先有宪政，后有宪法

蒋德海

内容摘要：不少国家颁布了宪法，但宪法即始终得不到有效实施。出现有宪法无宪政的现象，原因就在于作为宪法基础的民主宪政的力量和事实没有形成。“宪法是对民主事实的确认”这一命题包括了宪法和宪政的基本关系：先有宪政，后有宪法。宪政是民主基础上的限权政治。而民主的实质就是治权和限政。宪法是民主宪政的法律化和制度化。没有民主宪政的事实，就不可能有宪法。实施宪法、完善宪法，关键是推进民主宪政的实践。

关键词：民主宪政法治宪法

今年是我国1982年宪法（以下简称82宪法）制定三十周年。制定宪法的目的是实施宪法，实现宪法之治——宪政。但是，由于许多理论和实践上的原因，我国社会对宪政似乎仍有相当大的不理解甚至抵触。其实，在历史和逻辑上，宪政是宪法的前提。“宪法是对民主事实的确认”这一命题包括了宪法和宪政的基本关系。在我国82宪法颁布三十周年之际，重温和深刻认识这个基本事实，不仅有利于全面贯彻实施宪法，也是建设社会主义和谐社会的需要。

一、民主法治的历史：先有宪政，后有宪法

一般认为，宪政与限权有关。“宪政的根本原则是限政与法治。宪政的核心特征就是对国家权力的法律限制，” 〔1 〕“宪政论的基本问题就是立宪和限权的问题”。或者说，“宪政意指法律化的政治秩序，即限制和钳制政治权力的公共规则和制度”。但是，宪政却不能简单地等同于限权。事实上，出于对其他权力的担心，即使是最专制的权力也有一定的限权措施。比如中国封建社会中的御史制度。宪政与民主相联系，宪政的限权是民主政治的要求。以这个观点来看，可以说，西方古代社会就有了宪政。〔2 〕公元前2世纪，罗马历史学家波利比乌斯（Plybius）就已根据制衡原则解释了罗马共和国的政制。为此，美国法学家斯科特·戈登曾说：“古代雅典可能是世界历史上第一个建立稳定、有效的民主政治的国家，并且值得赞扬的是，它开创了一种通过制衡的方式控制权力的制度结构。” 〔3 〕此后，加斯帕罗·孔塔里尼在他对文艺复兴的威尼斯的政府体系的分析中运用了制衡的概念，强调“民主秩序的基本要素可以在更早的政体中发现”。〔4 〕而近代宪政，无疑是这种包含着民主限权的政治行为的进一步发展。

众所周知，近代史上第一部宪法性文件，即英国于1679年通过的《人身保护法》，就是限制国王权力的法。〔5 〕1688年，英国议会发动“光荣革命” 〔6 〕并于1689年通过了《权利法案》。该法明确规定，未经议会同意，国王不得颁布法律或终止法律的效力，不得征收和支配税收，在和平时期不得招募和维持常备军；臣民有向国王请愿的权利；议员有在议会期间自由发言的权利；议员的选举是自由的，国王不得干涉；等等。英国革命后，连“威廉和玛丽都不可能否认他们的王冠是国会授予的” 〔7 〕。孟德斯鸠在考察英国政制时指出，英国政制的特质在于它解决了权力的问题。在英格兰，保护社会成员免遭相互的和外敌的侵害所必需的国家权力是强有力的；公民是由国家保护的；但他们也受到免遭国家侵害的保护；他们拥有一定的政治自由。这种政治自由就来源于英国封建社会后期限权政治的发展。正如有的学者所说：“探究17世纪革命的原因，也不妨追溯到都铎时期的议会。” 〔8 〕而这一时期的议会之所以能够成为革命的原因，就在于议会已经扮演了民意的角色，而民意正是宪政所依赖的限权基础。因为“都铎时期下议员的属性是代表全体国民的“社会贤达、民族精英”，但他们事实上却成为“某些地方选民的代言人”。当时下院辩论时，议员经常声明，自己所言并非“一己之见”，而是代表“一方民众”，挟选区或选民以自重。1584—1585年议会中，某议员提交议案时特别强调，该议案是应某些地区民众之吁请而提出。1593年议会税方案出台后，许多议员代表“家乡父老”抱怨负担过重。虽然“都铎时期的议员虽非地方民意代表”，“但是无论政府还是地方民众，都对他们抱有期望，期望他们了解和反映本地社情民意，期望他们能够代表和争取本地的利益。” 〔9 〕而当苏格兰的詹姆斯于1603年成为英格兰的詹姆斯一世后不久，就出现了国王和议会的有争议的分歧。这种冲突在查理一世统治时加剧了，在17世纪40年代的长期内战中达到了顶点。直到18世纪，英国政治才摆脱了国王和议会的相互倾轧。1689年，威廉接受了阐明国会至高无上的基本原则的《权利法案》。这一法案规定：国王不能中止法律；除国会同意，不得提高税收或保持军队；若没有法律手续，不可逮捕和拘留臣民。历史学家指出：“1689年的这一法案一劳永逸地确立了国会的最高权力，并在这种情况下，结束了几乎早在半个世纪前就已开始的英国革命。” 〔10 〕

