我国受救助者主体地位之反思与重塑

何平

内容摘要：总结我国受救助者权益保护历程的得失，可以从受救助者的主体地位入手。当前我国社会救助的制度形象存在主体性迷失，其主要表现为制度制定的困境和具体实践中受救助者身份的认同危机。这是体现弱者关怀的社会救助制度未能克服原有对于恩赐怜悯理念、忽视受救助者差异性与主体性的必然结果。对此，社会救助法理论必须在新的时代背景下，与时俱进，开展理论创新与制度重塑，构建发展主义的受救助者主体理论，并推动受救助者角色从弱势群体到权利主体的转变。

关键词：受救助者主体弱势群体权利主体

社会救助制度从现实出发，总要按照制度设计者的意图通过制度规范受救助者为主体加以塑造，以满足社会救助发展的需要。其制度的设计和实践都反映着受救助者的地位和受保护的程度，同时也逐步确立完整、理性、符合时代要求的受救助者形象。因此，总结我国受救助者权益保护制度的得失可以从受助者的现有制度形象及其主体地位入手。基于此，笔者对于受救助者主体地位中的一些问题进行研究，这将有助于我国受救助者权益保护的理性思考与制度建设和实施。

一、受救助者主体性的迷失：从制度的制定到具体实践的分析

受救助者是社会救助制度中重要的、独立的主体，关系到社会救助宗旨和价值的体现，是其最核心的概念之一。但是，由于主观与客观的原因，社会救助制度规范体系中受救助者的形象并不明确，甚至被忽略或受歧视，受救助者的主体性在具体实践中也没有得到充分的尊重与一致性的确认。

（一）制度制定中对受救助主体认定的混乱：难以左右逢源的困境

基于社会救助的宗旨和目的，社会救助的实施对象是全体国民，即受救助者的范围理论上应该包含所有的社会成员，这一点在我国的宪法中得到了具体的体现。《宪法》第45条第1款规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”在相应的具体制度设计中也逐步体现出这一基本理念，受救助者主体资格是包含所有的社会成员的。但在制度的设计中却存在不少与此相悖的理念，影响了我国目前制度制定中对于受救助主体的认定。其中，最为突出的是受制于财力和基本价值理念的影响。这导致了我国社会救助制度并不是全面覆盖所有的贫困群体，而是有选择地给予特定贫困群体的。

对此，从社会救助制度的制定历史可以看出受救助者范围的变化。在计划经济时代，低工资、高福利的就业和单位政策，保障了绝大多数居民只要就业，就勉强能维持基本生活，再加上主导价值理念的影响，使得传统社会救助制度所覆盖的对象仅限于无劳动能力、无生活来源和无依无靠的“三无人员”以及一部分特殊的救助对象。农村的社会救助范围主要是“五保户”，绝大部分农民的生活困难由集体解决。

然而进入20世纪80年代中后期，经济体制改革和产业结构调整一方面产生了大量的富余人员和失业人员，这部分人口正值壮年，是家庭生活来源的主要负担者，却又缺乏知识技能而无法获取新的工作机会，从而出现城市贫困问题；另一方面农村集体经济的解体与弱化和农业比较效益的降低使得农村的贫困人口比例和结构在新时期也开始发生重大变化，而大多数社会救助项目却把农民排除在制度之外。贫困群体和结构的变化要求社会救助制度作出相应的调整。对享受条件予以严格的限制的传统社会救助制度往往将这些新生的贫困群体置于救助的边缘地位，因而对享受条件予以严格限制的传统的社会救助制度必须作出相应的调整。据统计，“在实行最低生活保障制度之前的1992年，中国得到国家定期定量救助的城镇困难户人数只有19万人，占城镇人口比重为0.06%。” 〔1 〕不合理的限制条件使许多有实际困难的城镇居民成为“三不管”对象，他们的困难程度甚至远远超过民政救助对象。

