治理视域下的犯罪控制

摘要：治理理论是西方学者基于市场经济和福利国家政策相继失灵，社会权力主体日益多元化而提出的一种公共管理新理念，其基本意涵在于政府、市场与社会组织合作管理公共事务。这一理论对于我国现阶段的犯罪控制实践有很强的指导意义，政府、市场和社会的协同合作理应成为新时期我国控制犯罪的基本模式。当前，要有效地应对转型期日益复杂的犯罪形势，我们还需要借鉴治理理论的基本精神，进一步推进犯罪控制的社会化和市场化，构建良性的刑事政策运行机制，培育信任互惠的现代社会资本，促成国家与社会力量的互动合作，提高犯罪控制的绩效。

关键词：治理理论；犯罪控制；适用性；路径选择

中图分类号：D917.6 文献标识码：Ａ文章编号：１００３－８５４Ｘ（２０12）06－０128－０4

治理理论在西方一出现，就引起了中国学者的极大兴趣。因为,“随经济改革的推进和社会问题的凸显，国家与社会关系研究越来越受到学术界的重视。新范式的倡导者不再‘盯住上层，而是‘眼睛向下，关注国家之外的社会领域”①。西方治理理论的产生和实践在一定意义上契合了中国社会科学界在当下的研究旨趣，他们将“治理”与中国公民社会研究合流，针对转型期中国公民社会的发展样态，探讨转型期中国的国家构建、政府改革、社会公共事务管理等问题。在犯罪学领域，已有学者将治理理论与刑事政策模式、犯罪控制社会化等议题联系②，在一定程度上回应了中国现阶段犯罪控制实践中的新迹象。但现有的研究多是笼统地导入理论，缺乏对治理意涵的梳理，未对理论进行“改造”以融入犯罪控制实践，难现理论引进的“本土化”价值。本文拟从西方治理理论的缘起入手，分析治理理论的基本意涵，并结合中国转型期犯罪控制实践，检讨治理理论的适用路径。

一、治理理论的缘起与基本意涵

理论的意义在于解释和指导实践，但理论并非凭空生成，而往往是对实践创新的回应，因此理论的意义常常具有“地方性知识”的特征。缘起于西方语境中的治理理论，是嵌入在特定的实践和制度背景之下的。

（一）治理理论缘起于西方国家政府失败和市场失灵的实践

20世纪70年代以来，西方各国蔓延起一股质疑官僚行政有效性的思潮。原因是，在凯恩斯主义的干预政策影响下，西方国家的政府权力迅速扩张，社会生活的方方面面被纳入官僚组织的管理范围。随着公共事务的增多，政府规模不断膨胀，但结果是政府因为信息不完全，作出的公共决策常常失误，官僚机构提供的公共物品存在低效、浪费问题。而且政府部门及其官员常常追求自身的组织目标或自身利益而非公共利益或社会福利，导致寻租和腐败现象严重。政府失败现象的出现使各国开始重新调整国家与社会、政府与市场的边界，关注国家的竞争力、政府的合法性和公共部门的回应能力。③ 于是在以布坎南为代表的公共选择学派的影响下，市场机制被引入公共服务领域，开始采用工商业的管理方式治理公共事务，重塑政府。但进入到20世纪90年代后，公共管理的生态环境被全球化和分权化的社会趋势极大地改变，社会关系日益复杂多变，相互依存的程度和范围不断加深扩展，片面依赖市场机制的公共管理运动再现困境，于是合作网络应运而生，开始成为治理公共事务的重要组织形式。在网络中，各种行动者通力合作，共同应对全球化和分权化提出的挑战，一起处理共同关注的社会问题，使公共管理开始成为真正的社会联合行动。④

于是，因应西方公民社会发展情势，学者们开始对政治学中单向度、自上而下型的“统治”（Government）概念进行反思，对“治理”（Governance）一词赋予新的含义。随后治理概念不再局限于政治学领域，而是被广泛应用于经济社会领域，对治理的概念也出现了不同的理解路

* 本文获中央高校基本科研业务费专项资金（武汉大学优秀博士学位论文培育基金）资助，谨致谢忱。本文亦系2011年度湖北省教育厅人文社会科学研究指导性项目“治理理念与犯罪控制——转型期地方犯罪控制模式研究”（项目批准号：2011JYTE033）的阶段性成果。