同样，法国大革命的过程，也体现了民主宪政的这种博弈过程。事实上，任何一种民主的政治博弈都具有不确定性，因为它是不同政治主张、利益的博弈，它不仅涉及政治的正义理念，而且涉及不同社会群体的利益。法国革命就明显具有这个特点。法国大革命由四场革命组成：贵族革命、资产阶级革命、民众（城市市民）革命和农民革命。这场革命的结果如何，能否实现自己的目的，可以说谁都无法预料。“在加入到后来才证明是一场革命的事业之前，演员们丝毫也无法预知这场新戏剧的情节将如何发展。” 〔11 〕而革命的最终结局，正如恩格斯所说，是一种合力的结果。恩格斯曾指出：“历史是这样创造的：最终的结果总是从许多单个的意志的相互冲突中产生出来的，而其中每一个意志，又是由于许多特殊的生活条件，才成为它所成为的那样。这样就有无数互相交错的力量，有无数个力的平行四边形，由此就产生出一个合力，即历史结果。” 〔12 〕这也印证了一位美国学者的论断：“革命是发生（happen）的，而不是制造（make）的。社会革命是多种社会力量在某一历史时刻复杂交织的结果，革命的最终后果超出了任何单个参与主体的意图。” 〔13 〕法国革命的历史告诉我们一个事实，即法国革命后形成的宪法，无非是对革命过程中民主宪政事实的一种确认。法国大革命本质上是一场民主宪政的革命，它唤起了社会的各个阶层，而最终的结果是由合力造成的对国家权力的控制和对人民权利的保障，而革命后的《人权宣言》及宪法的诞生，无非是对这一民主博弈结果的确认。因为民主博弈的过程具有不确定性，但民主博弈却达成了一些必须坚持和确认的东西，将这些应当确认和坚持的东西明确下来并加以宪法化，就是为了减少博弈的忽然性，从而保证民主政治的方向不会被改变。因此，如果说政治博弈的过程和结果具有不确定性，则宪法正是为了保障民主政治的博弈方向不被改变。或者说，民主政治博弈虽然仍然具有不确定性，但其仅仅是结果的不确定性，而其民主自由的方向将获得确立，永远不再具有忽然性。这是宪法最大的优越性。

为此，1789年《法国人权》宣言明确指出：“凡权利无保障和分权未确立的社会，就没有宪法。”而保障公民基本权利最根本的途径就是将国家权力纳入法律的支配之下，从而减少和杜绝腐败的可能。为此，托马斯·杰弗逊指出，宪政“民主体提供了一个处理政治发展的合理方法，而传统政治下的政体则是专制、反抗、革新的不合理循环，这样没完没了地反复下去” 〔14 〕。而“英国政府体系在随后的18世纪得到广泛的赞扬，不是由于它作为一种“美好的制度”的抽象性质，而是由于经验的证据表明它能为多种值得向往的目标服务：又当美国人开始为他们自己设计一部宪法时，没有比这更好的模式可以效仿的了。他们设计了在构造的细节上与英国有着巨大差异的一种政治制度，但它却是由对政治权力的目的、危险的同样的基本观点所指导的”。〔15 〕

