农村多元化治理模式的障碍分析——基于对浙江四个村的观察与思考

张旭光

（中共浙江省委党校 公共管理教研部，浙江 杭州310012）

一、村民自治治理模式

村民自治作为我国农村一项基本政治制度，在整个农村基层组织建设中发挥着非常重要的作用。大多数学者已达成共识，认为村民自治对农村政治发展和民主建设具有重要意义，村民自治对村民个人权利觉醒和保护起到了重要的作用［1］。

村民自治自20世纪80年代诞生以来，一直是国内外专家、学者关注的焦点。村民自治作为一种民主治理手段，它能解决农村发展中的部分问题，但没有办法解决遇到的所有问题。在对我国村民自治的研究中，学者们力求寻找到能够与村民自治制度有效结合并以此为依托来运作的农村治理模式，进一步考察在村民自治发展过程中农村治理演变的内在规律和发展趋势。从这一角度来讲，村民自治的研究中心从民主问题走向了治理问题。

在以往的研究中，多位专家对我国的村庄治理模式已经做了很多探索与研究，并已形成丰富的理论成果。由于中国幅员辽阔，各地农村发展不均衡，村民自治的基础也不同，各地村民自治的治理模式也呈现出明显的区域差异和类型特征。张厚安、徐勇等在《中国农村村级治理——22个村的调查与比较》一书中，针对我国20世纪90年代中期不同区域、不同类型的村级治理进行了详尽调研和深入分析，为村级治理的后续研究奠定了基础。村级治理具体分为三种六类：第一种是“传统型”，具体又分为“传统－行政主导型”和“传统－村落权威型”两类；第二种是“能人型”，具体又分为“能人支配型”和“能人主导－大众参与型”两类；第三种是“法治型”，具体又分为“外在法治型”和“内化法治型”两类［2］。

笔者在浙江农村的调研中也发现，无论从村庄的权力结构和公共权力的运作来看，还是从村民的公共参与来看，不同经济背景下的村庄治理模式都有着不同特点。

无论是在西方文化背景还是中国文化背景中，治理都是与统治、管理、政府等政治活动紧密联系在一起的，属于政治学的研究范畴。结合中国文化背景看，治理除了公共权力运作过程这一基本含义外还有一层意思，就是通过公共权力运作过程达成政治稳定与社会和谐目标。徐勇在《流动中的乡村治理》一书中将乡村治理定义为人们运用公共权力对乡村社会的治理过程和绩效［3］。

本文所说的村庄治理就是通过村庄公共权力的配置和运作，对村域内的公共资源进行调剂和分配，确保能对公共事务进行组织和管理。20世纪80年代末，农村民主选举方式产生，它依据大多数村民的利益和要求进行公共决策、管理、建设。其主要目的就是通过扩大农村基层民主来健全组织和制度，整合农村资源，促进农村发展。但是，由于基层党组织建设主要依靠上级任命，同时又处于指导地位，所以目前村民自治主要形成了两种村庄治理模式：“行政型”模式和“精英型”模式。这两大村庄治理模式的特点就是“一元化”。

“行政型”模式表现为“一元化”的行政权力、行政组织、行政资源和行政手段；“精英型”模式表现为“一元化”的精英权力、精英权威、精英资源和精英手段。事实上，村庄治理模式已经逐渐由最初的“行政型”模式转变为“精英型”模式，已经开始显露出村庄治理模式从“一元化”模式向“多元化”模式的演变。只是这种演变还很初级，尤其是在很多村庄中，“精英”主要表现为政治精英。

村庄“多元”治理模式与“一元”治理模式不同，它是目前村庄治理过程中多元利益、多元矛盾发展的必然产物。“多元”治理模式是以“多元化”的利益需求为核心、“多元化”的治理主体为载体、“多元化”的治理资源为基础、“多元化“的治理手段为途径的治理模式。随着社会的飞速发展，村民的利益需求日趋多元，传统的“一元”治理模式由于其治理资源和途径都很单一，已无法满足农民多元化的利益需求，改革“一元化“的治理模式势在必行。

二、建构“多元化”治理模式的障碍分析

尽管学者对于“多元化”村庄治理呼声很高，但是笔者根据在浙江四个村的调查发现，“多元化”的治理模式举步维艰。尽管已经出现“老人协会”“农村专业合作社”等类似“多元化”的治理主体，但是和真正的“多元”治理模式相差甚远。从调查情况看，主要存在以下障碍。