径。如治理理论的代表人物罗茨认为，治理可用于指代任何活动的协调方式，可以有不同的用法：作为最小国家的管理活动的治理，指国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的效益；作为新公共管理的治理，指将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务；作为社会—控制系统的治理，即政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动；作为自组织网络的治理，指的是建立在信任与互利基础上的社会协调网络。⑤ 作为对蓬勃发展的治理理论的回应，全球治理委员会根据各国治理变革实践提出的治理概念具有较强的适应性：治理是各种公共或私人机构和个人管理其共同事务的诸多方式的总和；治理是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。⑥ 可见，“治理”相对于传统的“统治”而言，是20世纪后期西方学者基于市场经济和福利国家政策相继失灵，社会权力主体日益多元化而提出的一种公共管理新理念。

（二）治理理论的基本意涵是合作管理公共事务

通过对治理理论的梳理，我们认为目前西方各国流行的治理理论的典型研究途径是合作网络途径。它整合了政府层面和非政府层面有关治理的用法，认为“治理是政府和社会力量通过面对面的合作方式组成的网状管理系统”⑦。对政府部门而言，治理就是从统治到掌舵的变化；对非政府部门而言，治理就是从被动排斥到主动参与的变化。这是“一种以公共利益为目标的社会合作过程——国家在这一过程中起到了关键但不一定是支配的作用”⑧。该途径强调，多中心的公共行动者通过制度化的合作机制，可以相互调适目标，共同解决冲突，增进彼此的利益。所以，从一定意义上来讲，治理的实质就是合作管理公共事务⑨：

1. 多元化的行动主体。在现代社会，社会资源主体日益呈现出鲜明的复杂性、动态性和多样性，任何政府都不可能拥有足够的资源和知识去独自解决复杂多样、不断变动的社会问题。因此，在解决公共事务时，相互依存的行动者需要通过交换资源来采取有效的集体行动。而在公共管理的实践中，私营部门、志愿团体和各种社会组织蓬勃发展，并依托自身的资源积极参与解决公共问题，由政府主体独自提供公共产品的局面已被打破。公共事务的管理已经成为政府部门、市场组织和公民个人等参与者组成的公共行动体系。

2. 共同学习的政策过程。在多主体的治理环境中，公共物品和服务由政府、市场组织和公民等公共行动者的集体行动来提供，这种集体行动往往需要通过政策产出来实现。在政策产出的过程中，多元主体立足于自身资源与主张，通过对话和协商，努力增进合意，在改善互动关系的同时达成各方都可接受的政策方案。也就是说，政策产出过程不再遵循政府独自决策、自上而下笼统推行的模式，而是公共行动者共同学习、沟通的产物。同时，在这个过程中，公共行动者通过改变成员价值观念、重新配置权力和资源、调整组织间相互关系等方式来共同管理合作网络。

3. 合作互惠的行动策略。在公共事务的管理过程中，多元化的行动主体之间存在相互制约、相互依赖的关系，行动主体具有自身的利益诉求，但也必须考虑利益相关者的行为选择，因而行动者需要采取合作的策略，方能从集体行动中真正获利，实现共赢。同时，合作策略的实现离不开有效的制度安排，基于协商“合意”产生的制度对行动者来说，具有遵从的压力和动力，能够促成行动者认同集体目标而采取合作行动。而行动者能否摆脱集体行动困境实现合作共赢，社会资本作为联系行动者和制度环境的中间媒介尤为关键。因为社会资本是合作网络运作的深层机制，它塑造着网络成员对外部环境的共同认知和对政策问题的共同看法，有助于解决成员间的冲突和规范合作伙伴关系，使个体理性与集体理性趋向一致。这就要求公共行动者达成互惠的共识，培育相互信任、彼此尊重和具有宽容精神的“合作性文化”。

总之，治理强调多元主体之间由各自资源的不完全性而产生的理性考虑，形成彼此之间可持续的互动与合作。⑩

二、治理理论引入犯罪控制场域的适用性

理论引进的价值在于对现实问题作出有说服力的解读，要将治理理论这种“地方性知识”引入中国本土的犯罪控制实践，必须考虑治理理论的适用性问题。

在中国语境中，犯罪控制既是一种理念，又是一种实践。作为理念，它与具有浓烈意识形态色彩的犯罪消灭论相对应；作为一种实践，它是一种应对犯罪体系的构建。如前所述，治理理论虽然缘起于在西方社会，但其本质特征在于合作网络的构建和社会主体资源的合理配置。作为一种新型模式，治理强调合作网络为处理公共事务的新机制，是提升集体行动能力的新途径。犯罪控制，无论是理念的确立还是实践的运行，都契合了治理理论的基本意涵。

