论高校基建反腐败制度的缺失与建设

王楠,吴峰

摘 要：高校基建腐败自扩招以来，渐成愈演愈烈之势。新校区、新设施的建设和投入，为高校相关权力部门借机谋取私利创造了条件。在诸多造成高校基建腐败问题产生的因素之中，反腐败制度的缺失是问题的根本和关键所在，主要表现在内部反腐败制度的不规范、外部监督机制的不完善以及反腐制度的执行力不足三个方面。因此，需要从高校基建反腐的内部管理规范、外部监督制度、信息公开制度以及文化教育机制四个方面着手，以还高校之纯净。

关键词：高校；基建；反腐败制度；缺失；建设

中图分类号：G48文献标志码：A文章编号：1673-291X（2012）08-0219-03

一、高校基建腐败概述

“腐败”一词最早出自《史记·平准书》：“太仓之栗，陈陈相因，充溢露积于外，至腐败不可食。”而随着权力的出现与膨胀，这一问题渐渐自食物等有机体而至人、至社会，成为了经济学、法学、政治学等领域热议的论题。经济学家吴敬琏认为：“腐败是公共权力与货币的交换，这种以权谋私现象，在经济学术语上叫做设租和寻租活动。”[1] 法学家认为，腐败是国家公职人员所行使的一种违反法律规范的有社会危险性的作为或不作为。从政治学的角度考察，腐败是指公职人员利用公共权力谋取私利的行为 [2] 4-5。可见，社会公共领域的“腐败”多见于国家公共权力部门。但近年来，这一毒瘤在高校这座象牙塔之中亦逐渐显现，并引起了社会各界的普遍警醒与关注。

自1999年高校扩招以来，我国大学生人数增加了近1 000万，学校的办学空间、教学设施、生活设施等也随之不断提高。据教育部发展规划司的一项数据资料显示，近十年来，我国部属高校中，有50多个新建校区投入使用，新建校舍6 500万平方米，基建资金投入总量达550多亿元，平均每年投入约100亿元 [3]。其中，武汉大学从2000年并校至2006年，共完成102项基建工程的论证、设计和82项基建工程的施工任务，合计投资超过9.8亿元[4]；上海的松江大学园区、杨浦大学园区、闵行大学园区占地面积均在7 000亩以上，在校生规模均达6万人以上；南京的仙林大学城投入50亿元，占地面积相当于26个北京大学 [2] 10 。在这些大规模的基础设施建设中，无论是前期的论证、评审，还是中期的招标、采购，或是后期的现场签证、重大变更等各个环节，无不需要借助社会的力量来完成，这极易为高校相关权力部门借机谋取私利创造条件。2009年，武汉大学原常务副校长陈昭方、原常务副书记龙小乐、后勤保障部原部长江建勤等的腐败窝案，2010年中国药科大学、东南大学基建系统腐败案件等等可谓惊震寰宇。2009年，中央纪委常委、监察部副部长王伟在全国教育纪检监察工作会议上的讲话中指出，“近年来查处的教育系统职务犯罪案件，58%集中在基建、设备采购、财务等领域，特别是基建领域建设规模大、资金投入多，工程建设制度不完善，已经成为腐败的‘重灾区”[5]。目前，学界对高校基建腐败尚无统一的定义。一般认为，高校基建腐败是指高校基建领域的公职人员及相关部门公职人员，滥用职权为自己或者他人非法谋取利益的各种行为的总称 [6] 7 。

二、高校基建反腐败制度的缺失

高校基建腐败问题的产生是外部社会因素的影响、内部道德文化积淀的不足、反腐败制度的缺失以及权力制约失衡等多重因素造成的。这其中，高校基建反腐败制度的缺失是问题的根本和关键所在。詹姆斯·C. 斯科特早在《比较政治腐败》中便已提出：“腐败可能在正式的政治制度没有能力应付社会对它提出的要求时最为严重。”（James C. Scott，1972）直指制度建设在反腐败工作中的决定性作用。中纪委副书记何勇在教育部2010年5月10日召开的贯彻落实《关于加强高等学校反腐倡廉建设的意见》座谈会上更是明确指出，要“加大治理力度，推进制度建设，完善体现教育系统特点的惩治和预防腐败体系，不断取得高校反腐倡廉建设的新成效。”亦将高校反腐倡廉的关键点指向制度建设 [7]。