（一）法制障碍

法制障碍主要表现为现有法律、法规对村民自治过程中治理主体的有关限制，这种主体限制主要针对组织。在调研中，笔者发现目前自治发展中最大的障碍就是农村组织化程度太低。在村庄治理过程中，除了村党支部这一正式的合法组织外，其他任何组织想要介入村庄治理都会有“非法”的嫌疑。即便是村委会，也不是公域性的农村自组织①这种组织的性质其实早有源头。国内有学者研究发现，清朝时期的村庄已经十分行政化了。从对清代地方基层组织演变及其职能的考察可以看出，清代地方县以下乡村基层组织比以前历代更加行政化，或者说“官”化，其与州县政府的关系更加紧密。乡村负责人的产生虽由乡村士民“公举”，但均须得到县衙的认可并签订保状；县衙向乡村组织布置的差务是强制性的，乡村负责人的保举者负有连带责任，保甲制度的特点被广泛引入基层组织；乡村户口登记更接近于实际，更便于官府掌握等等，这些都表明国家权力对乡村的渗透加强了。这说明，所谓传统“自治”的农村基层组织也不具备绝对的公共领域特征。参见孙海泉《清代中叶直隶地区乡村管理体制——兼论清代国家与基层社会的关系》，《中国社会科学》2003年第3期。。在绝大多数情况下，没有其他组织能介入到村庄治理过程中。

此外，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村党支部在村民自治过程中处于领导核心地位。村“两委”的关系问题一直是村庄治理中的一个难题。在调查的4个村中，除了湖州一个村是书记、村长一肩挑外，其他三个村的党支部书记都处于领导地位，在个别村书记甚至一人独大，村长只是摆设，这就是典型的“一元化”治理模式。要在村庄治理中实行“多元化”治理模式，发挥“多元化”治理主体的作用，就必须通过立法来防止某个单一的治理主体垄断村庄治理权，以保障“多元化”治理主体为载体的平等合作、民主协商制度。

（二）行政障碍

行政障碍主要表现在乡村关系上。在调查的四个村中，乡领导村、管理村的模式并没有随着农业税的取消而发生任何改变。在村庄治理过程中，乡级政府这一不大不小的国家机器仍然扮演着非常重要的角色。一方面乡镇是最基层的政府组织，承担着管理一方的职责；另一方面，由于县级政府的收权和管财，乡镇政府自身又受到人员和资金的限制。乡镇政府想全方位领导各项工作，必定受到资金限制；而县级政府又不断下压任务，乡镇政府不得不完成上级交代的任务。

为了完成这一任务，在调查的四个村中，温州的两个村全部都有乡镇驻村干部。为了突破乡镇财政资金的限制，笔者在与乡镇驻村干部聊天中发现，他们的主要任务就是负责统计上级要求的数据资料和监视育龄妇女计划生育情况（计划生育罚款是乡财政的重要收入来源，温州一个村去年计划生育罚款高达近百万）。此外，这些乡镇驻村干部多居住在县城，离村庄均有一段距离。他们一方面要监视村庄的治理和运转，另一方面又不能全身心地投入到村庄治理中。这就造成了乡镇想要领导村、管理村，但碍于自身限制又领导不好、管理不好的局面。同时，乡镇还监视村庄治理，为“多元化”治理模式的运转增添阻力。

（三）村民对政治的冷漠

政治冷漠，就是对政治的一种漠视、冷淡、无所谓，是社会主体在政治活动中被动、消极乃至拒绝参与的状态。在村庄治理中，村民对政治的冷漠几乎成为一种普遍现象，并且有逐渐严重的发展趋势。

农民政治冷漠实质上是农民对自已依法享有政治利益的放弃，也就是农民对决策权、参与权和表达权的放弃。具体的行为方式表现在：对村庄治理活动采取敬而远之的态度，即不配合、不参与、不表态、不主张、不反对的态度。即使迫于外部压力参与，也是敷衍了事、马马虎虎。

笔者在浙江四个村的调研中发现，部分村民不愿参加村民自治选举，认为“选谁都无所谓”“选好选坏一个样，选你选他一个样”；在村庄事务管理中，抱着“吃自已的饭，做自已的事，何必管别人的事”“事不关已，高高挂起”“多一事不如少一事”的心态；在村庄公共利益问题上，强调个体利益，忽视甚至反对公共利益，有看得见的利益就做，看不到利益就退；在对待领导干部上，怕官与躲官同在，敬官与轻官同在。

村民对政治的冷漠严重制约了村民自治的民主进程，也严重影响着“多元化”治理模式，其原因也是多方面的。

首先，就是村庄治理的异化。无论是“一元化”还是“多元化”模式，村庄治理的根本目标都是为了达到政治稳定与社会和谐。而实际情况是很多村干部侵害村民利益，侵吞集体财产。笔者在调查中也发现，有的村支书就是村里一霸，村民敢怒不敢言；还有的村干部选举或处理公务时动用黑社会势力，致使百姓对村庄治理环境丧失信心。笔者在调查村民时，也听到他们有一些如“选的时候都是好人，怎么干着干着就变质了呢”“要想富，当干部”“又没钱、又没权、又不在黑道上混，怎么能选上”“现在的村干部和以前的没法比啊，各个为自已，没有替老百姓着想的”等言论。

