土地利用规制对城市蔓延影响的分析

栾贵勤 张永坤 杨怡

摘要：当前我国较多大中城市出现“大城市病”现象，城市蔓延就是其中之一。文章对土地蔓延的形成从土地利用规制角度进行了分析。文章将土地利用过程分为土地征用、土地规划和出让以及土地开发三个环节，提炼土地利用过程中三个主要经济主体：居民、政府、企业。在这三个过程中对三个经济主体选择行为进行博弈分析和供求分析。研究发现政府土地利用规制中土地征用和补偿不合理导致居民住房有效需求不足和城市住房供给过剩，而房地产商追求利益最大化的行为放大了这种效应。

关键词：土地利用；政府规制；城市蔓延

一、引言

我国城镇化是以这两种方式进行：增加城镇数量和扩大城市规模，后者为主要方式。高速城镇化化背景下，各大中城市新城建设、开发区建设和大学城建设迅速扩大城市规模，但是这种城市化引发了很多问题：交通成本增加，房价攀升过快，生活成本上升，商住分离等一系列问题。这就是当前大多数城市普遍存在的城市蔓延问题。在城市规模扩张的过程中，土地作为重要的资源参与其中。政府对土地利用的规制对维持着土地征用、规划、开发和管制整个流程有序进行起着重要作用。但是目前地方政府对土地供给一级市场进行垄断，在征地过程中对农民补偿过低，土地财政使用不透明，这引发了大众对土地利用过程中政府规制的讨论。本文就政府对土地利用规制角度分析城市蔓延的原因。

二、理论分析

土地利用规制（Land Use Regulation），也译作土地利用管制，是指具有相对独立的、法律地位的政府组织（机构）依照土地利用领域的各个相关法规对土地利用的主体进行管理和监督的行为。通俗来说，是政府对参与土地利用的各主体的经济行为进行管理和监督。规制的具体方面主要有土地征用规制、土地规划规制、土地出让规制和土地开发利用规制。土地征用是政府按法律规定强制征用土地行为，土地出让是政府作为参与者与开发主体的博弈，土地开发利用是开发主体为追求利益最大化与作为监管者政府的博弈。目前对我国土地利用政策方面的研究主要集中在征地制度对农民的影响和集体建设用地进入土地市场的政策探讨上。

城市蔓延（Urban Sprawl），是出现在城市边缘，因城市规模扩张而出现的低密度开发、土地使用功能分离和高度依赖汽车的公共区域的现象。具体来说，城市蔓延是一种城市功能的分离，即城与市的分离，重视城的建设，忽视或者减慢了市的建设。对城市蔓延的研究国外相对成熟，目前衡量城市蔓延的程度主要通过人口和居住密度、城市用地和人口增长率、空间布局和景观格局来测算。在国内对城市蔓延的研究处于初始的理论研究和实践起步阶段，大部分学者正在对我国城市蔓延的特征、蔓延的测算进行研究，对于蔓延原因的探索比较少。本文从土地利用规制角度分析城市蔓延的原因。

本文根据已有的研究成果，总结出土地进入住宅和商品房市场的过程主要有土地征用、土地规划与出让和土地开发三个环节。整个过程主要的经济主体有三类：居民、政府和企业。由于地方政府和中央政府在土地开发问题上的不一致性，本文主要探讨其主要作用的地方政府行为。从经济学角度，这三个主体都是理性人，本文研究就是建立在这个假设的基础上。

三、土地利用规制下主体行为博弈选择

土地作为重要的资源流入市场是通过城市国有土地征用和农村土地的征用，政府在这两个过程特别是后者中拥有垄断定价权（a和b环节）。不同渠道的土地资源征用后成为城市建设土地资源，政府根据整体规划要求和市场需求对土地资源进行安排，其中大部分的土地资源被投入市场，另外农村集体建设用地和部分耕地也由于部分投入土地市场，他们构成土地供应市场（c和d环节）。土地资源从垄断供应者（政府）向寡头需求者（大型房地产商）中流动，这一过程通过协议或者招投标过程实现（e环节）。企业获取土地资源转化成为住房，形成城市中心和城市郊区房地产市场（f环节）。另一个隐形主体是居民和投资者（企业主体中一部分），他们消化土地开发成果。本文是研究城市蔓延，因此主要研究b、d、e和f过程中经济主体的选择行为。

