河南农地流转现状、制约因素及对策分析

侯明利

摘要：近年来，河南省农村土地流转取得了一定的进展，出现了如流转主体多元化、流转形式多样性、流转规模日益扩大等新特点，但同时也存在外在和内在方面的制约因素，主要包括制度层面和户主自身特征等。作为粮食主产区的河南，在农村土地流转方面的成效对推动中原经济区“三化一体”建设有着较大影响。加强土地方面的立法，加大农村社会保障力度，健全农村土地流转市场，多渠道激发农民的土地流转动力等，将成为河南省推进农村土地流转的努力方向。

关键词：农村土地流转；制约因素；社会保障

中图分类号：F301.2文献标识码：B

《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，“按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”，2010年的中央一号文件又重申了关于建立健全土地承包经营权流转市场的规定，至此农村土地流转被提到了一个新的历史高度。作为中原经济区的重要一部分，河南省面对新形势，作为全国最大的农业和人口大省，其农村土地流转状况对中原经济区建设有着较大的影响。一方面，随着非农部门工资性收入的提高，与农业部门的低产出差距拉大，使得大量农村劳动力向非农部门大量流动，导致很多地方出现了土地流转难，甚至撂荒现象；另一方面，土地流转市场的不完善、流转机制的不健全及基层政府职能定位不准等都阻碍了土地流转的速度和规模，影响了土地的集中和规模收益。因此，剖析河南省土地流转现状及存在问题，深层次探究农村土地流转的制约因素对促进土地、资金、技术、劳动等生产要素的合理流动和资源的优化配置有着重要意义，对推进现代农业发展也有积极的推动作用。

一、河南省农村土地流转现状

据统计截至2011年，在各项土地流转政策的引导下，河南省农村流转面积达到965万亩，占家庭联产承包经营总面积的10%。为了更加有效地解决土地承包经营中出现的纠纷和争端，全省已成立农村土地纠纷仲裁委员会90个。按照自愿、有偿等原则，以出让、转让、出租、作价入股、联营、抵押等多种形式进行土地流转，不仅促进了农村土地有序流转，而且进一步提高了农业规模化经营水平和效益。

（一）主要特点

1.流转主体多元化。随着农村经济的发展，农村土地流转已呈现多元化趋势。近年来一些工商企业、农业龙头企业、农民专业合作组织、专业大户等规模经营主体作为受让方参与流转，使农村土地流转主体趋于多元化。以许昌为例，2009年全市通过企业流转面积14万亩，占流转面积的18.5%，其中许昌县天和现代农业有限公司通过土地流转，规划建设有机蔬菜基地1万亩；河南神农公司在襄城县库庄乡大庙村流转土地2 000亩，发展无公害蔬菜。

2.流转形式逐趋多样。目前，农村土地流转已经由早期农户间的转包、代耕等流转方式，逐步转变为转包、出租、转让、互换、代耕、土地股份合作等多种流转方式（河南省数据详见表1），每一种形式都有各自的优缺点。农地转包是当前河南省最主要的农地流转形式，占到59.3%，主要是农户因外出打工或缺少劳动力，将承包地转包给其他农户或亲戚耕种，其优点是就近寻找合适的农户以口头方式即可转包，操作简单且快捷；其缺点则是缺乏转包合同，流程不规范，易发生流转纠纷；同时因土地承包面积较小，仍是分散经营，不利于规模化经营。

3.流转规模日益扩大。土地流转已逐步由过去农户之间的分散零星向流转经营集约化、规模化方向发展。以平顶山舞钢市为例，至2009年底，舞钢市土地流转面积达9万亩，占耕地总面积的28%；参与流转农户达17 366户，占农户总数的27%；建成500亩以上规模土地流转示范方62个，其中1 000亩以上规模土地流转示范方9个。

