高等教育入学机会公平的财政促进政策探析*

● 未增阳 陈新忠

教育公平是社会公平的基础，高等教育入学机会是衡量教育公平水平的重要指标。当前我国高等教育入学机会不公平的客观现实依然存在，加大推进高等教育入学机会公平的研究特别是财政政策研究，对于进一步促进教育公平，增进社会公平，都具有深远的意义。

一、高等教育入学机会存在的问题

我国自1999年实行规模扩招以来，高等教育事业得到了高速发展。据统计，截止2010年，我国高等教育在校生总规模达到3105万人，高等教育毛入学率高达26.5%。[1]然而我国高等教育在为更多学子提供深造学习机会的同时，入学机会不均依然成为其健康发展的重要“瓶颈”。

（一）学生个体间入学机会不均

表1 不同父母职业学生的高等教育入学机会辈出率

就学生个体来看，不同学生个体之间高等教育入学机会存在着明显的差异。由表1可知，父母职业为国家与社会管理者、经理人员、私营企业主、专业技术人员和个体工商户的学生，其高等教育入学机会辈出率均高于社会平均高等教育入学机会辈出率1，说明父母职业为此五类的学生所拥有的高等教育入学机会明显高于社会全体学生的平均高等教育入学机会；而父母职业为办事人员、商业服务人员、产业工人、农业劳动者和无业失业半失业人员的学生，其高等机会入学机会辈出率均低于社会平均高等教育入学机会辈出率，说明父母职业为此五类的学生所拥有的高等教育入学机会均低于社会全体学生的平均水平。其中父母职业为私营企业主的学生其高等教育入学机会辈出率高达5.81，而父母职业为无业失业半失业人员的学生高等教育入学机会辈出率仅为0.11，二者高等教育入学机会差异极为悬殊，充分显现出高等教育入学机会的严重不均衡态势。因此，不同学生家庭背景情况的差异，特别是因父母职业的差异导致的家庭收入状况的差异对学生个体高等教育入学机会具有重要影响，也成为影响高等教育入学机会最为直接的因素。

（二）高校招生名额省区间分配差别较大

表2 北京大学2011年四省区招生情况

高校招生名额在各省区间的分配也存在着很大的差异。由表2分析得知，从北京大学2011年在4省区招生计划的绝对数值看，北京大学2011年在北京市的招生计划数比在湖北省、河南省、宁夏自治区三省招生计划总数的两倍还要多；从4省区考生进入北京大学的平均机会来看，2011年一个来自北京市的考生进入北京大学的平均机会是一个来自宁夏自治区的考生进入北京大学平均机会的12.27倍，更是一个来自河南省的考生进入北京大学平均机会的46.52倍。因此，受高校在不同省区招生计划、招生名额分配的限制，对于一个河南优秀考生而言，其无法与一个来自北京市的考生进行平等公平的竞争。全国各地重点院校招生名额的分配也基本上是侧重于本省地区，对外省区分配的名额偏少，所招学生“地缘化”趋势明显，无形中形成了对于外地生源的排斥，不利于外地优质生源的进入。这种变相的教育歧视是“对其他地区学生接受优质高等教育平等权利的剥夺，是教育上的极大的不公平”，从而进一步加重了高等教育入学机会的不公平状况。[2]

（三）地区间招生录取分数线不一致

表3 2012年全国硕士研究生招生考试考生进入复试的初试公共课与总分成绩要求（学术型学位类）

我国高等教育事业的快速发展虽为广大学子提供了更多向上流动的机会，然而不同地区之间招生录取分数线仍有着较大差别。以2012年全国硕士研究生招生考试考生进入复试的初试公共课与总分成绩要求（学术型学位类）为例，由表3分析得知，二区的成绩要求无论是公共课还是总分都比一区的成绩要求要低，公共课均低3分，总分均低10分。二区的成绩要求明显低于一区，因此对于报考一区的考生便是一种不公平。因此位于二区的这些省份就获取了低录取分数线的高等教育入学优势，不同地区之间便形成了基于高考录取分数线差异导致的高等教育入学机会不公平的现实状况。

