日本“国有化”钓鱼岛行为之要因：海洋战略与海洋法制概要

金永明

内容摘要：日本政府单方面采取的“国有化”钓鱼岛、南小岛和北小岛行为，严重侵犯中国的主权和领土完整，破坏中日关系发展进程，尤其影响纪念中日邦交正常化40周年的良好氛围，受到中国政府和人民的严厉谴责和强烈抵制，日本应承担由此引起的一切损失和后果。尽管引发日本政府采取所谓“国有化”岛屿的行为有多种原因，但日本海洋战略的成型及海洋法制的发展，是日本实施“国有化”钓鱼岛行为的主要原因。为此，论述日本海洋战略与海洋法制方面的内容及特点就十分重要。

关键词：“国有化”岛屿海洋战略海洋政策海洋法制

日本政府单方面采取的“国有化”钓鱼岛、南小岛和北小岛行为，严重侵犯中国的主权和领土完整，破坏中日关系的发展进程，尤其影响纪念中日邦交正常化40周年的良好氛围，受到中国政府和人民的严厉谴责和强烈抵制，使中日关系深陷低谷，并有持续恶化的趋势。由此引发的损害和损失应由日方承担。尽管引发日本政府采取所谓“国有化”钓鱼岛及其部分附属岛屿的行为有多种原因，但日本海洋战略的成型及海洋法制的发展，是日本采取“国有化”岛屿行为的主要原因。为此，应分析日本海洋战略及海洋法制方面的内容及特点。

一、日本海洋战略的成型及发展

21世纪被称为“海洋”世纪。为进一步维护和确保海洋权益和海洋安全，世界一些主要国家相继制定和实施了海洋战略和法制。为此，日本也加快了海洋问题工作力度。尤其在进入21世纪以后，日本更加重视海洋问题，制定了日本的海洋战略。

（一）日本海洋战略的出台及成型

日本海洋政策研究财团于2005年11月18日向政府提交的《海洋与日本：21世纪海洋政策建议书》，即为日本海洋战略的代表性文件。而在此之前，该机构前身海洋船舶财团已于2002年3月向政府提交了《日本21世纪海洋政策建议书》（以下简称《2002年海洋建议书》）。〔1 〕

1.日本海洋战略的雏形——《2002年海洋建议书》。〔2 〕在此文件中，特别提出了完善日本海洋体制和机制的六个建议。具体内容为：制定综合的海洋政策；完备制定与实施海洋政策的行政机构；完善综合管理海域海岸的法制；合理管理水产资源，调整渔业和其他海洋利用之间的关系；细化对专属经济区与大陆架进行综合管理的内容；充实青少年海洋教育以及海洋学科之间的教育研究活动。

《2002年海洋建议书》是由12名专家学者组成的“海洋管理研究会”，经过反复调研后作成的，而该委员会是日本财团资助下海洋船舶部的咨询机构。从其内容和性质可以看出，它是一个针对海洋问题的综合性的政策建议书，可以认为是日本海洋战略的雏形。

尽管海洋船舶财团向政府提交了《2002年海洋建议书》，但该建议书提出的建议并没有得到执行，包括没有改变日本依然用纵向的方法管理海洋问题的机构运作方式，也没有出台实施海洋战略的政策和具体的计划。所以，继承海洋船舶财团职责的机构——海洋政策研究财团于2005年11月18日向政府提交了《海洋与日本：21世纪海洋政策建议书》（以下简称《2005年海洋建议书》）。