（二）存在问题

1.土地流转程序不完善，流转政策不配套。

第一，土地流转程序不完善。河南省农村土地流转多为散户间的自发形式，大规模且形式正规的土地流转只占少数。为方便起见很多农户在进行土地流转时多为口头协议的形式，没有书面合同，即使有些农户签订了流转合同，也往往不详细，在土地面积、土地用途、土地租金等方面不够明确，这些情况使得土地承包关系混乱，并带来纠纷隐患。在济源市的调研中发现117个农户中没有签订书面土地流转协议的占78.4%，其中既无书面协议又无口头约定的占10.8%，而经过乡镇农业承包合同管理机关登记、备案或签证及公证机关公证后流转的土地则更少。少数村、组甚至出现将农民承包地悉数收回，集体出租的“返租承包”违规现象。

第二，虽然中央已决定了农村土地流转这一重大改革创新举措，但各级政府并未制订出台相关的可操作性政策文件，部分市县出台的政策由于缺乏上级政策依据明显存在力度不够的现象。政策的不明确、不具体导致各级政府对土地流转项目的资金扶持力度明显不足，土地集约经营的效益不能充分释放，这必然影响土地流转的规模和速度。

2. 土地流转服务体系尚待完善。从整体上看，河南省土地流转市场尚未培育完成，服务机构有待完善，有关土地的供求信息不对称。因为没有硬性统一要求，现阶段多数市县乡还没有建立土地流转服务机构这样的流转平台，不能实现土地供求信息的统一收集、整理、发布，往往是想流出土地的农民不能及时找到流入方，而具有流入意向的种植大户、农业龙头企业又很难同分散的散户洽谈合作。由于土地流转有效平台的缺乏，导致土地流转的低效，极大影响了土地流转的速度和规模。如南阳内乡三个乡镇16个大户流转的1 816亩耕地，主要是通过行政村做工作完成的。行政村一方面代表村委会与农民签订协议，另一方面又代表农户与承包商签订协议，充当中介的角色。有一些承包人自己直接与农户签订承包协议，有的仅是口头约定。这些做法都为纠纷留下了隐患，也充分展示了需求的规范化与土地交易的零散性之间的矛盾，土地很难以较为合理的价格在市场中流转。

3.部分农民农地流转意识不强，盲目性较大。

第一，在我国农村社会保障体系还不健全的情况下，土地对农民有着十分重要的意义，土地不仅给农民带来经济收入，而且有养老保障的功能。有部分农民担心土地流转出去后，国家的惠农补贴可能会转到新承包经营者手中；当自己在外面无法继续生存时，返乡后土地租赁合同又不到期，从而担心失去生存的最后一道保障线。

第二，很多农民在将土地转出后外出打工，但是却不能融入城镇，没有归属感，这也使得农民不愿意进行土地流转。即使那些愿意进行土地流转的农民，对土地流转也具有较大的盲目性，出于自发和无序状态。农民间这种分散的、自发的土地流转模式，使得流转土地仍然以分散的、小规模经营为主，没有改变农户各自分散经营的方式，没有形成规模经营。据在鹤壁市的调研，发现有农业合作社、龙头企业等组织的土地流转不到15%，流转规模较小且分散，推动土地规模化流转效果不明显。

4.部分地区的政府职能定位不准。基层政府对土地流转认识不一致，放任自流和过度干预两种倾向都不同程度地存在。在推进土地流转过程中，部分基层干部认为土地承包到户，农民有自主经营权，加上自身存在懒惰情绪，不积极主动地引导土地流转；同时担心在流转过程中出现纠纷，影响自己地位，给自己带来麻烦。因此，一些基层政府宣传不到位，推动不积极，服务跟不上。有的基层政府则忽视农民意愿，部分土地流转并不是出于农民自愿或是通过市场运行的，而是乡镇基层政府、村委会或乡村集体组织通过行政手段强制推行的，这实际上侵犯了农民对土地使用的自由行使权。如近年来郑州市每年要发生20到50起土地纠纷上访案件，其中不少是强制流转造成的[1]。