（一）犯罪控制理念的确立意味着社会参与的必要性

相对于犯罪消灭论而言，犯罪控制作为一种理念，是指将犯罪状况限制在正常度以内，不致影响社会良性运行的思想。犯罪消灭论具有强烈的意识形态色彩，根源于国家主权意旨下的革命逻辑，认为犯罪是封建残余和资本流毒，而作为更高发展阶段的社会主义需要在理念和实践层面将犯罪消除，方能划清与封建主义、资本主义的界限。但随着消灭犯罪的斗争难见功效，困局递现，对犯罪的本源认识开始回归理性。“犯罪控制以犯罪无法消灭为前提，也是一种不得已的理性选择”{11}。消灭犯罪的各种努力既已失效，实际工作者开始思考理念存在的偏失，理论工作者也对犯罪原因作出新的解释，结果是对犯罪存在的体认，犯罪控制思想就成为人们的现实共识。

不同的犯罪观决定了不同的犯罪应对主体。犯罪消灭论决定了犯罪应对的主体是国家，社会失去存在的空间，群众被动员进国家重建的权力网络。在建国后相当长的一段时间内，新生政权面临国际社会的压制，基于共和国建设的需要，执政党依循革命思维对社会进行了阶级划分，犯罪者被标定为国家的敌人，成为新政权的专政对象，传统的社会阶层作为旧社会的残余往往与新社会的意识形态相背，在频繁的政治运动中渐渐退出历史舞台，人民的主体——群众被吸纳进单位和社队，依附于政治权力被动地投入国家反犯罪的斗争中。也就是说，秉持犯罪消灭论决定了国家反犯罪的一元化地位。犯罪控制理念的确立既是基于对犯罪原因的理性认知，又是基于对全能国家的能力质疑。犯罪控制论认为，犯罪根源于人类社会而并非某一社会阶段所独有，犯罪不可能被消灭；犯罪产生于社会决定了社会问题的解决才是犯罪应对的根本。社会问题有其自身的生成逻辑，应对犯罪离不开社会本身；国家权力的有限性决定了其解决社会问题的局限性，社会能够弥补国家能力的不足。可见，犯罪控制论意味着比犯罪消灭论更理性的犯罪应对思路：犯罪不能消灭，只能控制，国家能力有局限，需要社会来参与。

（二）犯罪控制实践样态表明社会参与的可行性

改革开放以来，社会结构变动，人口流动加大，直接导致犯罪率上升，计划时代形成的国家犯罪控制体系开始瓦解，国家正式力量在日趋复杂的治安形势面前显得捉襟见肘。而且随着社会利益结构的深刻调整，公众的安全需求呈现多元化趋势，而现有的国家正式机构由于无力摆脱科层制的窠臼，难以满足社会公众对安全产品质量的高期待。一方面是国家正式力量在严峻的犯罪形势面前“独木难支”，民间社会进入犯罪控制领域成为客观需求，另一方面是公民随着经济实力的提升和自主意识的增强，参与犯罪控制的能力和意愿逐步增强。于是，在犯罪控制场域出现了诸如社区警务、治安承包、私人侦探等社会参与的新样态。

社区警务是在原有高度整合的社会单元离散后，基于新时期社会整合的需要，政府在犯罪控制方面作出的新调整，其运行的基础在于依托社区本身的人力、物力和财力，实现警察力量与社区组织、社区公众的有机结合，共同致力于社区的犯罪防范问题。社区警务的价值在于整合社区力量预防违法犯罪，充分体现了以警察为代表的国家正式力量与社区公众在犯罪控制场域的合作伙伴关系。治安承包是指“将整体治安或某项治安或某个要害部位、重点项目的巡逻看护、安全管理以一定价格的方式承包给一个人或几个人，并签订合同，明确权利，严格奖惩兑现，从而达到维护治安和安全的目的的一种方式”{12}。治安承包的价值在于借鉴市场化运行机制，采用利益激励机制，鼓励公民参与到犯罪预防体系中去。私人侦探、保安业的发展，遵循的是“付费买服务”的市场规律，有利于社会力量进入犯罪控制场域，为国家正式力量控制犯罪提供了可供选择的合作伙伴。

犯罪控制场域出现的社会参与新样态表明了新时期社会力量的生长，同时也表明了新时期政府对社会力量参与犯罪控制的认可和支持。因此，可以说当前中国犯罪控制的理念和实践与治理理论的基本意涵具有相当的契合性：传统的那种强政府、弱社会，政府单独主治的局面实难解决日益增加和复杂的犯罪问题，无论愿望多么美好，皆会受到自身治理能力的限制。政府部门已经无法成为一个唯一的犯罪治理者，必须整合政府与市场、社会的资源，合作应对犯罪问题。政府、市场和社会的协同合作理应成为新时期中国控制犯罪的基本模式。

