国际养老保险体系可持续发展改革政策评析

王宇熹，汪泓，陈群民，肖峻

摘要：近年随着新增退休人员的快速增多和养老金发放标准逐年提高，我国养老保险体系的发展已经变得越来越不可持续。通过对近年世界银行、拉丁美洲、欧美发达国家以及东亚代表性国家养老保险体系改革措施的横向比较与分析，在借鉴国际经验基础上提出构建中国特色的多支柱养老保险体系、大力发展职业养老保险、个人储蓄及商业养老保险、部分延长法定退休年龄、积极稳妥提高资产回报率，优化调整人口结构等适合我国养老保险实现可持续发展的政策建议。

关键词：社会保障；养老保险；可持续发展；国际比较

中图分类号：F840.67文献标识码：B

养老保险基金的可持续发展是确保我国基本养老保险制度正常运转的关键。对我国政府而言，社会养老保险在国家财政支持下，短期内可以维持暂时的、入不敷出状态；但如果养老保险基金长期收不抵支，养老保险体系将无法负担社会保障的重任，引发社会问题。随着新增退休人员的增加和养老金计发标准逐年提高，我国养老基金入不敷出的矛盾日益突出，财政补贴压力越来越大。因此迫切需要借鉴其它国家养老金制度改革的经验，从改革养老基金筹资模式、管理运作模式、计发模式和优化调整人口结构等多方面着手，加快研究制定相关政策，确保我国养老保险体系的可持续发展。

一、世界银行的政策

世界银行认为，养老保险“可持续性”改革首要目标是实现财政收支平衡，不产生赤字，即以确定的缴费率路径支付当前和未来待遇，不用特殊调整（突然提高缴费率或削减待遇）。养老保险“可持续性”改革最关键步骤是做出养老金财政收支动态预测，既要考虑短期和长期变动，又要对包含于其中的存量和流量进行评估。养老保险改革通常是由短期财政失衡推动的，政府对改革做出反应是削减待遇或提高缴费率，并提交改革方案，使养老金系统实现可持续发展。但改革方案实施的重要前提是新方案已经充分测算，并与现行方案作过比较。具有信服力的预测是基于对养老保险体系的详细模拟，对人口、劳动力市场和经济结构，对未来工资增长率、劳动力市场参与率及投资回报率等关键参数作出保守假定。世界银行鼓励各国对养老金制度的财政可持续性进行周期性评估（最好是每年一次，至少是三年一次）。评估应该由独立机构根据对人口和经济发展的合理假定集合来执行，其预测结果应该公布于众并公开讨论。计算隐性养老金债务对评估养老金“可持续性”改革的进展意义重大，世界银行建议每年需要对总养老金债务——隐性债务加上改革有关的显性债务进行计算和评估。

二、拉丁美洲国家养老保险改革政策

自1981年智利转向积累制强制个人退休账户拉开了拉丁美洲地区养老保险制度结构性改革序幕后，20世纪90年代中期，拉丁美洲国家爆发了新一轮养老金改革。拉丁美洲的结构性改革可以笼统归结为“多支柱”，但各个国家改革都有其独特性，各支柱的平衡、改革时间、当前缴费者加入改革情况、个人账户缴费率、给付选择、最低投资回报等方面的特征都不相同，参见表1。

拉丁美洲改革的关键特征是把以前分割的、碎片式制度改变成了统一的全国性养老金制度[1]。拉美国家在第二支柱养老金制度设计特征方面表现出惊人的一致，除玻利维亚外，所有拉美国家在第二支柱设计中采用了智利经验：引入私人养老基金管理公司进行市场竞争。“可持续性”是拉美国家养老保险体系改革的最大收获。由于养老保险体系的消费烫平目标是以个人为目标，因此改革后养老保险体系可持续性大幅提升。改革后养老体系主要依靠个人退休账户储蓄计划，退休待遇取决于个人缴费。预期寿命上升引起的筹资成本提高被传递给下一代，而不是以一种随意的方式来统筹。拉美国家养老保险改革最初普遍提高了财政赤字，在长期内则预计会大幅降低赤字。尽管拉美各国财政可持续性前景看上去比较乐观，但短期内，政府养老金财政赤字可能上升，因为个人将其缴费转移到私人养老金账户后，养老体系仍然需要向当前养老金领取者支付。智利结构性改革成功的关键是在1981年推行个人账户之前做了长期财政准备。诸如萨尔瓦多、墨西哥和乌拉圭等一些国家则选择通过发行公共债券方式为改革的大部分转型成本筹资，公共债券大多由私人养老基金持有。显性政府债务上升可能超过隐性养老金债务储蓄，而转型期间，较高赤字可能使财政平衡管理存在较大难度。阿根廷经验表明，当政府对金融危机完全束手无策和经济体系失灵情况下，无论是公共制度还是私人制度，没有一种是稳健的，这会严重影响养老体系的可持续性，发行政府债券为转型成本筹资的国家并没有真正分散养老金收入风险。