（一）土地进入城市建设土地市场

相关土地利用规制：在我国农村集体建设用地属于集体所有，但是集体建设用地不能直接进入土地市场轮转。目前的土地征用制度中，农民处于服从地位，而且难以获得与市场价格成比例的征地补偿。土地补偿中，首先要给村集体，其次给安置单位，最后农民才能获得青苗補偿费和土地附着物补偿费。

政府和农民同样是理性人，前者注重社会整体福利最大化，后者注重个人效用最大化。首先，在当前土地规制下，政府拥有征集土地过程中的定价权和主导权，也就是说政府在一级土地供给市场上是垄断者。在供给需求模型中，政府作为垄断需求者会制定较高的交易量和较低的交易价格。这使得土地供给量扩大成为可能。

在目前征地补偿不足的情况下，使得征地量被扩大了。其次，农民或者农村集体追求自身的效用最大化，表现为获得土地出让的较高回报，衍生了非法的农村集体建设用地出让和农村耕地非法建设。这直接导致了土地供应增加。

（二）土地规划、投入和出让

我国对土地规划的规定主要是根据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》和《土地利用总体规划编制审查办法》，但是规定主要在宏观层面，如《土地管理法》第17条规定：“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。”我国《土地管理法》和《城市房地产管理法》对土地出让和拍卖都有严格的规定。但目前具体规划的责任和权力都在地方政府手中。

地方政府是这一环节中垄断供给的经济主体。在这一环节中，地方政府本应当以社会福利最大化为目标，但是在实践中却脱离了这个方向。从历史原因来说，1994年中央地方财权的分离，但是地方政府的事权相对增加，使得地方政府通过出让土地来获取财政收入成为必要。从当前制度安排来看，地方政府的监管缺位，这使得委托——代理问题愈发严重。地方政府因城市建设和政府运行资金需求，使得土地供给扩大成为现实。

房地产商是这一环节的需求主体，作为理性经济人他们追求的是利益最大化。在土地供给向实际土地需求市场转移过程中，集体建设用地进入市场受约束，寡头房地产商成为实际控制者。目前在地域范围内，房地产商可以看作是土地一级市场的需求寡头，他们通过合谋制造房地产市场价格上涨的预期，增加房地产需求，进一步推高房价和土地价格，在社会压力下促使监管者和参与者的地方政府是进一步增加土地供给，最终被动的与房地产商合谋，高的土地供应量的推手。

（三）土地开发市场

我国对土地开发利用的规制主要依据《宪法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《关于加强国有土地资产管理的通知》等，但目前制度执行效果不明显。首先土地开发法律法规仍然很不完善，例如“除公共目的外不得划拨征用农业耕地”，地方政府和开发商混淆概念，将商业用地偷换概念变为公共用地项目开发。其次现行的土地开发法规也不能很好的贯彻执行，政府政策的权威性受到质疑。国务院“国有企业必须退出房地产行业”的规定在执行了半年后统计发现，只有20%的企业退出了房地产行业。这一环节土地规制呈现实际监管缺位的现象。

土地开发市场的开发主体是房地产商，监管主体是政府，这一过程主要包括房地产商的土地储备、土地升值和土地开发过程。根据博弈论分析，寡头市场上他们会选择最优策略达到博弈均衡。房地产商的最优策略便是选择合谋控制土地二级市场供给，造成价格预期上升和需求增加，商品房投资价值显现。根据级差地租理论的推理，房地产商在城市外缘建设租金收入低的住宅，在城市内圈建设商业建筑。在商品房投机价值提高和刚性需求下，在城市外缘的住房市场呈现人口增长低于住房增长的现象，导致城市蔓延式发展。