2.日本海洋战略的成型——《2005年海洋建议书》。〔3 〕此文件中提出的建议，即为日本海洋战略核心内容，包括三个方面：第一，建议立项制定海洋政策大纲。第二，建议完善海洋基本法的推进体制。建议内容：为推进综合海洋政策，有必要制定海洋基本法，包括基本理念、政策方针、海洋基本计划等，推进海洋政策的体制框架；完善行政机构。为推进以海洋基本法为轴心的综合海洋政策，应完善以下行政机构——设置与海洋有关的阁僚会议，任命海洋主管大臣等，整合规划和实行海洋政策的机构。第三，建议国家管辖范围扩大到海洋“国土”和加强国际合作。具体内容包括强化对专属经济区、大陆架、远离陆地的海岛（即离岛）及其周边海域等的管理；确立对扩大到海洋国土、海上运输等的安全保障；构建环境影响评价体系、保护海洋生态系统（保护生物多样性）等；……扩大海洋教育，研究海洋管理，促进海洋科学技术研究等。其目的是管理国家管辖海域，综合合理治理海洋，包括处理和应对海洋突发事件。

可见，《2005年海洋建议书》内容为日本的海洋战略提出了基本框架，其出台标志着日本海洋战略已经成型。尤其应指出的是，日本海洋战略提出了强化对离岛管理的要求。

（二）日本海洋战略在政策上的发展

一般而言，海洋战略的具体实施需要海洋政策的支撑。为此，日本按照《2005年海洋建议书》的要求，不断地完善了相关海洋政策，丰富了海洋战略的具体内容，特别制定了《海洋政策大纲》和《海洋基本计划》。

1.《海洋政策大纲》内容。海洋政策研究财团于2006年12月7日公布了《海洋政策大纲——寻求新的海洋立国》（以下简称《海洋政策大纲》）。〔4 〕内容为：第一，指出日本应重视海洋问题。第二，强调综合管理海洋的必要性。第三，建议制定海洋基本法。《海洋政策大纲》指出，为改变日本仍用纵向垂直功能分割的方法，并用个别法律处理海洋问题的弊端，应尽早构筑应对海洋问题的新体制。同时要求把作为新的海洋立国的理念提升为国家的重要政策，即把海洋政策作为国家的政策——国策，也有必要对资源丰富的海域实施综合性的管理及国际合作与协调。推进综合海洋政策的关键是尽早制定海洋基本法。

2.《海洋基本计划》内容及作用。根据《2005年海洋建议书》和《海洋政策大纲》要求，2007年4月30日，日本国会通过了《海洋基本法》（自2007年7月20日起施行）。例如，《海洋基本法》第16条规定，为全面而有计划地推进海洋政策的实施，政府应制定有关海洋基本计划。为此，根据《海洋基本法》第29条设置的综合海洋政策本部于2008年2月8日出具了《海洋基本计划草案》；3月18日，日本内阁会议批准了以《海洋基本计划草案》为基础的《海洋基本计划》。它已成为自2008年起五年间指导日本海洋事务的行动指针。

《海洋基本计划》由四部分组成，分别为总论、实施海洋政策的基本方针、为实施海洋政策政府应采取的综合而规范的措施、为综合而规范地推进海洋政策的必要措施。〔5 〕特别应指出的是，《海洋基本计划》明确了日本今后在海洋领域应强化的12个领域，包括应采取措施有效利用与保护离岛。

（三）日本海洋战略在双边层面的发展

日本不仅将推进海洋战略立足于自国，而且试图通过双边关系特别是日美同盟发展海洋战略，即企图依据海洋政策研究财团于2009年4月17日发表的题为《为海洋的安定和繁荣的日美海权同盟》（以下简称《日美海权同盟》）建议，实现海洋战略目标。

1.出台《日美海权同盟》的背景。日本海洋政策研究财团与美国三大机构（太平洋论坛、新美国安全中心、美国企业研究所）合作举行了以个人资格由两国人士（共32人，其中日方19人）参加的三次（2008年3月、2008年7月、2009年4月）“日美海权对话”研讨会。通过对话，对日美同盟中面临的课题、应对海洋问题的方式方法等进行了讨论，并在交换意见后对外发表了《日美海权同盟》，其不仅提出了新海权的概念，而且向两国政府提出了拓展《日美海权同盟》的具体建议。