随着经济体制改革的不断深化，城市贫困人员依靠单位帮助解决其生活困难这种模式很难开展下去，这是因为许多单位都实行了自负盈亏和自我核算的财务制度，难以让单位来承担这个责任。农村实行家庭联产承包责任制以后，集体的力量尤其是经济实力有所减弱，原来主要依靠集体力量来帮助解决贫困农民生活问题的制度难以进一步发挥作用。而且，无论是在城市还是在农村，所有制成分由原来单一的公有制变成了多种所有制并存的局面，改革开放以后出现的外资企业、私营企业等单位本来就没有一套救助机制。特别是伴随着国有企业改革的进一步深化，在城市产生了大量的新贫困人员。这些人员由于失业和下岗，他们的基本生活发生了困难。而传统的社会救助制度并没有把这些人员纳入进来，他们无法享受社会救助待遇。

可以看出虽然公民都有获得社会救助的资格，但由于现有制度制定中存在一定的主客观原因并没有包括所有应该获得救助的公民，原有的受救助者由于制度更新的滞后，对其保障并不到位，而新生的受救助者还未纳入到救助范围内，目前所设计的社会救助制度对于原有和新生的受救助者两部分人群来说都没有起到应有的作用。由此，很难得到社会中制度需求方——受救助者的认同，处于难以左右平衡的矛盾局面。

（二）实践中受救助对象的混乱：主体身份的认同危机

一种（主体）制度可以表现为明确的、条文化的以及符号的形式，如成文法、协议等，不过关键一点在于只有参与人相信它、实践它时才能成为现实的制度。〔2 〕在此意义上，对受救助者形象的认识只停留在制度文本中是不够的，有必要从实践中、社会救助的具体给付中观察其真实的制度影像。大量具体的社会救助给付直接涉及对受救助者身份的认定，这才是最真实的受救助者的形象。

1.实际操作中的原因

在实践中比较典型的例子包括城市最低生活保障制度实施中出现的“错保”和“漏保”现象。由于“错保”（家庭人均收入高于保障标准但享有了最低生活保障待遇的现象）和“漏保”（家庭人均收入低于保障标准但没有享受最低生活保障待遇的现象）在我国社会救助的实际操作中比较广泛地出现，使得受救助者不能被准确划分出来，应享有社会救助的受救助者因此并没有享受到实际的社会救助。

还有就是在农村最低生活保障制度的实施中出现的受救助主体人数不准确的问题。农村最低生活保障人数显示政府对农村受救助者的实际范围。然而，由于统计方法和统计口径的差异，政府各相关职能部门目前掌握的农村贫困人口的数字不一，未能形成一个普遍认可的全国性数据。国家统计局对全国31个省、自治区、直辖市共6.8万个农村住户的抽样调查显示，2006年末全国绝对贫困人口为2148万人；〔3 〕国家扶贫办基本认可国家统计局公布的数据。根据国家民政部所公布的数据，截至2007年9月，全国农村社会救济（包括农村低保、特困救济和五保供养）人数为3486万人，其中仅农村低保人口就达2781万人，〔4 〕远超过国家统计局公布的农村绝对贫困人口。有关农村住户的收入统计包括所有生产性收入和非生产性的转移收入。所以，调查对象从民政部门获得的现金和实物救助自然也包括在内。也就是说，当政府提供的救助金与调查农户自己的生产性收入和超过693元的绝对贫困标准时，这些家庭就不再被统计为贫困户。同时，用统一的标准去测量全国的贫困对象，在富裕地区便会极少甚至一个都没有，但实际上因为生活消费水准不同，富裕地区照样也会有贫困对象。因此，统计调查所得的绝对贫困人口数量偏少是可想而知的。

显而易见，以上城市最低生活保障制度和农村最低生活保障制度在实施中的问题，导致一些应该成为受救助主体的公民没有获得社会救助，而一些不应该成为受救助者的反而获得社会救助。这直接就会使得社会公众对受救助者主体的范围产生质疑，模糊人们心中的受救助者形象，而且还会与百姓的朴素认识相冲突，使受救助者身份出现认同危机。

2.受救助主体对自身权利认识的原因

在社会救助制度中另一方主体——受社会救助者在对社会救助权的认识上存在很大的不足。由于我国在历史上长期对于权利这个概念认识得不够清晰，在社会中主要强调的是统治者的权力而忽视了社会成员的权利。在“文化大革命”时期更是任意践踏广大人民群众的人身基本权利，而这种思想的惯性使得社会成员在接受社会救助时显得不够理直气壮，往往抱着一颗感恩的心，这是我国人民群众善良质朴的一面，但这并不能否定社会成员享有基本社会救助的权利。虽然我国宪法中一直规定了我国公民享有物质帮助权，但这种标志性的权利并没有在实际中转化为实实在在的获得社会救助的权利，因为自身对于该项权利的预期或者说是期待并没有在受救助者的内心中真正形成。因此造成了受救助者缺乏对社会救助的权利意识使得需要社会救助的社会成员在作出第一选择时就完全排除了社会救助，失去了向社会要求社会救助的请求机会。