二、河南省农村土地流转的制约因素分析

（一）外在制约因素：制度层面分析

首先，土地产权制度的不明晰影响了土地流转[2]。市场可以正常运作的基础是清晰的产权，但是当前我国农村土地产权关系比较杂乱，这主要体现在承包地的产权主体不明确、土地的各种权益不明了，以及土地权利尚停留在政策层面。对于土地使用权只规定属于集体，但集体的范围也不明确，这就给在土地流转过程中不端的政府行为留下了空隙。如滥占农村土地改变农地用途，强迫农民进行土地流转，侵占农民权益等。对于土地承包权的性质界定仍以政府出台的政策为主，并没有被上升到法律高度，直接后果就是土地的各项权能不能完全受法律保护。

其次，社会保障制度的尺度不同影响了土地流转。目前，虽然国家已经加大对社会保障体系的建设，但对于河南这个人口大省而言，农村居民的社会保障主要有农村合作医疗、超过60周岁可获得老年补助，以及从2006年开始实施的农村最低生活保障（只针对符合条件的部分农村居民）。由于保障内容少、力度低，对于那些依托土地进行“养老保障”的农民而言，当土地流转的费用达不到其预期时，就不会参加土地流转。

最后，不健全的市场机制对土地流转的影响。土地流转市场的不完善包括地价的定位以及市场信息的不对称都使得土地价格不明晰，必然影响土地流转的进行。农户的盲目流转、土地流转合同和流转程序的不规范，极易导致土地流转纠纷，影响土地流转的正常进行。

（二）内部制约因素：户主自身特征分析

土地流转的最终结果必然是有一部分农民要脱离土地，这样才能使得土地进行流动，但有一些农民自身的原因阻碍了其流出土地[3]。农户是土地流转的主体，其行为和意愿对于该家庭甚至该地区的农村土地流转机制和模式选择都有着重要影响。对于一个农村家庭而言，户主对于该家庭的各项决策具有绝对的话语权，户主自身特征成为影响农村土地流转的内部制约因素。

首先，户主的年龄是制约土地流转的主要因素。从调研数据不难发现年龄越大的户主流出土地的意愿越弱，对土地的依赖心理越强。一方面，受传统观念影响，年龄较大的户主将土地作为自己的生活保障，不愿意轻易将土地流转出去，持有土地对其心理上也是一个安全保证；另一方面，这部分户主由于年龄和技能关系，非农就业范围相对受限，更愿意保留土地进行小农生产。由于自身的劳动能力和精力有限，他们也不太会流入土地。从调研数据可知，总体上样本区户主年龄偏大，50岁以上的占到将近一半，40岁以下的不足20%（见表2），这必然对土地流转起到一定的阻碍作用。

其次，户主受教育程度也对土地流转起到了积极作用。目前，户主的基本文化水平已有明显提高，通过对河南省样本地区的调研发现，该地区具有初中以上（含初中）的户主已达58%，小学以下文化程度的户主占到19%，其中一部分为60岁以上的老人，总的来说初中文化程度的户主占了最大比例（见图1）。对于年轻户主而言，受教育程度普遍偏高，接受新生事物能力较强，无论流出还是流入土地比例都较大；同时，其受教育程度较高也决定了其非农就业渠道相对较宽，对土地的依赖性较低，更愿意流出土地。对于流入土地而言，由于年轻户主自身文化水平较高，其种植水平较高，销售渠道更多元，农业收益相应更稳定和丰厚，这些都利于土地的流入。

再次，户主从事的职业。如果户主从事的主要是非农职业，且其非农收入也相对较高，农业收入并不是其收入的主要部分，那么这部分户主更愿意流出土地。对于主要以农业生产为职业的户主来说，农业收入是其主要的家庭收入，那么他们更愿意实现土地的规模化经营，从而取得规模效益。