三、欧美主要国家养老保险改革政策

西欧养老保险主要分为社会养老保险和多元养老保险两大体系，德国、法国、意大利等国实行社会养老保险，多元养老保险体系主要存在于英国、荷兰、丹麦、瑞士等国。这两种类型均由两大支柱组成。第一支柱为公共养老保险、第二支柱为职业养老保险或商业养老保险。社会养老保险体系偏重建立“高给付、广覆盖”的第一支柱，多元养老保险体系则侧重第二支柱[2]。美国、加拿大养老保险体系介于西欧传统两极之间，其基本公共养老保险给付标准大大低于西欧国家且职业养老保险不具备强制性。欧美发达国家养老保险改革起源于英国，在20世纪90年代和21世纪初，当人口老龄化成为重要动因之后，各国相继进行了养老保险制度改革，然而由于社会保障制度差异和国情不同，各国在改革模式、改革动因、公共养老保险支出、养老保险扣缴、改革措施等特征方面仍存在较大差异，参见表2。

作为20世纪80年代“市场化”改革的继续与深化，近年英国养老保险改革在保留国家养老保险的同时，促进私人养老保险得到较快发展，从而较好的解决了公共养老保险的可持续发展问题。根据英国官方预测，在2050年虽然英国养老赡养率将持续下降，但英国公共养老保险费却不会大幅上升，且公共养老保险开支占GDP的百分比仅为4.1%，届时公共养老保险份额将下降至40%，私人养老保险份额将上升至60%。

2001年德国政府为摆脱公共养老保险体系的收支平衡压力，实现养老保险的可持续发展，对养老保险体系进行了改革，规定养老保险保费扣缴率在2020年以前必须控制在20%以内，2030年以前必须控制在22%以内。德国还通过直接注入商业养老保险投保人储蓄账户的养老补贴；用于购买商业养老保险的储蓄额享受免缴个人所得税待遇；以及商业养老保险被保险人的所得税延展来大力发展商业养老保险，以改变养老保障过度依赖公共养老保险体系[2]。为防止养老保险系统短期支付危机，德国政府专门成立了“德国社会保险系统可持续发展委员会”，2004年推出了两项重要可持续发展改革措施：（1）将“可持续因子”纳入到原有的公共养老金指数计算公式内，可持续因子主要反映全社会养老保费缴纳人数与全社会养老金领取人数之间的相互关系和变化趋势。可持续因子不但关注人均寿命，而且关注人口出生、人口流动和就业的发展趋势。（2）将法定退休年龄由65岁提高至67岁，并同幅度提高残疾人退休年龄，适度调高提前退休残疾人员和长期领取养老金人员的精算调整因子，应对人均寿命延长趋势。

尽管同样面对着人口老龄化和收入增速放缓问题，美国却较好解决了养老保险可持续发展难题。美国社会保险基金主要来源于工资收入税，由独立信托基金负责管理运作。美国私人养老基金则主要源于雇主为雇员建立的退休金计划和工薪雇员的个人退休账户。由于美国养老基金从投资中赚取的利息收入可以免税，且受益人对养老基金的供款也可免税，极大激发了美国公众对养老基金供款热情，美国养老基金的资金总额不断攀升，加上成功的投资运作，基金收益率一直维持在10%的高水平，为未来美国养老保险可持续发展奠定了良好基础。