宪法无非是民主宪政的制度化。英国从光荣革命到1832年的第一次议会改革前，贵族一直是议会的实际控制者，普通群众基本没有选举权，议会制度在选区划分、选举权、选举活动、议员结构上既不民主，也不合理。比如，英国下院半数议员的当选归功于富人或王室的支持，多数议员只有不到千名选民的支持。没有足够钱财的人是不能当选议员的。郡议员的年收入要在600英镑以上，选邑议员年收入也不得低于300英镑。候选人还须承担选举的费用，天主教徒、教友派信徒和犹太教徒也不能当选议员等等。总之，在绝大多数选区，只有贵族子弟或贵族的亲信才有可能当选议员。贵族通过选派议员的绝对优势完全可以达到掌控议会的目的。为此，早在英国革命前的17世纪，平等派在《人民公约》中就提出了成年男子选举权和议员分配实行比例代表制的要求。18世纪60年代的威尔克斯事件，成为英国历史上议会改革的真正开端，由此发轫，逐渐形成了要求改革的民众抗争高潮。1829年12月14日，托马斯·阿特伍德等人组建了“伯明翰政治同盟”，类似的政治组织很快遍布英国各地。中产阶级和工人阶级在改革运动中联起手来。此后，政治同盟和其他改革组织也加大活动的力度，很多原本对改革犹豫不决的人开始支持改革。但在遭到威廉四世的拒绝后，反对派以辞职抗议。与此同时，改革者发出警告：“要么册封更多的贵族，要么一个都没有。”军人出身的激进主义者琼斯扬言，他准备率领他的农村朋友去赢得胜利。5月12日，即威灵顿授命组阁的当晚，伦敦墙上出现了“阻公爵，取黄金”标语，人们纷纷从银行兑现黄金。英国自内战之后就没有再发生革命，然而“五月危机”表明，英国又一次到了爆发暴力革命的关口。在英国有可能爆发如同法国革命的最后关头，英国统治者达成了妥协，终于导致议会法的改革。1832年改革法第一次对英国议会选举制度进行了重大调整，标志着从贵族寡头制度向西方民主制度的转变，“奠定了一个现代工业国家扼守渐进和非暴力的道路”。因此，议会改革法是一种必要的和巨大的进步。〔16 〕

必须强调，宪法对宪政的依赖，还与宪政的经验有关。宪法来源于什么？就来源于人们的宪政经验和实践。宪法作为理念化和制度化的宪政，决不是凭空想象出来的。正如孟德斯鸠所说：“政治自由只在宽和的政府里存在。不过它并不是经常存在于政治宽和的国家里；它只在那样的权力不被滥用的时候才存在。但是一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。” 〔17 〕请注意，孟德斯鸠的理论学说，来源于“万古不易的一条经验”。同样，洛克对此也作了认识论上的总结：“人心在一切思想、推论中，除了自己的观念而外，既然没有别的直接的对象，可以供它来思维，因此，……知识只与观念相关，”“知识，就是人心对两个观念的契合或矛盾所生的一种知觉。” 〔18 〕宪法作为对宪政事实上的确认，它的观念基础正是宪政的经验。17世纪的英国革命和1789年的法国大革命都在革命后颁布和实施了宪法，之所以如此做，就是经验之所然。用洛克的语言就是：“从经验得来。” 〔19 〕

二、宪法是对民主宪政事实的确认

宪政意味着限权。但国家不会自己设定对权力的限制。限权的根本原因和动力是民主政治。民主宪政就是民主基础上的限权。民主需要限权，有了民主才可能限权。民主需要限权是因为，近代以来的民主政治是代议制民主，人民把国家权力委托给政府行使，需要保证国家权力能够始终为人民服务。限权就是防止权力扩张滥用权力，故限权是民主政治必然和基本的措施。民主可能限权是因为限权是一种政治力量的制衡，它不仅要求正当性，而且要求民主制衡力量现实性。这就要求限权必须有一种现实的政治力量，这就是民主。列宁说得好：“真正承认这些权利的保证在哪里呢？在于人民中那些意识到并且善于争取这些权利的各阶级的力量。” 〔20 〕19世纪末，英国著名法学家戴雪也表达了相似的观点：“每个人的个人权利不是宪法的产物，而是宪法所赖以建立的基础。” 〔21 〕这里所透露出来的一个基本思想是：限权的立法后于限权的政治。先有限权的民主宪政，才有限权的宪法。宪法不过是限权的民主宪政发展到一定阶段的产物。所以毛泽东说：“世界上历来的宪法，不论是英国、法国、美国、或者是苏联，都是在革命成功有了民主事实之后，颁布一个根本大法去承认它，这就是宪法。” 〔22 〕