三、基于治理理论的犯罪控制路径选择

中国市场经济的发展和公民社会的成长，使得犯罪控制的社会参与空间获得很大拓展，但依照治理理论的基本精神，要在社会转型期的民主发展进程中有效地应对日趋严峻的犯罪形势，促成国家、市场和社会公众在犯罪控制领域的共治局面，还必须着力做好以下方面的工作：

（一）推进犯罪控制的社会化和市场化

由于中国公民社会发育不够成熟，社会力量参与犯罪控制的热情与潜力尚未充分发挥，因此国家需要通过刑事政策和相关法律来促进犯罪控制的社会参与。当前，社会力量参与的空间主要局限在犯罪防范阶段，如社区警务的基本取向就在于依托社区力量预防犯罪。实际上，社会参与犯罪控制不仅在犯罪防范方面存在很大的空间，而且在犯罪拟制（刑事立法）阶段和犯罪消解（犯罪处遇）阶段也具有相当的拓展空间。具体说来，在犯罪拟制阶段，当前需要完善刑事立法之前的听证程序、草案意见反馈程序，使立法能够较好地反映公众对犯罪的认知态度和利益主张。在犯罪消解阶段，由于社会力量能够在罪犯矫正和出狱人更生保护工作中发挥特殊作用，刑事和解机制的逐步引入、社区矫正机制的推行将会使社会力量在犯罪处遇过程中体现出国家治理犯罪的人性光芒。同时，在市场经济条件下，过去惯行的通过政治动员发动群众参与犯罪控制的模式日渐低效，因此当前需要更新观念、开拓思维，探索整合社会资源的新途径，在一定范围内引入市场机制，“花钱买平安”。鉴于当前保安业已有一定的发展基础，而且民营安全防范服务的社会需求日渐增长，国家应该完善相关的制度安排，进一步规范民营安全防范公司、私人调查机构等辅助性治安维护力量的运作，以保证其合法、有序发展，发挥市场力量参与犯罪控制的积极作用。

（二）构建良性的刑事政策运行机制

刑事政策是“国家和社会据以组织反犯罪斗争的原则的总和”（李斯特语）{13}，因此，在一定意义上来讲，国家和社会、市场力量合作控制犯罪需要在刑事政策的基本框架中运行。长期以来，我国刑事政策的运行是以国家力量为中心，社会力量态度疏离，其结果是单向度的刑事打击导致冤假错案频出，人权保障不力，而且司法资源有限，打击力度不足，控制范围不广，犯罪量上升迅猛。当前社会和国家之间的力量对比已经发生变化，社会力量日渐增长强大，刑事政策的运行需要吸纳更多的社会力量参与其中，国家本位的刑事政策模式必须向国家—社会双本位模式转变，形成国家和社会在犯罪控制场域的良性互动模式。国家与社会的良性互动关键在于沟通，因为沟通是合作的基础，没有沟通，社会力量就不能保持对国家力量的信任，没有沟通，社会力量参与犯罪控制的热情和动力难以保证，刑事政策的运行成效必然大打折扣。因此，要保证刑事政策的良性运行，必须重视社会力量的正当利益诉求，形成包容性的政策实施网络{14}。当前社会利益分化加剧，社会主体价值观呈现多元化趋势，而刑事政策运行中的公民有序参与需要以趋近一致的价值观为基础，这就需要在刑事政策网络内进行充分的沟通协商、交流学习，以客观上的互动来促进主观认知上的相对一致，从而转化为刑事政策运行的原动力。由于“公民参与不仅是刑事政策制定中制度、规则与信息的来源，而且有助于刑事政策的实施；参与者的数量不仅决定着政策制定的正当性，而且制约了刑事政策实施网络的影响力”{15}，因此，当前要构建良性的刑事政策运行机制，促进国家与社会力量在犯罪控制场域的合作，就必须保证社会力量参与刑事政策决策过程的管道畅通无阻；完善犯罪信息公开制度，加强犯罪情报或咨询的流通；通过协商机制的建立，增加刑事政策过程中的合作性机会，有效整合国家和社会力量的资源，提高犯罪控制绩效。