实际上，不管从相关的理念还是从实际操作来看，社会各界对于受救助者的形象的认识存在基本的共识：弱（无生存能力）而穷（无生活来源）的自然人为受救助者。至此，受救助者在实践中的影像与立法文本中倾斜性权利包裹下的受救助者形象发生重叠：受救助者是弱者、无生活能力者，是法律制度需要保护的对象。但实际生活中的受救助者并不都一定是弱而穷，而是由于客观上的原因，如灾祸、疾病等不可抗力所造成的，而这部分临时受到社会救助帮助的群体需要法律尊重他们的生存能力，确认其主体地位。为妥善应对法律中受救助者主体制度的认同危机，同样有必要对我国社会救助立法中主体制度理论进行反思并对制度进行重塑。

二、受救助者主体地位的理论反思：从弱者关怀到发展主义的人本建构

长期以来，我国社会救助学关于受救助者的理论研究属于对弱者关怀的“范式”，力图通过政府的干预，给予受救助者特殊的关怀和保护。在此，原有的对于受救助者的认知都是以受救助者弱者形象为前提的。但是，市场经济快速发展的今天，人们逐步被权利本位、个人本位的思想影响和驱使，在确立受救助者主体地位时出现了前述制度上的迷失。当前，社会救助理论必须在新时代的背景下，与时俱进，在继承原有理论的基础上，强调受救助者主体地位的发展问题，使受救助者的主体理论走向发展主义的建构。

（一）原有受救助者的形象：社会救助的弱者关怀“范式”

1.原有受救助者的形象体现

不论是在国外还是在国内的实践中，都首先带有一定的假设前提，即受救助者都是弱而穷的人，只有弱者才能享有社会救助。“贫困概念所关注的焦点都必须是穷人的福利。” 〔5 〕从某种意义上说，贫困明显只是穷人的特征而不是富人的特征。所谓穷人，从阶层的角度来看就是贫困群体，指的是那些自认为是社会中的一部分，但又感到被剥夺了与社会中另一部分同享欢乐权利的人。“穷人是毫无价值的消费者：他们不受市场哄骗的任何诱惑，他们没有信用卡，也丝毫不能依赖于银行透支，他们所需的商品几乎或完全不给商人带来利润，难怪他们被重新划分为‘下等阶层”。〔6 〕随着教育、通讯的发展以及社会流动的加剧，作为贫困群体的成员感受被剥夺的那种“参照群体”会不断扩展，从而导致在某种意义上一些人的被剥夺感会逐渐增强，社会中感受到被剥夺的人会逐渐增多。这种情形在广大发展中国家会更为明显。“许多穷人做起事来就像是没有明天似的，是因为他们最重要的问题是今天如何活下来。” 〔7 〕可以说，受救助者在原有的社会各界的眼中基本上具有“弱、贫、愚”的特征。其体现为以下三个方面：第一，他们经济实力孱弱，无法应对一般社会风险、自然风险；第二，信息不对称，而科技的发展更加剧了他们作为社会成员在信息占有、获得上的不利地位；第三，他们的知识水平、自我保护和发展能力不足，不能有效地防范社会和经济风险。在社会经济生活中，基于信息、知识的匮乏使得愚顿的个体“招致”各种风险，经济实力的弱小与知识的不足又决定他们只能被动接受，无力自力解决。于是，受救助者在社会中引发大量的社会问题，不仅威胁到个体自身的生存和发展，也危害到社会经济秩序的安全。

2.社会救助的弱者关怀

现代社会救助是民主法制时代的产物，是法律赋予国家和社会的责任。〔8 〕受救助者作为一个社会形象问题的出现是社会主体经济地位变迁的逻辑展现，社会成员的社会形象正是这种实质地位改变的一个回应。作为弱势方出现的受救助者与社会中的富裕人群相比较，在经济实力、信息获取、知识能力等方面的差异日益凸显。