为什么有了民主宪政的事实，还需宪法来确认？因为宪政是一种限权的政治运作方式。这里的权是国家权力。一种限制国家权力的政治运作方式之所以要通过宪法确定下来，是宪政的经验要求。经过宪法确认的宪政其最大的优点在于它能够克服实践宪政中的某处任意性和主观性，找到了实现民主的最佳途径，使民主法治成为一种具有稳定性和普遍性的国家体制，并同时使民主和宪政成为法治的最高形态。从民主法治发展的过程看，宪法之治无疑是最高层次的法治。宪法之治是限权和控权政治的制度化。也就是说，限权和控权不仅成为一种政治要求和习惯，而且成为有根本法加以保障的政治制度，任何人、任何时候不得以任何理由加以破坏，从而保证了宪政的持久性。同时，宪政是实践中产生的，而实践需要理论的总结，宪法则是宪政实践的理论化和规范化，甚至是某种艺术化。宪法基础上的宪政不仅要实现限权或控权的目标，而且能够有效实现控权和保权的统一，既体现限权防止的滥用，又能够最大程度上实现国家管理的效能。因此，宪法之治是法治发展到一定阶段的产物，“是一个比法治或法治国更高的抽象概念” 〔23 〕。同时，宪法通过对宪政要素的概括总结，可以把最根本的宪政要求制度化、规范化，从而在最大程度上保证宪政目标的实现。比如，宪政要求限权，要求有政治上的反对力量加以制衡，而保证不同政治力量的制衡，就成为宪法最重要的内容。正如19世纪上半叶挪威主要的政治家所说：“反对派是如此重要，以致如果不存在反对派的话，我们就不得不造就一个反对派，以便控制国家。” 〔24 〕

因此，宪法就是对宪政事实的确认。宪政事实就是民主政治。没有民主政治的事实，就不可能有民主的宪法。我们经常讲议会主权的确立完成了英国革命。但须知，英国议会主权获得确认经历了几百年的历程，并在这一过程中形成了有限王权。正因为王权有限，国王不能随意征税，需要通过合法手段、经过合法组织的同意才能征税。这就是一种宪政或民主政治的事实。而当国王起而反抗这种事实时，便与议会发生冲突，由此爆发英国革命，结束了绝对主义王权的统治。同样，在法国大革命前，绝对主义王权强于英国的法国王权也受到了限制。法国大革命的序幕就是由高等法院揭开的。高等法院不仅是司法机构，还是贵族参政、议政的机构，有巴黎的和地方的两种。巴黎的高等法院曾多次驳回国王的财政预算，认为“王国政府不能随心所欲地设立税收和征税，它必须事先得到最高法院的同意。最高法院是阻止政府为所欲为的制约” 〔25 〕。1788年，为对抗路易十六不合理的增税方案，巴黎高等法院庄严地发表宣言《民族权利和君主制根本法》，明确提出制约王权，得到各地民众的热烈响应。这一运动被称为法国史上的“贵族革命”，它是1789年法国大革命的先声，而法国革命正是民主政治的集中爆发，正是通过法国大革命，确立了法国的民主宪法政事实，才有《人权宣言》及其宪法。

同时，宪法也限制民主。经过宪法确认的宪政民主，是一种合理的民主，它通过对宪政民主的规范化，不仅保护民主也限制民主。“宪政是对政府的法律限制。宪政还意味着政府权威与权力同国民权利与自由之间的制衡。” 〔26 〕因为任何权力都有腐败的可能。限权的民主是宪政的需要。但限权政治与民主一样都可能被滥用。托克维尔将其称为“多数人暴政”。古代希腊最伟大的思想家苏格拉底就是死于“多数人暴政”之手。在相当长的时间里，在民主政治的故乡——希腊罗马甚至整个欧洲，民主是一个贬义词。一直到法国大革命以后，亲身经历法国大革命的托克维尔于19世纪30年代，漂洋过海到美国待了八个月，专门考察美国的民主才有所改变。他所写的《论美国的民主》深入讨论了美国民主是如何克服多数人暴政的问题。这本书中讲到了法律制度、法学家精神，讲到了自治传统、乡镇自治、司法独立、法律人共同体等等，特别提到了美国宪法。他强调，正是由于这部宪法，美国的国家权力受到了严格的限制，使得新大陆成为令人向往之处，“就在于人在那里可以自我奋斗。只要你去追求，就能获得幸福和自由” 〔27 〕。应当说，今天的民主与古代的民主已经本质不同。如果说古代的“多数人暴政”属于无限民主，则今天的民主则是有限民主。有限民主就是宪法民主。宪法不仅保护民主，也限制民主。宪政就是宪法限制民主的一种形式。在内容上，宪政民主是受到法律限制的民主。也就是说，民主也不能随心所欲。另外，在民主的程序上，民主有严格的程序约束。如发达国家老百姓对总统不满意，不能马上一人一票把总统赶下台，而必须遵守投票的程序。