近年来，我国高校反腐倡廉的制度建设取得了长足进步。2005—2007年底，教育部直属高校新建和修订有关制度6 000余项，内容涉及党风廉政建设责任制、“三重一大”集体决策、领导干部述职述廉、诫勉谈话、函询、巡视等各个方面，为建立科学的廉政制度框架奠定了坚实的基础。但实践中，制度的集成协调和系统性还有很大的提升空间，有章不循的现象仍比较突出 [8]。具体而言，高校基建反腐败制度之失主要表现在内部反腐败制度的不规范，外部监督机制的不完善以及反腐制度的执行力不足等三个方面。

（一）高校基建内部反腐败制度不规范

高校基建内部反腐败制度的不规范主要表现为三个方面：（1）招投标制度不规范。存在制定招标文件、评标定标办法等带有明显倾向性，通过部分招标、化整为零、后续追加工程量等方式规避招标，高估工程量、预算及最高限价，多头挂靠搞围标以及低价中标、高价结算等现象，以此钻招投标制度的漏洞，获取巨额利益差价。（2）基建合同管理制度不完善。存在合同约定条款、付款方式等方面具有偏向性、合同内容不明晰、授权不明确、语言模棱两可等问题，这些都为合同在日后工程施工的过程中创造了巨大的“解释”空间和利益空间。（3）现场签证制度不完善。在初步设计阶段，任何工程的方案设计都无法全面考虑未来的全部细节，因此后期的变更和现场签证便难以避免。在现场签证制度规定不完善的情况下，通过对施工单位发生的与工程没有直接关系的人工、材料、机械使用费以及各种虚报的工程内容等进行现场签证，也给高校基建管理人员提供了谋取私利的机会。

（二）高校基建外部监督机制不完善

高校基建的外部监督主要包括纪检、监察、审计等专职部门的监督以及教代会、学代会、群众监督等民主的监督。然而，现阶段，我国高校对于基本建设的外部监督机制却不甚完善。一方面，高校专职监督部门虽然具有对基本建设中各项权力进行监督管理的职能，但是相关的制度设计却并未赋予其超然独立的地位。作为学校的职能部门，其既缺乏足够的追究权，又没有最终的决定权，很难切实对学校领导和同级基建管理部门进行切实深入的监督。另一方面，民主监督较为松散，且缺乏主动性。虽然制度规范普遍认可民主监督存在的必要性，但是对于其具体的监督权力、监督程序等实质性问题却鲜有提及。对于基建工程中的重要节点、大额项目等领域，民主监督的力量更是难以介入。此外，民主监督也缺乏制度所应当赋予的信息获取权，各种信息一般只是通过基建管理部门的发布而被动的获得。在专业性较强的基建工程建设中，信息的严重不对称使得民主监督的群体很难发现隐性的腐败问题。而长期的无法、无效监督最终将演变为无人监督。监督的乏力直接导致了高校权力治理的失衡，自主权的过度膨胀，从而为高校掌权者寻租、设租、谋取个人或者小团体的利益创造了空间。

（三）高校基建反腐制度的执行力不足

2008年5月，教育部高校反腐倡廉课题组在全国22所高校进行了“十六大以来高校党风廉政建设和反腐败工作的情况”的问卷调查，主要调查对象为高校教师教辅人员、党政管理干部、后勤人员和学生。结果显示，有54.77%的被调查者认为，“制度执行力度不够，形同虚设”是当前高校反腐倡廉建设中存在的突出问题 [9]。制度执行人普遍存在“对于学校党政领导的腐败行为，基于领导与被领导的关系不敢作为；对于同级部门负责人的腐败行为，又碍于同事情面不愿作为”的情况。由此便导致“制度建设时大张旗鼓，制度执行时前瞻后顾”的执行力不足现象。