社会救助制度的确立和完善的趋势中，体现了社会各级以及政府积极关注社会中的实质公平与对受救助者生存和发展的保护，完成了受救助者弱者的身份确认。为了弥补受救助者在越来越严峻的社会经济风险中自身抵御能力的不足，在现有的社会救助制度中确立了国家对救助关系的适度干预，进一步平衡受救助者与一般社会成员之间的利益分配，规定国家对受救助者给予物质帮助和发展机会的责任，实质上就是对于受救助者给予特别的保护，在制度设计上也为此进行特别的设计。不论是现有的《城市最低生活保障条例》，还是《社会救助法》草案的制定，其理论依据在于受救助者的弱者地位，其价值目标在于维持社会中的实质正义，对于社会中成员并不是平等对待，而是对受救助者给予倾斜性的保护，并且在社会救助的实践中，不断强化了这一理念。

（二）受救助者主体性的确认：发展主义的理论基础

1.社会救助制度弱者关怀的理论缺陷

（1）对弱者的关怀在一些背景下造成了对受救助者的误解。从社会救助的发展历史来看，贫困、残疾、年老等弱势群体一直是慈善、济贫事业的救济对象，给予关怀的对象仅限于弱者。无论是出于人道主义的关怀还是维护社会稳定的考虑，这一群体接受社会救助始终基于一种不平等的弱势的地位，始终是作为恩赐、怜悯的对象，隐含了对社会弱势群体不利的价值判断，即它将个人或家庭的失败归结为一种“社会偏差”（social deviation），以家庭财产调查的行政手段进一步加深了受助者蒙受羞耻的烙印。如果仅仅限定这一群体享有社会救助权，那么这一权利有可能蜕变为一种施舍，打上社会歧视的烙印，并造成新的社会隔阂，不利于对人格的尊重。

（2）忽视受救助者的差异性与主体性。在弱者关怀的“范式”下，受救助者被假设为“弱而愚”的自然人。但是，由于受救助者群体内存在着经济实力、知识能力等方面的差异，实际生活中也不乏因非主观的原因，如社会风险、自然灾害等引起的贫困，其实自身是有一定的生存和自立能力。不仅如此，随着经济社会的风险的不可预知性和频发性，这类受救助者越来越多。如果因为自然人有知识、有能力就否认其受救助者的身份，并排除在制度规范的保护之外，那么就会使得受救助者身份认同出现危机，也不利于整肃社会经济秩序。因为往往就是这些受救助者能最终摆脱贫困的状态，真正的回归社会，实现社会救助的宗旨。此外，过分强调受救助者的弱者地位并让其在制度的呵护下生存，一方面，会使受救助者成为制度保护的客体、制度运作的工具以及政府部门手中可以随意改变的对象；另一方面，也不利于受救助者作为社会经济主体，发挥其主动性与能动性。自20世纪80年代以来，一些发展中国家都开始对社会救助予以高度重视，这些国家的反贫困战略及社会救助措施的内容是十分相似的。人们越来越意识到，任何救济和援助都只能“救急”而不可能“救穷”。一个成功的、旨在摆脱贫困的社会救助策略应包括以下要素：从贫困者的现实出发，投资于贫困者的组织能力，变革社会规范，支持那些能够带领贫困者发展的领导者。〔9 〕

2.社会救助制度发展主义的理论基础

受救助者在弱者关怀的社会救助制度的视角下，出现了一种讽刺性的结局：受救助者形象的体现与主体性缺失并存。摆脱受救助者权益保护对于弱小、无能的前提，寻回将要迷失的受救助者主体，必须得到科学理论的指引。在今天每个社会成员的主体性都必须尊重、确认与促进的时代，我国提出了以人为本的科学发展观，要求建立以人为本的社会主义市场社会经济新机制，这为建构包括受救助者在内的社会经济主体理论提供了良好的契机。

在以人为本的科学发展中，社会救助制度中的受救助者主体理论停留在弱者的关怀阶段，而必须秉持社会本位观，从社会全面进步的大局出发，始终把握满足全体社会成员基本的生活和发展需求的宗旨，在保护受救助者权益的基础上，尊重、确认与促进受救助者的主体性。简言之，受救助者主体理论应当走向发展主义的人本建构。发展主义的受救助者主体理论必须围绕受救助者的确立与张扬，对原有的弱者关怀理论作必要的修正和补充：