二、高等教育入学机会问题的经济原因分析

导致高等教育入学机会不公平的现实原因很多，从经济的角度来看，则体现为学生个体、省区和中央政府三个层面的影响。

（一）学生个体间家庭经济状况的差异

学生个体间家庭经济情况的差异对高等教育入学机会具有重要影响。改革开放之前，受计划经济体制的影响，个体家庭之间的经济状况差异不明显；改革开放之后，市场机制活力日渐增强，个体家庭之间的经济差距也不断拉大。截止2011年8月，“中国家庭资产平均为121.69万元，城市家庭平均为247.60万元，农村家庭平均为37.70万元。家庭年均可支配收入均值是51569元，城市70876元，农村22278元”；“10%的收入最高的家庭收入占整个社会总收入的57%，说明中国家庭收入不均等的现象已经较为严重”。[3]家庭经济状况决定着子女教育的投入状况，家庭经济情况较好的学生就可以方便地利用家庭提供的有利财富资源促进其自身的发展，增大其接受高等教育入学机会的可能性；而家庭经济情况较差的学生则无法获得同等有利的财富资源，在高等教育入学机会面前则处于相对劣势的地位。

（二）省区间教育经费配置的差异

经费的投入是保障各级学校正常运行的基础，充足的生均教育经费更是保障单位学生学习质量、学习效率的重要条件。我国不同地区之间经济发展水平有着相当大的差异，呈现出东部省区经济发展水平高于中部省区，中部省区经济发展水平又高于西部省区的现实状况。经济发展水平与教育经费配置之间存在着明显的正相关关系，经济发展水平较高的地区教育经费相对充足，而经济发展水平较低的地区教育经费则相对紧张。[4]以与高等教育入学机会最具直接影响的高中阶段生均教育经费配置为例，有数据显示，2008年全国普通高中生均预算内教育事业经费为3208.84元，北京市普通高中生均预算内教育事业经费却高达13870.45元，远远高于全国的平均水平；而当年普通高中生均预算内教育事业经费最少的安徽省仅为1636.62元，仅达到全国平均水平的一半左右。[5]教育经费的保障作用与高等教育入学机会之间具有直接的影响，因省区间教育经费配置的不均衡，特别是由于省区间生均教育经费配置不均衡导致的各省区教育发展水平、发展速度和教育办学质量的差异，也成为影响我国高等教育入学机会的重要限制性因素。

（三）中央政府对不同高校的经费投入差异显著

我国是穷国办教育，教育资源短缺、教育经费在高校间投入的不公平一直制约着我国高等教育事业的整体发展，因此努力获取教育资源，获取更多的教育经费成为高校提升自身竞争力的关键所在。受长期计划经济体制的影响，我国教育领域行政性权力惯性明显，教育市场作用被压制，“行政力量在我国教育资源的配置中起着绝对的主导作用”。[6]我国自上世纪90年代就采取了予以重点院校倾斜的政策，在建设国家“211工程”、“985工程”以及合力创建世界一流大学的过程中，对于部分院校给予了大量的经费投入。数据显示，清华大学1999年通过教育部得到的“985工程”专项建设经费就高达18亿元，与之形成鲜明对比的是地方高校的经费获取渠道相对单一、经费紧缺，成人教育备受冷落。这些经费充足的重点高校基本上位于发达的东部地区以及中西部部分经济发达的中心城市地区，来自这些地区的考生就可以凭借地域优势相对容易的获取享有优质高等教育资源的机会，而来自中西部地区的考生则需要付出更多的努力才可以获取同等的教育机会，因此国家对于不同高校经费投入的差异就间接的深化了高等教育入学机会的不公平性。

三、高等教育入学机会公平的财政促进政策

高等教育入学机会的公平与否关乎到社会的公平正义，关系到每个人的切身利益。深入推进高等教育入学机会公平公正需要社会各方力量的有力配合，更需要社会体制机制的系统建构。从国家财政政策的角度看，推进高等教育入学机会公平需要各级政府加大对于基础教育的投入力度，多渠道筹集高等教育资金，不断完善高等教育投入机制，建立健全高等教育财政转移支付制度，深化财政促进政策创新。