此外，宪法还有助于宪政的规范化和有序化。民主、宪政是不同政治力量的博弈，而民主宪政与封建专制最大的不同在于：参与政治博弈的主体是最广大的社会群体——人民。封建社会的政治博弈只是封建统治者的政治游戏。中国封建社会中，刘邦、项羽之争，曹操、刘备、孙权三国之争，无非是封建君王的政治角逐，人民群众只是看客，或者只是这种政治游戏的客体。一个君王在政治游戏中的胜利，对于广大人民群众，只是换了一个王朝。而民主政治的实质是民主的博弈。它不仅涉及最广泛的社会群体，而且改变了政治的游戏规则，使那种以谋略、暗杀、厚黑为特点的政治行为变得公开、道义、公平，使得政治行为成为一种必须具备道义的行为。换言之，封建政治是厚黑在先，正义在后，政治博弈胜出就代表了正义。而民主政治是正义在先，胜出在后，只有具有政治上的正当性、正义性才能够胜出。即使胜出以后，结果也大为不同。封建政治提胜者为王，败者为寇，胜者可以胡作非为。而民主政治即使胜出，也必须遵守规则，仍然保持正义和道义性。如果前后不一，则绝没有长期当政的可能。

宪政作为一种民主政治的法治模式，始于中世纪晚期，确立于近代资产阶级革命。民主宪政的结果使限权具有了无可置疑的正当性。正如汉密尔顿所说：“野心必须用野心来对抗。人的利益必然是与当地的法定权利相联系。用这种方法来控制政府的弊病，可能是对人性的一种耻辱。但是政府本身若不是对人性的最大耻辱，又是什么呢？如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。” 〔28 〕民主宪政的发展，使宪法成为根本法，从而使民主法治进入了一个新的时代。“从那时以来，立宪主义被广泛地当作模范的政治制度加以信奉，在采用这种制度的国家中，它被颂扬为控制国家的权力和保护公民自由的统治形式，而在尚未采纳这种制度的国家中，它则鼓舞着政治改革者们。” 〔29 〕17—18世纪，以《权利法案》、《独立宣言》和《人权宣言》为代表的宪法性文件，全面确立了民主宪政的正当性，人类的民主法治进入了一种新生态。这个新生态的基本特征，可以用美国学者柯特勒的观点来概括：“破坏和滥用准则是有限制的，因为法律的卫护者和执行人最终发现自己也不能摆脱法律的裁判。” 〔30 〕

三、宪法得不到实施的根源是什么？

20世纪以后，由于民主宪政的发展，颁布宪法已经成为民主国家最基本的形式要求。但是，第二次世界大战以后的大部分国家，在颁布宪法的时候，之前并没有民主宪政的事实。于是出现了一种奇怪的现象，不少国家颁布了宪法，但宪法却始终得不到有效实施，出现了有宪法无宪政的现象。中国辛亥革命以后宪法几经颁布，但中国政坛长期有宪法没有宪政。那些承认宪法的统治者“大多数是以讨好人民开始发迹，以蛊惑家开始，以专制者告终” 〔31 〕。他们打着共和立宪旗帜，但权力被窃取后，很快就演变成一个新的封建王朝，你方唱罢我登场，复辟闹剧不断上演，制宪丑闻接连不断，军阀混战经月累年。陈独秀曾尖锐地指出：“中华民国的假招牌虽然挂了八年，民国仍然卖的是中华帝国的药，中华官国的药，并且是中华匪国的药。” 〔32 〕正是由于这种原因，毛泽东针对当时的宪政运动强调：“现在的宪政运动是争取尚未取得的民主，不是承认已经民主化的事实。” 〔33 〕这是极为深刻的概括。