最后，户主的眼界与经历对土地流转的影响。如果户主经常外出去大城市或外出打工，那么其眼界的开阔和丰富的经历都会影响其土地流转意愿。以河南省信阳和驻马店为例，这两个地区大部分农户户主都有在沿海及珠三角打工经历，一方面获得了一定的经济收入，另一方面外来文化的熏陶和专业技能的培训，使得其具有创业打工的冲动，从而成为农村土地流转的活跃因素。

农村土地流转是一种必然趋势，它对土地潜能的挖掘有一定的推动作用。要冲破土地流转的制约因素，就必须先做好以下几方面的工作。

第一，加强土地方面的法制建设，尤其要细化某些原则性条款。要尽快出台农村土地承包法和农村土地流转方面的法律法规，对农民的相关权利进行界定，给出土地流转争端的处理办法，使农村土地流转有法可依，同时向所有农民发放符合规定的规范农地承包经营权合同和证书，给有需要的农民提供法律援助，并设立专门的流转土地审判委员会或法庭，解决土地流转中出现的各种纠纷问题。另外，还要加大法律宣传加强农民的法律意识。

第二，加大农村社会保障体系的力度，逐步弱化土地的社会保障功能，减轻农民因离开土地而产生的不安全感。通过河南省的实地调研数据可知，农民非农收入比以前有所增长，非农就业渠道明显变宽，但仍有许多农民，特别是年龄较大、受教育程度较低、体力和精力有限的较贫困农民对土地的生活保障需求较强。因此，加大政府对农村社会保障的财政支持，扩大最低生活保障农民的范围，提高保障水平。只有解决了农民因脱离土地而产生的担忧，土地才能流转起来。

第三，健全农村土地流转市场。建立完善的农村土地流转市场（包括有形市场和无形市场）是实现土地规模经营和发展现代农业的前提条件[4]，对于农民增收、劳动力转移、统筹城乡发展等具有重大意义。一方面通过市场运作建立土地使用权的市场化流动制度，使土地进入市场，实现土地保值和保障双重功能；另一方面政府需为农民进行相关服务，尤其是基层政府要正确定位。政府主要起到示范、服务和引导功能，避免不适当的政府干预，保障农民权益，促进土地流转和谐进行。

第四，提高农民认知水平，多渠道激发农民土地流转动力。一是提供更多的非农就业机会给流出土地的农民，加大对其的技能培训，发展二、三产业和个体经济，鼓励有能力的农民进城务工，进一步推进小城镇建设，用城市制度平等的解决他们的就业、子女教育、医疗等问题[5—7]。二是加大对农村土地流转方面的相关知识普及，可以将土地流转的榜样案例进行宣传，有针对性对重点乡镇发放宣传手册。三是提高基层干部对土地流转的认知，校正其态度。四是要大力扶持种植大户、农业龙头企业，如开展培训班、专家技术人员上门服务等，提高种植大户的种植水平、管理水平、销售水平等，为农业生产服务，从而促进土地的规模流转，发展现代农业。企业实力越大，对农户的土地流转引力越大，从而使农民的土地流转更加有针对性。

参考文献：

[1]胡钰.农村土地流转中的农民问题研究——以郑州市为例[J].中国农学通报，2011（14）.

[2]钟甫宁，纪月清.土地产权、非农就业机会与农户农业生产投资[J].经济研究，2009（12）.

[3]朱秀茹，张永敏.社会主义新农村土地流转的制约因素与路径选择[J].农业经济，2011（4）.

[4]罗必良，李尚蒲.农地流转的交易费用：威廉姆森分析范式及广东的证据[J].农业经济问题，2010（12）.

[5]王小兵，侯麟科.中国农村土地流转市场发育及其对农业生产的影响[J].农业技术经济，2011（10）.

[6]刘艳芳.浅谈农村土地流转的渠道与途径[J].农业经济，2011（3）.

[7]冯秀萍，林翊.论我国农地使用权流转中的农民权益保护[J].哈尔滨商业大学学报（社会科学版），2010（4）.

（责任编辑：关立新）