三、高校基建反腐败制度的建设

（一）高校基建反腐的内部管理规范建设

内部管理规范的建设是高校基建反腐败制度建设的根本。总体而言，应当在现有制度规范体系上，不断细化基建工作的组织领导、招标采购、施工管理、监督职责等各项管理工作规范，明确基本建设相关岗位职责，确立监督主体责任。具体来说，应当着力强化重点领域和关键环节的制度建设。

主要包括：（1）进一步规范招投标制度的建设。第一，明确所制定的招标、评标、资格预审等文件必须符合国家及地方的法律政策要求，不得带有偏向性、排斥性条件。第二，明确并细化公开招标的标的额度，并规定，基建、修缮工程即便开始达不到招标的额度，但如果在日后施工过程的增加量有可能达到招标限额的，也应招标，否则按规避招标处理。第三，凡是应该进行招标而没有招标的项目，或是没有监督小组参与监督及签字的项目，审计部门不予审计，财务部门不予付款，给学校造成不良后果的，将追究相关人员的责任。第四，新建工程、重大的维修项目及改扩建项目原则上应采用限额设计，以控制工程实际成本。第五，招标公告、招标文件以及评标、定标等事项、结果应当通过政府指定的媒体或者学校指定的网站公开发布。此外，还应当做好招标标底、投标报名、评标过程的保密工作等等。

（2）不断加强基建合同管理的制度建设，主要包括合同签订及合同变更两个方面。第一，在设计、监理等前期技术合同及施工合同的签订中，应当由高校基建管理部门领导以及相关技术人员共同参与合同谈判，并在签订之前实行合同预审制，即首先由基建部门和承包单位签订合同预审稿，预审稿只有经基建部门第一负责人、法律专家、监察部门、财务部门、审计部门等校内相关部门领导、专业技术人员会签后才能生效，以此增强合同的严密性与合法性。第二，合同变更应当向学校监督小组说明情况，并提交变更报告，按照有关规定进行会审，并在监督小组的监督下进行变更。

（3）建立更加严格的工程变更、现场签证管理制度。第一，认真做好事前的专家评审工作，对工程的使用功能、设计深度等进行充分论证，降低日后施工中出现大额度工程变更的可能性。第二，严格制定并执行工程变更的管理程序。对于不得不进行的变更，基建部门需要将变更情况及时汇报上级主管校领导，按照有关规定进行会审。变更较大的，由学校招标专项工作领导小组会议集体讨论决定。第三，加强工程现场签证的监督与管理。做到一事一签、随做随签、避免补签；现场签证需要严格遵照集体讨论、领导审核等程序进行。

（二）高校基建反腐的外部监督制度建设

在外部监督制度的建设中，应当首先确立高校纪检监察部门组织协调各方力量的职权，构筑起党委统一领导、纪委组织协调、部门密切配合、教职工积极参与的工作机制，形成党政齐抓共管、干群互促联动的工作局面 [10]。第二，建立健全基建财务制度。由银行代管或者由专门的财务部门、财务人员负责监督和审查基建工程财务的各项预算结算，做好各项财务资料的整理和归档，做好详尽的年度财务预算编制，并在实际工作中严格按照预算执行。第三，加强审计制度建设。“学校审计工作是对学校和所属单位财务收支及其有关经济活动的真实性、合法性和效益性实施内部监督的活动。”[11]在高校基建工作中，上级主管部门应加强单位审计和年度审计工作；高校内部的审计部门应建立全过程跟踪审计，与财务管理部门、纪委监察部门形成合力，在财务上预防腐败问题的发生。第四，建立与司法部门的合作机制。打通司法部门深入监督高校基建腐败的直通渠道，探索学校内部监督与司法部门外部监督相结合的多层防线，以此破除高校内部的专职监督部门在独立性与强制力上的“先天不足”，更好地发挥其监督管理的作用。