（三）培育信任互惠的现代社会资本

社会资本是一种存在于社会关系中的人际网络以及由此形成的信任，它不仅可以克服集体行动的困境，而且可以通过运用社会参与的网络，以产生信任、相互依赖和共同运作的能力。{16} 因此，作为一种用以促进人类集体行动的社会结构性资源，社会资本对犯罪控制的社会参与程度和成效具有决定性意义。中国的传统社会资本植根于“家国一体”的社会结构，是一种镶嵌在以家庭或家族为单位的小规模、高同质的网络结构内部的社会资本，强调相对封闭、纵向的信任，缺乏普遍信任，忽视了对公共精神的关注，限制了关系网络外部成员分享网络内部资源的机会，因而难以形成对外部环境包容开放的心态和对各类资源的整合吸纳能力，使社会成员的异质诉求难以得到最大认同和接纳。正是由于传统社会资本的消极影响，以司法机关为中心的犯罪控制体系运行成效不显，而且权力滥用、腐败现象严重，民众对司法机关的信任不够，社会成员与政治体系疏离，国家力量与社会力量协同合作应对犯罪的局面难以形成。因此，在犯罪控制场域，要形成政府、市场与社会的多元主体协力合作局面，培育以普遍信任、互惠规范为基本特征的现代社会资本 {17} 至关重要。一方面，需要政府提高自身制度化、规范化的程度，增加权力运作的透明度，允许公民通过各种渠道表达他们的政策偏好和不满，增强对刑事法律制度和司法权力运行本身公正性、稳定性和可预测性的信心，从而增强社会对政府的信任感。另一方面，必须依托政府的力量加快制度建设，推动人情社会向法治社会的转型，使传统信任机制突破封闭性、分散性和规模小的局限，向开放性的普遍信任转变。同时，要对各种生长于新型社会关系和社会结构中的现代社会资本要素予以扶持，对于非营利性社会组织的社会活动提供畅通的渠道，鼓励在公民权利义务基础上形成新型的社会关系网络，培育现代的公民意识和公共精神，推动普遍社会信任的产生及其稳定发展，为社会力量参与犯罪控制提供持久的动力与热情。

注释：

① 康晓光、韩恒：《分类控制：当前中国大陆国家与社会关系研究》，《社会学研究》2005年第6期。

② 如卢建平、莫晓宇《刑事政策体系中的民间社会与官方（国家）——一种基于治理理论的场域界分考察》，《法律科学》2006年第5期；焦俊峰《犯罪控制中的治理理论》，《中国人民公安大学学报》2010年第1期等。

③④⑨ 陈振明：《公共管理学原理》，中国人民大学出版社2003年版，第70、70、76-79页。

⑤ R. Rhodes, The New Governance: Governing without Government, Politics Studies, XIIV, 1996, p.653.

⑥ 全球治理委员会：《我们的全球伙伴关系》（0ur Global Neighborhood），牛津大学出版社1995年版，第2-3页。

⑦ D. Kettl, Sharing Power：Public Governance and Private Markets, Washington D.C.: Brookings Instituion, 1993, p.22.

⑧ 托尼·麦克格鲁：《走向真正的全球治理》，《马克思主义与现实》2002年第1期。

⑩ J. Kooiman，Modern Governance：New Government-Society Interaction，SAGE Publications，1994，p.4.

{11}储槐植：《任重道远：犯罪学基础理论研究》，肖建鸣、皮艺军主编《罪之鉴》（上），群众出版社2000年版，第11页。

{12} 杜海林、傅崇才：《治安防范新机制浮出水面——泰安市基层治安防范承包责任制的调查》，《法制日报》2001年1月2日，第8版。

{13} 参见杨春洗主编《刑事政策论》，北京大学出版社1994年版，第4页。

{14} 政策网络的背后代表的其实是一种集体行动，政策网络的目的在于利用沟通的渠道，发展出一套共同适用的标准与规则，以实现刑事政策实施的目的，增进集体福祉。

{15}{16} 姜涛：《社会资本理论的入径及对刑事政策实施的意义》，《政法论坛》2010年第5期。

{17} 改革开放以来，我国的社会资本成份发生了较大改变。除了传统的社会资本外，还在新的生产关系和社会结构上生长出了现代社会资本要素，如法人组织、民间组织、契约关系等，它具有明显的获致性、差异性和开放性特征。参见郭忠华《善治：中国的思考——以社会资本理论作为研究范式》，《理论与改革》2003年第2期。

作者简介：黄石，男，1974年生，湖北黄梅人，武汉大学法学院博士研究生，湖北武汉，430072；湖北警官学院讲师，湖北武汉，430034。

（责任编辑刘龙伏）