为什么有宪法没有宪政？其实就在于作为宪法基础的民主宪政的力量和事实没有形成。在一个民主和法治的时代，没有宪法的统治是不合法的。美国思想家托马斯·潘恩早就指出：“政府如果没有宪法，就成了一种无权的权力。” 〔34 〕于是，民主法治时代的国家都需要颁布宪法。但是，如果赋予国家合法性的宪法而没有民主宪政的事实基础，这部宪法就难以真正实施。中国辛亥革命以后的历史，从民国到新中国成立前，当权的政治强人都不否认人民主权。当时所有的宪法文本都写上了人民主权。但嘲弄民主、绑架民主的事却屡屡发生。袁世凯可以公开撕毁《中华民国临时约法》，曹锟可以用饿肚子加5000个大洋的方式逼迫议员们“选”自己当上大总统。

显然，宪法与民主宪政不能等同。民主宪政必然产生宪法，宪法应当是对民主宪政的确认。但没有民主宪政同样可以有宪法。这时的宪法就可能具有其他的意义。历史上，国民党反动统治在大陆期间所颁布的宪法（1946年《中华民国宪法》）就不具有民主宪政的意义，而且还具有强烈的反民主性质。正如有的学者所说：这部宪法“不过以根本法的形式确认了以蒋介石为首的四大家族对人民的专制独裁统治，而且维护官僚资产阶级、地主阶级和帝国主义的利益，广大人民依然处于毫无权利的地位。” 〔35 〕同样，国民党在大陆的反动统治及其灭亡正是由于反对民主宪政，不愿意放弃一党专制的特权造成的。这正好印证了法国思想家西耶斯在总结法国大革命的教训时的名言：法国大革命为什么爆发？就是因为愚蠢的贵族们不肯放弃特权。〔36 〕这一历史教训，应当永远汲取。

在我国，由于种种原因，宪法至今不能被适用，中国立法及主流宪法学界有所谓宪法是立法依据的说法。〔37 〕其实，这个提法并不符合我国宪法。《宪法》第5条明确规定：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”必须明确，“为依据”和“不抵触”是两个完全不同的概念。事实上，中国立法中有不少法并无“为依据”的规定，〔38 〕但并不意味着这些法就可以与宪法相抵触。而且对于“为依据”本身也有不少争论，〔39 〕有些学者认为，坚持“为依据”是“维持法律形式统一和端正人们的宪法与民法关系观念”的需要。〔40 〕但这一理解本身并不符合宪法的规定及其逻辑。〔41 〕在这种情况下，中国宪法出现了非常不合理的现象：不能在司法实践中适用，又不是立法的依据。那么，中国宪法的根本法意义又在哪里呢？

2011年，吴邦国委员长宣布，中国特色社会主义法律体系已经建成。这就意味着，今后中国民主法治建设的问题，主要是严格、严肃地实施宪法和法律的问题。宪法是根本法。在法的渊源中，宪法具有最高的效力。我国宪法也明确规定了宪法的最高效力。目前要做的不是由谁来重新设计一个国家结构或规划，而是必须立即、无条件地贯彻和落实宪法，全面、有效地停止违宪的行为。〔42 〕任何人都没有权利遏制宪法的实施。宪法是最高法，在中国理应拥有最高的权威。认真看一下我国目前民主监督所面临的种种遭遇，其实就是宪法的权威能不能实现和遵守的问题。因此，创造条件保证人民的民主监督权，首先就要维护宪法的权威。宪法是法治法，是规范和保障法治的法，也是民主法治能否实现的根本保障。一个民主和法治的国家，我们应当像爱护眼睛一样维护宪法的权威。任何人、任何时候都不能用任何理由违反宪法和法律，任何人用任何理由违反和破坏宪法和法律都应当受到追究。否则，“当正直的人对一切人都遵守正义的法则，却没有人对他遵守时，正义的法则就只不过是造成了坏人的幸福和正直的人的不幸罢了。” 〔43 〕

保证宪法的实施，就应当让宪法活起来。而要让宪法活起来，关键是民主宪政建设。放眼世界，当代已有140多个国家颁布了宪法，但大多数国家仍有一个民主宪政的实现问题。而实现宪法的关键，则在于人民的民主权利能否得到真正的保障，就是要实现“人民是所有公正的权力的起源”。〔44 〕马歇尔在其开司法审查原则先河的“马伯里诉麦迪逊案”（1803年）中指出，“宪法是人民意志的表现，所以它适当地控制着政府的一切权力”。〔45 〕显然，要让宪法活起来，必须使宪法真正体现人民的意志，而这就取决于民主的充分发展。