（三）高校基建反腐的信息公开制度建设

《中国青年报》2009年3月进行的一项调查显示，92.3%的被调查者认为，高校信息公开有助于高校管理透明化，减少腐败现象[12]。对于高校基建反腐而言，信息公开制度的建立和完善是实现“阳光基建”、预防腐败发生的重要制度。因此，应当通过加强公告栏、网络报刊、正式文件、通报会、听证会、座谈会等多种形式相结合的信息公开平台制度建设，强化常规性与事务性公开相结合的信息公开时限制度建设，推进基建财务、重大建设项目、材料采购、招标投标、施工管理等重点、热点、关键节点的信息公开内容制度建设等方式，使得高校基建反腐败的信息公开“从被动公开转向主动公开，从表面公开转向实质公开，从选择性公开转向全方位公开，从经常性公开转向制度性公开，从接受校内监督转向接受校内外全面监督，实现形式与内容的统一”[13]。

（四）高校基建反腐的文化教育机制建设

无数实践表明，高校基建反腐败仅仅依靠正式制度远不能解决问题，它只有和文化教育机制结成制度之网，才能切实起到对机会主义的预防作用。希腊思想家德谟克利特认为，在现实中，法律的威慑力量可以抑制那些品德低下的人，使之不敢去做坏事，但是很难防止他们背地里去做坏事。而通过说服教育，那些“所以照着良心而行事并且知道其所以然的人，同时也是一个坚定而且正直的人。” [14]22高校基础设施建设是一个专业性、技术性较强的过程，无论是专职部门还是民主群体都难以真正实现过程的或者深入的监督，而廉政文化教育机制的建设能够进一步加强基建管理者的道德感和廉耻观，防止其被眼前的利益所迷惑，利用正式制度的漏洞和同事之间人情的弱点来谋取私利。因此，一方面，在形式上，高校反腐文化教育应当建立理论学习、培训讲座、报告会、网络宣传等多种形式的教育体制机制；另一方面，在内容上，高校反腐文化教育应该随社会经济形势的变化而不断拓展，不仅应当涵盖法律法规、重要文件精神、廉政理论等内容，更需要不断通过新鲜的、典型的案例予以警示，使每个基建管理者做到自重、自警、自励，提升对腐败行为后果的预见性，增强拒腐防变的能力。

参考文献：

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[4]贺莉丹. 教育产业化的苦果:武大腐败窝案反映高校已成反腐重地[EB/OL]. 乌有之乡网，http://www.wyzxsx.com/Article/Class4/ 200912/119779.html，2009-12.

[5]王伟. 在2009年全国教育纪检监察工作会议上的讲话[EB/OL]. 桂林理工大学纪律检查委员会网站，http://departs.glite.edu.cn/ jiancweb/View.asp?ArticleID=432， 2009-09-25.

[6]张定宇. 高校基建领域中的腐败行为防治研究[D]. 湘潭:湘潭大学，2010.

[7]何勇出席教育部直属高校贯彻落实《关于加强高等学校反腐倡廉建设的意见》座谈会并讲话[EB/OL]. 国家预防反腐败局网， http://www.nbcp.gov.cn/article/zxxw/201005/20100500007663.shtml，2010-05-12.

[8]田淑兰. 以党的十七大精神为指导深入推进教育系统反腐倡廉建设——田淑兰在2008年全国教育纪检监察工作会议上的 讲话[EB/OL]. 华中师范大学纪委监察处，http://jwjcc.ccnu.edu.cn/show_1558.aspx，2008-01-24.

[9]顾绍明，陈利平. 高校反腐倡廉制度建设的现状与思考[J]. 教育理论与实践，2009，（2）:22-26.

[10]陈宝云. 强化机制建设 健全高校反腐倡廉体系[J]. 兰州教育学院学报，2010，（10）:100-101.

[11]教育部. 教育系统内部审计工作规定[Z]. 2004-04-13.

[12]98.1%调查者认为高校应尽快实施信息公开. 新浪新闻中心网， http://news.sina.com.cn/c/2009-03-24/072517468308.shtml， 2009-03-24.

[13]教育部. 高等学校信息公开实施办法（征求意见稿）[Z]. 2009.4.

[14]汪太贤. 西方法治主义的源与流[M]. 北京:法律出版社，2001.

[责任编辑 李 可]