2.实施《日美海权同盟》的具体建议。第一，在海洋防卫和安全保障方面的建议。其主要为：进一步推进在印度洋和太平洋的全球海事合作；确立共同应对带有危险性的武力争端事态的体制；海洋国家联合构想，提出应在不同海域让赞同海权同盟的个别国家（韩国、澳大利亚、印度）参加，并邀请具有航行自由利益的俄罗斯和在全球规模具有海上通商利益的中国参与，以通过国际合作确保海洋安全保障，并拓展海权同盟。

第二，在海洋可持续开发方面的建议。其主要为：在资源的开发和海洋技术的研发及海洋调查研究方面进行合作；共同应对海洋环境的保全和气候变化问题。

可见，日本试图通过《日美海权同盟》强化对海洋问题的合作，以共同应对海洋问题，可谓在双边层面丰富和发展了日本的海洋战略。〔6 〕

总之，以《2005年海洋建议书》为核心内容的日本海洋战略已经成型，并为推进海洋战略，日本制定和实施了《海洋政策大纲》和《海洋基本计划》，具体化了海洋战略内涵。而为保障海洋政策的顺利实施，有必要将《海洋政策大纲》和《海洋基本计划》中的政策和措施予以固定，海洋立法显然是一个重要且不可缺少的手段。

二、日本海洋法制的内容及特点

进入21世纪以后，日本在海洋问题上的立法工作特别明显，主要体现在以下方面：

（一）在完善海洋体制机制上的立法

一直以来，如上所述，日本在行政上存在采用垂直管理并用个别法规处理海洋问题，包括存在无综合性机构明确处理海洋问题，连提交海洋法案的部门也不明确等弊端，致使日本处理海洋问题严重滞后，无法适应当前海洋问题的快速、复杂和综合性等状况。为改变这种现状，日本根据《2005年海洋建议书》的建议和《海洋政策大纲》的要求，于2007年4月制定了综合规范海洋问题的法律——《海洋基本法》（2007年7月20日起施行），从而理顺了日本管理海洋问题的体制机制问题。〔7 〕

（二）在企图拓展管辖海域范围上的立法

日本为确保相关权益，特别是企图拓展管辖海域范围，以最大限度地获取能源资源，尤其在2004年5月东海问题突显后，日本加快了海洋立法（修法）进程。其主要为：

1.在拓展海洋“国土”方面的修法。2005年7月，日本将原来的《国土综合开发法》改名为《国土形成计划法》，增加了关于海域（包括专属经济区和大陆架）的利用和保护方面的规定，强化了对海域的管理。〔8 〕通过修订该法，扩大了海洋“国土”范围，并强化了对其的管理，这显然是对《2005年海洋建议书》建议的回音。

2.在应对东海问题方面的立法。例如，民主党于2005年10月21日草拟了《关于在专属经济区内等海域实施自然资源的勘探和进行海洋科学调查有关的主权权利及其他权利的法律案》、《海底资源开发促进法案》。尽管上述法案未成为法律，而成了废案，但它们的目的是为了维护日本专属经济区等海域的权益、合理管理外国人员进行的海洋科学调查活动，以确保《联合国海洋法公约》赋予沿海国的权利。可见，上述关于维护海洋权益的立法草案旨在对包括东海问题的争议采取行动，以维护自身的“中间线”划界原则与主张，确保对大陆架资源的管辖权。

另外，2007年4月，日本还制定了《海洋构筑物安全水域设定法》（2007年7月20日起施行）。〔9 〕即为维护日本在东海的海洋权益，保障国内企业（包括与他国企业合作）在“中间线”附近实施勘探和开发海底资源的活动，通过制定该法，以期为国内企业在“中间线”附近海域实施资源开发活动提供法律支撑，试图获取更多的能源资源。

尽管中日在东海问题上已达成了《中日关于东海问题的原则共识》（2008年6月18日），但也不能忽视《海洋构筑物安全水域设定法》的影响。〔10 〕其影响主要体现在以下方面：第一，日本可能在“中间线”附近再次实施海洋调查活动；第二，日本可能在“中间线”附近构筑海洋建筑物。