法国基本养老保险制度20世纪90年代即已陷入财务亏空和保险费递增的恶性循环，由于法国政府几乎没有财政补贴，基本险财源主要为保费，导致法国养老保险费率不断提升。为维持基本养老保险的可持续性，法国采取了以下改革措施：（1）延长领取全额养老金的保费缴纳年限，从原来的37.5年延长至40年。（2）扩大退休前最高收入年限的基数。改革后将计算退休前年平均工资额的基数由10年延长至25年。（3）规定以物价作为衡量被保险人退休前实际价值的唯一因素，在用指数计算养老金时，仅考虑物价因素，不考虑工资上升因素，降低养老金的实际发放标准。（4）2003年法国政府还延长了公务员养老保险缴费年限，对超期服务人员给予奖励，并采取技术手段再一次降低全额养老金的实际价值。法国改革取得了遏制养老保费上涨、降低养老保险开支的明显效果。

为克服高福利养老保险制度的弊端，1999年瑞典开始全面实行新养老保险制度，将最低领取养老金的年龄提高到61岁，养老金津贴标准由相当于以前工资的65%降到55% ，建立起一套多层次、多支柱的养老保险模式[3]。瑞典养老保险改革实现可持续发展的成功政策是：（1）通过实现退休养老金待遇与个人缴费紧密挂钩，不断增强参保人员的缴费意识，防止恶意逃费和欠费，努力增加养老金收入。（2）政府牵头设立专门管理机构—养老保险基金管理局， 对个人账户养老金进行严格管理，即建立专门账户用于投资，直至职工退休，再将账户上积累资金换成年金提供给被保险人，个人账户的保值增值降低了公共养老金支出压力。

俄罗斯对养老保险制度改革分为两个阶段： （1）1997—2001年为第一阶段，称为“新精算公式”改革，是对原有现收现付制度内部的政策性修正；新公式大幅降低了旧公式替代率水平[4]。俄罗斯政府在推出新精算公式同时也给予了养老金领取者在新旧公式之间进行选择的权利，并规定旧精算公式中的价格和工资调整指数自1998年之后完全转变为工资调整指数。如果将养老金给付与物价变动挂钩，那么困扰俄罗斯多年的高通货膨胀率会轻而易举地抬高名义养老金给付水平，这是俄罗斯养老保险体系可持续发展的重大障碍，而养老金给付水平与工资变动挂钩则可以降低养老金的实际给付。（2）从2002年的改革被称为第二阶段，主要是建立三支柱养老保险制度。为实现养老体系可持续发展，俄罗斯将养老金税率分成3个年龄层次，对于年轻劳动者规定较低保险部分税率和较高积累部分税率，而对年长劳动者则规定较高保险部分税率和较低积累部分税率，这样有利于养老体系收支平衡并为未来实现较高养老金替代率提供物质基础。（3）养老保险税收优惠。第二支柱企业缴费可以税前列支；从2008年起，第三支柱中对个人缴费参加商业保险和私人养老金计划都给予减免税收，对企业缴费参加商业保险可以税前列支。

四、东亚主要国家养老保险改革政策

东亚地区国家在人口和经济指标上都表现出极大差异性。同时，大多数国家正在经历人口老龄化、低出生率、快速城市化和低养老金覆盖率问题。其中日本、韩国是东亚地区养老保险可持续性问题较严重的典型国家。

日本养老保险体制曾经为经济奇迹做出重要贡献，但近年加速陷入了入不敷出、不可持续的困境。日本改革试图通过开源节流实现保险金收入和支出的长期平衡[5]。在广辟养老金财源方面，首先是提高缴费比重。在2004年养老金制度改革中，计划逐年提高厚生年金和共济年金缴费比重0.354%，2017年固定为年收人总额的18.3%。其次，扩大养老金征收范围。一是设立青年学生保险费补交制度。二是延长收取保险费的年龄。在降低养老金支付水平方面，2000年对首次领取退休金金额削减5%，冻结国民年金和厚生年金的社会平均工资上浮制度，退休金数额将只依据物价指数变化进行调整。2004年又规定要逐年降低向被保险者支付的保险金。日本改革的教训在于对人口老龄化的速度和压力估计不足，而对经济增长的预期过高。过分优厚的养老金给付水平造成的缴费负担，只能向年轻各代转移。而人口老龄化加剧了日本公共养老保险体系的不可持续发展。