（一）加大基础教育投入，缩小基础教育质量差距

“高等教育是基础教育的延伸，高等教育入学机会的差异在很大程度上反映了基础教育质量的差距”，大力提升基础教育整体质量、缩小地区间基础教育质量差距成为改善我国高等教育入学机会的基础环节。[7]基础教育质量的稳步提升，充足的经费支撑是保障。因此各级政府应做足基础教育经费财政预算，加大对于基础教育阶段的经费投入，着力提升基础教育经费占全国教育总经费的比重，增强基础教育发展后劲；改善基础教育阶段的办学条件和师资状况，增设学校建设和教师培训专项经费，专款专用，缩小基础教育地区间办学条件和师资质量的差距；加大对于基础教育落后地区的经费投入力度，给予基础教育落后地区适度的财政倾斜；强化基础教育各项经费的监督管理，完善落实奖罚制度建设，提高经费使用效率。各级政府加大对于基础教育阶段经费的投入，缩小地区间基础教育质量的差距，对于保障高等教育入学机会的公平公正具有重要的基础性作用。

（二）开辟高等教育筹资新渠道，增强高等教育自身发展能力

1.发行高等教育专项国债。我国债券市场逐步趋于成熟，国债市场不同债种有机配合，相互协调，国债市场态势良好；我国曾发行过多种类的专项国债，积累了发行专项国债的有利经验，我国发行高等教育专项国债的条件基本成熟。发行高等教育专项国债可以将社会闲散资金有效地集中起来，满足人民群众多元化的投资需求，提升社会资金的利用效率。将这些闲散资金注入到高等教育不发达、高等教育发展资金紧缺的地区，可以有效地缓解地区高等教育资金紧张的矛盾，增进地区院校发展后劲，增强地区高等教育发展能力，改善不发达地区高等教育入学机会状况。

2.健全捐赠税收优惠政策。吸收社会捐赠也是高等教育筹集资金的重要渠道之一。目前我国社会资金对高等教育事业的捐赠还没有形成完善的制度体系，高等教育社会捐赠机制还不健全，积极建构完善的税收优惠政策、引导社会捐赠资金流向高等教育领域对于拓宽高等教育资金来源渠道显得尤为重要。因此，政府应出台适合国情、适合高等教育捐赠特点的募捐法规，鼓励和规范社会捐赠活动，对捐赠者实行系列税收减免优惠，不断扩大减税免税范围，引导社会捐赠资金向高等教育领域涌流，建立稳定的捐赠资金来源渠道，进一步建立完善的高等教育捐赠体系，为高等教育发展提供充足的资金支持。[8]因此通过捐赠税收杠杆引导社会捐赠资金的流向，对于进一步扩充高等教育发展资金、推进不发达地区高等教育事业的发展具有至关重要的作用。

（三）优化高等教育投入模式，充分发挥国家财政的平衡促进作用

增进高等教育入学机会的公平、实现高等教育资源的优化配置，在保证国家财政对高等教育投入的前提下，各级政府应不断优化对高等教育的投入模式，不断完善国家财政性教育支出在平衡地区之间、高校之间、学科之间、生均之间经费发展能力的主导作用。在本年度确保实现国家财政性教育经费支出占GDP4%的基础上，进一步增大国家财政性教育经费支出占GDP的比重，使高等教育经费占全国教育总经费的比例维持在20%左右；给予中西部经济不发达地区和少数民族地区适度的高等教育经费倾斜，增强不发达地区高等教育经费保障水平，满足地区经费发展需求；各地区高等教育经费的配置要根据地区经济发展水平以及该地区生均教育经费已有状况，协调中央财政性教育经费和地区财政性教育经费在该地区的投入；对于不同高校的经费投入，也要充分考虑到中央部属院校与地方高校之间、公办高校与民办高校之间、高校内部不同学科之间的关系，留足地方高校、部分民办高校、高校内部薄弱学科发展所需经费，增强其发展后劲。只有充分发挥国家财政的平衡促进作用，有力推动高等教育事业的整体发展、整体提升，才能推进高等教育入学机会日趋公平。