四、主体行为对城市蔓延影响分析

目前商品房市场呈现的是供给小于需求，理论上城市会紧凑发展，较少出现城市蔓延情况。但是王家庭和张俊韬对1999-2008年我国35个大中城市蔓延现象测度发现：平均蔓延指数3.9047，东部城市平均蔓延指数为4.7420，出现了比较严重的城市蔓延现象。我们就根据前述土地流转过程从特殊土地规制下主体行为解释城市蔓延形成的机理。

从供求模型分析以上博弈结果。从表1我们可以总结出：城市房地产商合謀造成房价上升，供给曲线上移（S1-S2）；投资者的进入使得商品房价格增加，需求曲线上升（D1-D2）。实际商品房市场的均衡点为E3，商品房数量为Q3，这代表增加的城市面积。但是刚性需求曲线仍然为D1，对应均衡点为E2，商品房数量为Q4，这也代表相应增加的人口数。商品房闲置为Q3-Q1，人口密度降低，城市蔓延式发展。

从房地产商行为选择分析。寡头房地产商在升值趋势下，土地闲置罚款低于增值速度，开发商按预期需求设定价格和减少土地二级市场供应的规模。根据级差地租理论，房地产商在土地成本和收益较低的城市外缘建设商品住房。选择结果导致城市外缘土地闲置率较高，进一步形成人口密度较低和商业发展不同步的现象，城市蔓延现象加剧。

五、结论和建议

综上分析，我们发现城市蔓延的直接推手是房地产商，但房地产商是按经济规律行事，不适宜用社会责任和公德来约束他们，应该探讨的是这种行为选择深层原因——土地规制。实际上这种城市蔓延是供求结构性矛盾的结果。土地利用规制中限制集体建设用地进入土地市场，土地供给主体单一；土地规制没有形成对房地产商的严格约束，住房供给主体的单一；商品房供给市场难以形成有效的自由竞争。目前土地规制限制居民有效购买力，刚性需求能力实际不足。由此在城市外缘形成了供求的结构性不对称。从城市健康发展的角度，土地利用规制应当与时俱进，一些约束力不足的应当修改，一些不符合当前形势的规制应当取消，借鉴国外合理的方法。

首先，强化对房地厂商的监管。适度提高房地厂商土地的持有成本，关键是持有时间成本要与当前市场土地的增值幅度挂钩，取消房地厂商持有土地的时间利差。对房地厂商的垄断和谋现象，要有新的法律法规来管制。

其次，开放集体建设用地，多样化土地供给和开发主体。取消“集体建设用地不能直接进入土地市场”的规制，这在当前呼声比较大。在保证建筑质量下，集体建设用地的开放可以增加居民福利水平，增加土地供给主体打破土地和住宅市场垄断，有抑制房价上涨效果。

最后，我国适当借鉴国外房产税制度。目前我国房产购置税数量难以形成对房地产的有效调控，我们可以借鉴国外房产税制度，即对房产每年征税。国外是以当年同类房产的销售价格为税基，税率平均在2%，由于我国购置房产已经付出高额费用，所以国外的具体规定还不是用于我国。我们当前房地产税的目标应当主要是投资性房地产，因此我们可以对当前的限购政策和房地产税结合，对于不符合要求的房产购置收取较高的持有税，这样既避免了对房地产的过度投资，又不会限制房地产的转换。

参考文献：

1.栾贵勤.区域经济学[M].清华大学出版社，2008.

2.陈明星，叶超，付承伟.国外城市蔓延研究进展[J].城市问题，2008（4）.

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4.王家庭，张俊韬.我国城市蔓延测度：基于35个大中城市面板数据的实证研究[J].经济学家，2010（10）.

5.钱忠好.土地征用：均衡与非均衡——对现行中国土地征用制度的经济分析[J].管理世界，2004（12）.

6.JunJie Wu ，Seong-Hoon Cho.The effect of local land use regulations on urban development in the Western United States [J].Regional Science and Urban Economics，2007（37）.

*本文系上海市教委重点学科建设项目——“经济系统运行与调控”子课题（项目编号：J50504，负责人：雷良海）成果之一；上海市研究生创新基金项目——“我国低碳技术扩散路径研究”（项目编号JWCXSL1102，负责人：杨怡）成果之一。

（作者单位：上海理工大学。其中杨怡为本文通讯作者）