第一，必须修正对受救助者“弱而愚”的理论假设，承认社会成员内部的差异性，避免将“强而慧”的社会成员错误地排除出去而导致社会认同危机的出现。

第二，以社会本位观完善受救助者的权利根源机制，创立义务理论，突出社会成员在社会中的角色及其社会责任。人的全面发展，应当是权利义务统一的发展，偏废任何一方面都不健全。与此相比，受救助者的主体理论应当是以权利理论为经，义务理论为纬，经纬交织的统一体。这样也可以避免在受救助者领域出现主体理论的自洽性问题。

第三，引入发展权的理念，使受救助者主体理论既关注弱者生存权的层面，也应该关注弱者发展权的层面。社会救助的最终目的还是为了社会成员都能够充分、平等、可持续地参与到社会的发展，并分享发展所带来的收益。随着时代的变迁，受救助者的地位在不断地变化。受救助者已经从对基本生活资料的需求扩大到对于发展机会和条件的需求，它将可能涉及从与人类生命本身的关系到高度文化关系等一切的生活关系。从现阶段社会救助范围逐步从生活救助到发展型的救助可以印证这种趋势。

三、受救助者主体地位的制度重塑：从弱势群体到权利主体

以发展主义的受救助者主体理论为指导，受救助者主体地位的制度设计应当以生存为基础，同时考虑发展的需要，在制度上确立受救助者权利主体的地位，对受救助者的权利内容进行重新配置，并落实政府的相关制度措施，使受救助者实现从弱势群体向权利主体的转变。

（一）受救助者权利主体地位的确立

判断受救助者权利主体地位是否确立的前提条件是，每一个公民都有获得社会救助的资格，获得社会救助对于社会成员来说是一项具有普适性的权利。不能因为任何原因而否定公民获得社会救助的资格，只要低于最低生活标准就有社会救助的权利。“人性中有令人震惊的一面，人处于极端贫困时，一点点东西就能起很大的作用，就能成为一个翻墙越壁的垫脚石”。〔10 〕既然获得社会救助己经成为公民享有的法定权利，那么这种权利的实现就需依赖社会救助的实施主体的积极作为。就权利与权力的关系而言，既然社会正义的价值理念己经被普遍尊奉，那么在承认权利为本源的前提下，权力的行使就必须以保障权利为目的。因此，国家建立与完善最低生活保障制度，向处于基本生活线下的贫困公民提供必要的社会救助，就不是对公民的某种“恩赐”。相反地，这是其应当自觉履行的义务和职责。否则，公民获得社会救助权的要求无法获得满足，法定权利也难以实现向现实权利的转化。可见，从保障公民获得社会救助的权利实现的角度观之，政府负有向贫困公民提供最低生活保障的义务。

进入20世纪以来，获得社会救助已成为公民（Citizen）的一种基本权利，享有权利的人是没有排他性的，谁都有这个资格享受社会救助，全民都有享受社会救助的权利。只是由于社会救助还有选择性和针对性，只有低于贫困标准的公民才真正可以申请该项权利，也就是说获得社会救助的权利在一般情况下是一种标志性的权利，只有在符合贫困标准的时候，才是一种实质性的权利。但从主体上来说，不论什么情况公民都拥有获得社会救助的资格。正如德沃金所言“以权利为基础的理论关心个人独立，而不是个人行为的服从性”，〔11 〕获得社会救助的权利如L.亨金所说一般，已是“始自权利要求”，而不是仁慈、博爱、友情或爱的要求，它既不需要谋取，也不是奖赏，而是“根据一些可适用的规范按照某种秩序应赋予权利所有人的权利”。〔12 〕在《社会救助法》草案中第5条已经规定：“中华人民共和国公民依照本法享有申请和获得社会救助的权利”，从而正式确立了受救助者的权利主体地位。诚如18世纪思想家托马斯·潘恩在其《人权论》中多次提到的，“这并不是恩赐和优待，而是应得的权利”；“不具有施舍的性质，而是一种权利”。〔13 〕