（三）在应对索马里附近海域海盗行为上的立法

日本内阁于2009年3月13日决定海上自卫队军舰赴索马里海域实施海上警备行动，并向国会提交了《应对海盗法案》。该法案于2009年6月19日在众议院的第二次投票中获得通过，以其为基础的日本《处罚与应对海盗行为法》于2009年6月24日公布，并于2009年7月24日生效。《处罚与应对海盗行为法》共由13条组成。其主要内容与《应对海盗法案》相同。〔11 〕

日本为确保赖以生存的海上通道安全，以为实施国际合作、履行国际义务为名，第一次向海外派遣了由海上自卫队实施打击海盗行为的活动，为今后相关活动提供了先例，所以值得我们关注。

（四）在完善领海制度上的立法

2008年6月5日，日本众议院通过了《在领海等区域内有关外国船舶航行法案》（2008年7月1日起施行），进一步完善了日本的领海制度。所谓的“领海等区域”，根据第2条的规定，是指日本的领海和内水。关于制定该法的目的，该法案第1条规定，考虑到确保海洋安全对被海包围的日本的重要性，通过规定在领海等区域外国船舶的航行方法、规范外国船舶航行的措施以及其他必要事项，以维持外国船舶在领海等区域的航行秩序、控制意外行动、确保领海等区域的安全为目的。

现今，日本为强化所谓的对钓鱼岛周边海域的“管理”，对此法予以了修改，以强化对所谓的外国船舶和船员的“管辖”。同时，也通过修改《海上保安厅法》赋予了海上保安官所谓的“警察权”，目的是处罚所谓的登岛船员。此动向值得关注。

（五）在企图扩展外大陆架上的动向

日本政府接受综合海洋政策研究本部的建议，于2008年11月12日根据《联合国海洋法公约》第76条第8款的规定向大陆架界限委员会提交了日本外大陆架划界案。〔12 〕日本为提交此划界案足足花了五年时间以调查大陆架情况，并提前完成了预定的目标。〔13 〕

在日本外大陆架划界案中突出的问题是，日本将冲之鸟礁作为岛屿处理，并以此为领海基点主张200海里的大陆架和200海里以外的大陆架。实际上，“冲之鸟”不是《联合国海洋法公约》第121条规定的岛屿，而是特殊的岛屿——岩礁，根本无法主张大陆架。〔14 〕为此，我国常驻联合国代表团于2009年2月6日向联合国秘书长提交了针对日本外大陆架划界案的立场声明。〔15 〕另外，韩国常驻联合国代表团于2009年2月27日也向联合国秘书长提交了针对“冲之鸟”与中国政府内容相同的照会声明。〔16 〕

可见，日本外大陆架划界案中以“冲之鸟”为基点主张的大陆架和外大陆架是不符合《联合国海洋法公约》关于岛屿制度的相关规定的，委员会也无权对此发表建议。

（六）在管理离岛海岸线和设施方面的立法

日本国土交通大臣于2010年2月9日向国会提交了《为促进专属经济区和大陆架的保全和利用对低潮线保全和相关设施完善等法律》的草案。该法由六章（共20条）和附则（4条）组成。〔17 〕日本国会众议院和参议院分别于2010年5月18日和5月26日通过了上述法案，并已于6月24日生效，使其成为规范和保全离陆岛屿低潮线和完善其他设施的法律。

2010年7月13日，日本内阁公布了《为促进专属经济区和大陆架的保全和利用对低潮线保全和相关设施完善等的基本计划》。该基本计划尽管是以10年后的日本状况为目标，但在实施过程中可根据需要对其作出修正。其包括五方面内容：第一，与保全低潮线和完善据点设施等有关的基本方针。第二，与保全低潮线有关的行政机构应就调查低潮线及其周边状况、开发保全低潮线区域内的海底资源行为及相应措施等作出规定的事项。第三，以特定离岛为据点与保全及利用专属经济区内等活动有关的目标事项。第四，与完善据点设施等内容有关的事项。第五，与保全其他低潮线及完善据点设施等有关的事项。〔18 〕

