浪费也是规划的败笔。第三，“画地为牢”的规划管理方式，一个大学必须要用大墙围起来，一个口进一个口出，国外的大学不这么封闭，都是开放的。这种规划格局很不合理。第四，围绕管理、运行方便而设计的规划也普遍存在。比如北京地铁线的衔接，两条地铁线之间的换乘需要走十来分钟，当初也是为了管理方便，却没有为乘客方便着想，把这些关系捋顺并合理规划还需要近20年。第五，规划中遗留的贪大造成不小的问题，“规模不经济”。比如污水处理厂管道铺长几十公里到城市的郊区，本来就很浪费了，耗能、污染，但是到最后又折回来回收利用，就造成了更大的浪费。比如北京这类缺水地方就应该是就近处理、就近回归。第六，规划中的建筑质量低下。例如北京东三环的水管就经常爆裂，质量没有保障；有的建筑经常拆掉又重建。规划质量仍需继续改进。第七，还有“各自为政”现象屡见不鲜，煤气、热力、电力各部门之间各自为政，发达国家的电力、煤气等都是公用一个管道，中国各职能部门之间没有协同、一致，各自分割导致低下的效率。而事实上，规划的目的就是让大家能够充分利用资源，如此规划恰恰适得其反。

城市规划必须有其战略地位

《经济》：在您看来，有哪些对策可以应对以前不合理规划带来的后遗症呢？将来如何做，才让中国的城镇化沿着科学、合理的规划进行下去？

潘家华：首先，认识城市规划的战略地位，必须是长远的、一劳永逸的，而不是临时应付差事的。伦敦“基督城”的规划始于1842年，到目前为止也没有改变。我们的规划必须战略性、整体性、宏观性及预见性。必须要有总体地位。第二，应有其法律地位。规划不应是市长或书记能够改变的，所有的官员都应遵循这样的一个规划，任何人都不能改变。第三，科学规划要遵循总体协调，不要各自为政，导致各种资源重叠，各部门要结合考虑城市的共享特征。下水管、道路都不能画地为牢，城市规划应该是开放式、共享式的。城市规划要考虑其开放性和资源共享性。第四，要在资源配置的方面考虑公平性，不能集权、集中。资源垄断不是科学规划，而应相对分散和公平。第五，建筑质量应加以保证。百年大计不能马虎应付差事，不能浪费资源，这是对规划和资源的不负责任。

《经济》：在规划过程中，如何提高预见性呢？国外有何成功的模式可以为中国所借鉴的？

潘家华：提高预见性其实也不难，国外预见性和规划做得比较好的，比如美国加州，19世纪上半叶，加州曾经出现过一波“淘金热”，吸引了很多美国人和外国移民前往，加州政府当时也没有预料突然涌入这么多人，但是他们加以引导，对周边比如旧金山、洛杉矶等城市资源做相应调整，合理规划人口、分享资源。还有硅谷，也没有建在洛杉矶和纽约，没有把所有的优势资源都集中在首都或者大城市里。所以，中国深圳的部分资源就可以引导到珠海附近，没必要太集中。但是，中国的规划是政策导向的，容易导致资源过度集中。

判断城市的规划是否成功，关键在于这个城市的空气、绿地、水等资源是否是宜居的，生活是否舒适，而不是像如今我们都住在高楼里的。其次，生活、工作、交通、信息等是否便捷，城市不能是一个孤岛，应该是开放式的、便捷的。第三，规划是否高效，一个城市是消费中心，必须高效，否则浪费、污染导致效率低、没有竞争力，城市也无法延续下去。 第四，城市发展是否是可持续的，城市不能无限的膨胀下去，超出自然环境的容量。第五，城市生活是否是高品质、高品位的。目前大部分城市都千篇一律，没有自己的历史和文化，大家都比较庸俗，表面上冠冕堂皇，高校有大楼没有大师，所以必须高品位。