（四）建立规范的高等教育财政转移支付制度

根据公共经济学的有关理论，高等教育属于准公共产品，具有鲜明的溢出效应。每年随着大批的高校毕业生从经济不发达地区涌向经济发达地区就业，在使发达地区获得巨大经济效益的同时，也给这些地区节省了大量培养人才所需的财政开支。长此以往，经济不发达地区就面临着巨大的人力、财力“空缺”的风险，“若生源流出省得不到适当的成本补偿”，“地方高等教育的发展和高等教育质量将难以从教育财政投入得到根本的保证”。[9]这种潜在的教育不公平，势必会影响到这些不发达地区高等教育的持续发展，对于来自这些不发达地区学生高等教育入学机会的质量与品质也具有重要的影响。因此，建立规范的高等教育财政转移支付制度，对于弥补不发达地区因所处经济环境所造成的高等教育入学机会不均衡状况具有重要促进作用。

高等教育财政转移支付是指那些经过自身的努力，仍受经济发展水平与财政能力的限制而影响其对高等教育财政投入的地区，通过中央政府的有效补偿，使这些地区对于高等教育的经费投入不低于生均公用经费的最低标准，从而有效利用高等教育资源，使不同地区居民接受的高等教育质量与高等教育机会大致相当。建立规范的高等教育转移支付制度，首先要确定以全国地方高校生均公用经费作为最低标准，“因各地经济发展不平衡，故应求解各地最低标准调整系数”[10]，用全国地方高校生均公用经费乘以该调整系数，即得到该地方政府应当承担的高校生均公用经费最低投入标准；其次充分考虑地方政府现有财政能力情况，地方财政投入是否有能力达到其应当承担的学生人均公用经费的最低投入标准，进一步求出地方政府实际所能支付的生均公用经费数量；再次用地方政府实际所能支付的生均公用经费与该地方政府应当承担的高校生均公用经费的最低投入标准作比较，从而确定转移支付的具体地区和该地区生均公用经费转移支付的具体数量；最后用生均公用经费转移支付的数量乘以该地区的在校大学生人数，即得到应当向该地区转移支付的高等教育财政资金总量。建立规范的高等教育财政转移支付制度，对于实现不同地区高等教育资源的合理高效利用，彰显教育公平理念，进一步推动不发达地区高等教育事业的持续发展，保障地区高等教育质量，保障高等教育入学机会的公平公正，具有重要意义。

[1]中华人民共和国教育部网站.2010年全国教育事业发展统计公报[EB/OL].2012-03-21.[2012-05-02]http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe201203/132634.html.

[2]刘宛晨，周伟.促进我国高等教育入学机会公平的财政政策研究——基于高等教育资源配置的角度[J].财经理论与实践，2007，（11）：76-77.

[3]中国人大新闻网，报告称我国内地10%富裕家庭收入占社会总收入 57%[EB/OL].（2012-05-14）[2012-05-14]http://npc.people.com.cn/GB/17883028.html.

[4]沈有禄，范先佐.各地高中生均经费配置不平等状况分析[J].教育科学，2010，（4）：76-78.

[5]中国教育经济信息网.各级教育生均预算内教育事业费增长情况 （2008、2007）[EB／OL].（2012-01-05）[2012-05-02]http://www.cee.edu.cn/show_news.jsp？id=6022.

[6]王靖.从“211”和“985”看政府对高等教育财政投入的“马太效应”[J].长春工业大学学报（高教研究版），2009，（4）：57-59.

[7]乔锦忠.高等教育入学机会的城乡差异[J].教育学报，2008，（5）：92-95.

[8][10]陈上仁，李兵.高等教育财政转移支付政策研究[J].教育发展研究，2002，（7）：59-63.

[9]蒋国河.推进高等教育捐赠事业：价值传承和制度创新[J].江苏高教，2005，（6）：27-30.