日本制定该法的原因，主要为：第一，保护专属经济区的需要，即日本自称拥有国土面积约11倍的专属经济区面积；第二，为落实已制定的政策措施和计划，例如，2008年11月向大陆架界限委员会提交了外大陆架划界案，2009年3月批准了《海洋能源和矿物资源开发计划》，2009年12月通过了《为管理海洋保全和管理离岛基本方针》，这些文件要求制定相关法律；第三，保护确定专属经济区等的低潮线成为紧要的课题；第四，远离陆地的岛屿（离岛）对于专属经济区等的利用处于重要的位置，而利用相关港湾等的设施还没有完善。笔者认为，日本国会通过的上述法律重点是为了保护诸如冲之鸟等那样的岩礁所谓的低潮线不被海水淹没，并企图通过构筑相关设施主张所谓的专属经济区和大陆架等海域及其资源，以侵占更多的海域，获取更多的资源。

当然，日本上述海洋法制并不全部直接与所谓强化对离岛的管理有关，其中有些法律是基础性的，有些是相关性的法律，所以也一并列入，有助于对它们的整体了解和认识。同时，在制定海洋战略、海洋政策和海洋法制过程中，海洋政策研究财团的报告或建议起了很重要的推进作用，发挥了作为咨询机构的重大影响。

总之，日本根据海洋战略和海洋政策要求，不断地完善了相关海洋法制，试图确保日本海洋权益，拓展海洋管辖范围，寻求海洋利益的最大化，实现海洋战略目标。可以预见，日本今后在海洋问题上的立法仍将继续，我们必须持续关注。

三、我国对日本“国有化”岛屿行为的应对

针对日本“国有化”钓鱼岛等岛屿的行为，中国出台了一系列的反制措施。法律上的主要措施为：2012年9月10日，中国政府就钓鱼岛及其附属岛屿（以下简称钓鱼岛等岛屿）的领海基线发表了声明，公布了钓鱼岛等岛屿作为基点的经纬度坐标，从而确立和明确了钓鱼岛等岛屿以直线基线为基础的领海制度及其他海域管辖范围。9月13日，中国政府向联合国秘书长交存了钓鱼岛等岛屿领海基点基线的坐标表和海图。〔19 〕这是我国于2012年3月3日，经国务院批准，授权国家海洋局、民政部公布钓鱼岛及其部分附属岛屿名称以来的后续措施，也是依据中国的海洋法（包括《中国政府关于领海的声明》、《领海及毗连区法》、《中国政府关于领海基线的声明》、《海岛保护法》等）以及《联合国海洋法公约》作出的决定和安排，目的是完善中国的海洋法律制度，捍卫中国的国家领土和海洋权益。〔20 〕

既然中国政府公布了钓鱼岛等岛屿的领海基线，那么，在法律上，中国政府和人民就具有保卫钓鱼岛等岛屿的陆地及其周边海域（尤其是12海里的领海）的法律责任，包括如果日本的军舰未经中国政府批准进入钓鱼岛等岛屿的领海时，我国可启动自卫权，因为它侵犯了我国的领土和主权。〔21 〕

此外，为加强对钓鱼岛等岛屿领土及领海的保护，需要增强巡航执法力度，目的是显示存在、体现管辖，更重要的是实施管辖。可以预见，在日本海上保安厅仍望继续维持其所谓领海警备体制的情况下，中日两国各类船只之间的摩擦和纠纷甚至诸如碰撞之类的事件必将增加，为此，中国制定完善相关国内法规就显得特别重要，例如制定中国管辖海域巡航执法管理及处罚条例、外国船舶在我国领海内无害航行制度规范等。

总之，日本“国有化”钓鱼岛等岛屿行为，为我国进一步完善国内海洋战略和海洋法制提供了重要契机，我们必须紧紧抓住这一契机，为我国自由使用、有效管辖钓鱼岛等岛屿创造良好的基础和条件。为此，我国在钓鱼岛等岛屿问题上的立场和行为必须坚持，决不能动摇和放弃。