近年韩国已成为世界上老龄化程度最快的国家之一。韩国从1999年开始对投保40年的受益人平均工资替代率从原来的70%下调到60%；规定退休年龄从原来的60岁提高到2013年的61岁，然后每5年提高1岁，逐步提高到2033年的65岁[6]；保证养老金基金公共部门投资的稳定性和盈利能力；养老金的最低投保年限从原来15年降低为10年；从1999年开始，将国民养老金覆盖范围扩大到全体18岁以上的公民。然而韩国社会保障费用迅速上升给韩国企业造成了很大负担，这导致越来越多的企业只想聘用不必负担法定福利费用的非正式职员，养老基金来源也受到了挑战，养老保险系统如今也面临着不可持续危机。

五、结论

纵观上述世界银行及各国养老保险可持续发展改革政策，尽管各国具体的操作方式不同，产生的实际效果也不同，但可从共同之处得到启示：（1）定期对养老金制度的财政可持续性进行周期性预测和评估；（2）建立和完善多支柱养老保险体系；（3）调整公共养老保险的给付水准；（4）适当提高退休年龄；（5）调整养老金计算方式；（6）调整养老金指数化机制；（7）扩大养老保险覆盖面。构建符合我国国情的可持续养老保险体系，还需从以下几点去努力：

1.坚定不移的构建中国特色的多支柱养老保险体系。目前建立个人、企业、政府三方分担，共同负责的多元养老保险体系已经成为全球发达国家和发展中国家的共识，建立由国家基本养老保险、企业年金养老保险、个人储蓄养老保险和商业人寿养老保险构成的多支柱养老保险体系，不仅将大大增强养老保险的抗风险和可持续发展能力，而且将有助于形成全体社会成员各尽其能，老有所养的局面。

2.鼓励养老体系第二支柱和第三支柱的发展，改变现有养老保险过于依赖公共养老保险第一支柱的局面。建议采取以下措施：（1）职业养老保险和商业养老保险所得税延展；（2）政府直接对个人养老储蓄账户进行现金补贴或储蓄额免缴个人所得税待遇。

3.我国应考虑部分延长法定退休年龄或增加退休年龄的弹性。为应对老龄化危机，发达国家普遍适度提高了领取养老金法定年龄，并增加了退休年龄弹性。鉴于我国目前沉重的就业压力，全社会普遍延长退休年龄可行性不大，但应开始考虑对专业技术人员，尤其是女专业技术人员的弹性退休制度。

4.积极稳妥提高养老金融资产投资回报率。金融资产回报率对养老体系可持续发展非常关键，资产投资如果能获取持续较高回报率，那么其要求的缴费率会降低，发起人或政府的转移支付就会减少，这直接增强了养老体系的可持续发展潜力。

5.优化调整人口结构，扩大养老保险覆盖面，促进养老保险体系可持续发展。解决人口老龄化危机对养老保险体系可持续性冲击最根本的办法是改变老龄化地区人口结构，将年轻劳动者纳入养老保险体系。我国人口老龄化现象存在着地域分布不均、农村和城市分布不均的特征，应适度放宽老龄化城市户籍政策，打通现有社会保障体系中城乡保险体系衔接与转化的制度障碍，鼓励经济不发达但年轻劳动力富裕地区向老龄化城市输出优质劳动力。

参考文献：

[1]罗伯特·霍尔茨曼，理查·德欣茨.21世纪的老年收入保障：养老金制度改革国际比较[M].郑秉文，译.北京：中国劳动社会保障出版社，2006.

[2]侯立平.欧美养老保险改革及其启示[M].成都：西南财经大学出版社，2008.

[3]张民省.瑞典的多支柱养老保险金制度及启示[J].中国行政管理，2008（10）：83—86.

[4]边恕，孙雅娜. 俄罗斯养老保险制度及其改革趋势[J].外国经济与管理，2004（3）：39—44.

[5]刘群锋. 试论日本养老保险制度应对老龄化的得失[J].亚非纵横，2005（3）：71—74.

[6]姜向群.韩国养老保险制度的发展、特点、问题及与中国的比较分析[J].东北亚论坛，2003（5）：46—50.

（责任编辑：严元）