（二）受救助者权利的扩张

随着经济发展和社会进步，受救助者权利处在不断发展和扩张之中，其内容必然更加丰富。

1.落实与扩张受救助者的生存权

社会救助的宗旨和目的是为了维护社会成员的基本生活需要，这已经成为社会各界基本接受和认同的理念。不论是在《宪法》还是各种法律法规以及相应的制度设计中，都逐步体现了对维护生存权的理念。从目前来说，基本上完成了受救助者生存层面的制度构造。

需要注意的是，根据目前在实践中出现的问题，仅仅确认权利是不够的，政府应当采取具体的措施，保障受救助者依法行使权利，使受救助者的生存权益落到实处。对于目前在社会救助具体实施中出现的受救助者权利落实不力的问题，非常紧迫的任务是建立配套机制，出台有效的支持性措施，包括科学的家计调查制度、合理的社会救助标准确立机制等等。

随着经济社会的不断发展，对于生存权必须有新的认识和理解，在制度设计中不应当将受救助者的生存权仅仅限定于生活必需品，还要关注在经济生活中深层次的生存问题，积极扩张受救助者的生存权。

首先，由于我国经济发展的不平衡，受救助者内部的生存状况存在很大差异。从社会安全和公平的角度考虑，应该对农村、城市中的低收入、残疾人、家庭人口众多等风险抵抗力弱、易受伤害的特定受救助群体给予特别的救助方式和标准，〔14 〕必要时可以进行专门的制度构建。比如针对残疾人的救助，专门制定了《国务院办公厅转发民政部等部门关于进一步加强扶助贫困残疾人工作意见的通知》，通过各种特殊的措施来保障残疾人的生存需要。还要建立城乡均衡的社会救助制度，给予城乡公民相对公平的受救助地位，这一点目前要做到扩大受救助者的范围，特别是目前农村的受救助范围。在城市方面，目前的法律法规制度建设已经取得了许多成果，在现有的制度的指导之下，城市社会救助事业取得了不少的成果，特别是《城市居民最低生活保障条例》（以下简称《条例》）明确规定：“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利”，“城市居民最低生活保障所需资金，由地方人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用”。该《条例》的出台，实际上标志着政府开始立法救助贫困人口，确认贫困人口享有基本生活保障的权利。这一规定意味着政府必须给予贫困城市居民最低生活保障，也为贫困人群获得最低生活保障提供了制度上的依据，也是“应保尽保”的救助目标的基础。当然城镇居民中其他社会救助法律制度的稳定规制也还不完善，尚待以后逐渐健全。同时需要指出的是，在一些经济发达的省份，如上海、广东、浙江等，其社会救助法律制度的覆盖对象己经包括了全部城乡居民，从而在国家社会救助法律制度尚未正式实行城乡统一规制之前，己经走到了立法和实践的前面，为国家统一社会救助法律制度的制定积累着立法和实践的经验。〔15 〕而在农村方面，虽然目前对于建立社会救助的相应制度已经取得了共识，但到目前为止，成熟完整的社会救助制度并没有在广大农村地区铺开。这也是今后解决我国农村问题的重要目标。

其次，从满足受助者的时代需求出发，在进行社会救助给付中，应当考虑动态调整社会救助的内容和标准，针对主体的不同以及主体对救助内容的不同调整救助的标准。由于目前主要的社会救助制度为最低生活保障制度，在实际的操作中，生活补助的金额与最低生活费标准趋于一致，然而每年低收入者家庭所需要的补助金额随着自身收入水平的变化以及社会物价水平的变化而有所不同。而且目前在我国，整体来看，对于城市低收入者家庭的给付金额相对较高，但对于农村低收入家庭的给付金额则非常低。换言之，社会救助的服务相对集中于城市低收入家庭，相形之下，对于农村低收入家庭的救助则显得较为薄弱。另外，由于给付的措施和内容除了现金救助之外，我国有的地区政府也逐步考虑许多实物给付以及福利服务，因此其附加效果相当客观（如果能够完全实现的话）。因此，需要区别对待受救助者，让诚实而处于困境中的社会成员获得充足而公平的社会救助，以摆脱社会风险所带来的贫困，从而重新回归社会主流。

2.扩展与促进受救助者的发展权

在改革开放之前，我国的贫困主要表现为农村贫困，是一种普遍性的绝对贫困，被称之为“一个共同贫穷的时代”。〔16 〕改革开以来，随着城市国有企业改革带来的失业、下岗问题和社会保障制度变革中的缺漏，下岗职工家庭、失业工人家庭、一部分离退休人员家庭构成了城市新贫困群体。它揭示出在制度变革、全球化、信息化、灵活就业等时代特征的影响下，“劳动者贫困（Working Poor）”阶层——即大量有能力的人的贫困现象——的出现，社会救助制度所面临的任务已经不再是简单满足维持贫困者最基本的生存问题，而是必须考虑贫困者的发展问题。由此引发社会救助制度的政策取向和关注点的转变，需要从简单生计维持转向生计维持能力的发展，社会救助制度的改革与发展也必然不再是单个救助项目（如食物保障）的建设问题，而是一套完整的社会救助制度体系的构建问题。

社会救助在历史上经历了由恩惠到权利的演变。社会救助是现代社会基本的、独立的人权，它是人类在社会化大生产和市场经济条件下维持生存发展和人格尊严的必然要求，体现了社会正义，促进了社会发展，也得到了法律的确认。社会救助还是现代社会的公民基本权利。从形式上看，许多国家都以根本大法的形式将社会救助规定为公民的基本权利；从实质上说，社会救助权属于基本权利范围。社会救助权是生存权的重要内容和手段，社会救助是生命健康保障的重要条件。所以，人权语境下的政府不仅要依据效率的原则，保障社会生活中的机会平等，还要依据公平的原则，保障社会成员在现实生活中的实质平等。而政府在对公民生命健康权的保障上，最为直接的就是保障其对医疗资源的公平享用。法制的秩序化是社会救助权得以顺利实现的重要条件。良好的法制秩序不仅可以保障公民社会救助权的实现，还可以有效地阻止权利滥用和纠纷的形成。如果没有良好的法律秩序，社会救助权根本无法实现。所以，从人权的角度看，单纯的社会救助市场化是不符合人性的，社会救助制度简单地归入经济改革的范畴也是对人极不尊重的。社会救助制度构建的核心不应是追求经济效益，而是要不断提高社会救助服务的公平性，保证公民社会救助权的充分实现。

人类进入到了21世纪，世界发生了巨大变化，经济全球化浪潮风起云涌，全球性的市场经济在全世界范围内催生着普遍的人权观。而这时我国接受社会救助的特殊人群由于历史的原因成为经济上的弱势群体，接受社会救助者尚不具备独立生存的能力，难以在市场经济中表现出相应的适应性，此时弱势群体的人权突出表现为经济社会中的平等权利。社会救助权不仅是经济社会权利的核心，也是基本人权的核心。我们彰显社会救助权作为接受社会救助人群在市场经济的基本人权，意在谋求接受社会救助人群在社会中的平等地位，实现社会正义。人不是为了单纯的生存而生存与活动，人是有意识的社会动物，不仅仅要求生存和继续生存，而是还要寻求生存的意义和价值，把单纯的生存变为丰富的生活。〔17 〕一位法国学者用其特有的表达方式作出这样的描述：“发展的目的决不是要强迫人们不情愿地像牛一样被喂养，或者永远被作为小孩来抚养。” 〔18 〕接受社会救助者在世界上不仅需要生存，而且需要自由和正当权利被尊重。

四、结语

时代在变化，受救助者的主体需要、角色地位和群体结构也在不断变化、发展。受救助者具有个体性和社会性，原有纯粹的对于弱者的关怀已经不能体现当今受救助者在社会中的角色。受救助者作为社会中的重要一分子，必须重新回归到社会主流，其主体地位的确立如果还仅仅停留在现有弱者关怀的“范式”中，将不利于受救助者主体性的发挥，不利于受救助者自力抵御和解决社会风险。回应社会发展的潮流，重塑受救助者制度形象已经成为迫切需要。从现状来看，在制度设计中逐步已经接受了受救助者成为权利主体的转变，但我国受救助者权益保护制度的完善还任重而道远，既需要对受救助者权益保护制度体系的理论基础做更全面、更深入的研究，并在以人为本、科学发展的思想指导下勇于创新，关注受救助者的发展差异和主体功能，形成科学的受救助者主体理论，也需要在实践中进一步落实受救助者的权利主体地位，塑造出新的受救助者形象。