通过村民朴实的话语不难看出，村民对于村民自治或者是农村政治的冷漠表达了一种绝望和无奈的态度。笔者在调查中也发现，很多村干部欺上瞒下，做事只考虑个人利益。在温州的一个村庄，党支书违法拍卖宅基地所得款高达数百万元，花巨资修建沼气池之类面子工程、政绩工程（建好后大多数未投入使用）。村民在接受笔者调查时，唯恐调查问卷会落到村干部手里，惧怕受到村干部报复。从以上情况不难看出，与其说村民对政治冷漠，不如说村民对政治避退和恐惧。

其次，农村大规模的社会流动严重影响着村庄治理。在所调查的四个村庄中，大多数年轻人和精英都常年在外务工经商，只是在过年的时候回家一次，根本无暇参与村庄的发展和治理。按常理说，这些精英在大城市开了眼界，长了见识，习得了新知识和技能，形成了新思想、新观念。如果这些农村精英能够将在大城市学到的思想和观念带回农村，将对农村治理产生极大促进作用。但是根据笔者的调查和其他学者的一些研究发现，这些外出的年轻人大都希望能在城市中扎根发展，哪怕是处于城市的底层也不愿意回到农村。

随着村民选举程序的逐渐正规化，每次换届选举还是会吸引很多外出人员回来参加投票。在湖州的有些村庄，候选人为了增加自已的支持率，会垫付外出务工选民来往的车费；在金华的有些村庄，候选人会给外出回来投自已票的村民红包，但这仅仅局限于换届选举那几天。大量外出务工经商的农民还是无法正常参与到村庄的治理中，很多村庄只剩下儿童、妇女和老人，这批人对于村庄治理更多的是跟随而非参与。

再次，村干部和村民的信息沟通渠道几近闭塞。无论是在金华还是温州，经常听到村民抱怨：现在党中央的政策好，胡锦涛和温家宝都是好领导，怎么这些政策到了我们这就没有了呢？与此同时，我们也经常听到村干部抱怨：现在的村民没素质，不好管，什么事情都对着政策干。的确，笔者在调查时也发现，很多农民的教育水平不高，文化素质低，这也许是影响村庄治理的一个方面。但更重要的原因是村干部和村民的信息沟通渠道闭塞。

这里讲的信息沟通渠道包括三个方面：一是村干部传达相关政策、信息，既包括上级的相关政策，也包括村两委的一些决策、建议；二是村务公开机制；三是村民的意见和建议及时向上反映。综合而言，就是上传下达，给农民传达政策信息，上传农民的意见建议。

在调查的四个村中，信息沟通渠道的三个方面都存在很大问题。很多村民认为村里的事都是暗箱操作，很多信息根本不是沟通不沟通的事，而是村干部故意不让老百姓知道，利用自己的职权为个人谋利。如温州的一个村庄选低保户，村民抱怨说，有的人家里劳力久卧病床没有低保，有的人家里拿着退休金还领着低保。对于村务公开，更多的村民表现出的是一种无奈。笔者调查的四个村都有村务、财务公开栏，财务收支都写得很清楚也很漂亮。很多村民表示都没有看过，问及为什么没看时，村民回答：“看了又怎么样，反正都是他们算好的。”笔者又问：“那你相信公开的内容吗？”村民回答：“相信又怎样，不相信又怎样？”笔者说：“如果不相信可以到村里查账啊！”村民回答：“查账，我们以后还怎么在村里住啊，胳膊怎么拧得过大腿啊！”

在问卷中有一道题是：最近三年来，您有没有向村委会提过什么意见和建议。绝大多数村民都回答没有。当问到“是真的没有一点意见，还是有意见没有提”时，村民最常见的回答是“没有意见”，接着还会说“提了又有什么用啊”。还有一道题是：最近三年来，村“两委”有没有向您或您家提供过何种帮助。绝大多数村民对此问题的回答是没有。在实地调查中也发现，很多村干部唯上不唯下，根本不考虑老百姓利益，更别提经常深入百姓家了解群众疾苦了。笔者在温州一个村调查一户农民时是由村长带路过去的，村民就反映说，村干部已经好几年没有入过家门了。

以前经常讲要避免干群矛盾激化，其实干部和群众要没有任何矛盾是不可能的，矛盾激化也并非是件坏事，关键是发现了矛盾要及时调整、改进，争取在最短时间内解决矛盾，这样才能融洽干群关系，促进社会发展。笔者在调查时发现，现在的干群之间不是不存在矛盾，而是由于干部和群众各个方面的疏离（干部住好房子，种好地），干部和群众之间的矛盾被隐藏了。表面是一团和气，实质上矛盾波涛汹涌，一旦这种矛盾遇到导火索爆发出来，后果难以想象。

正是这种有意无意的信息沟通渠道的闭塞，维持着“一元化”的治理模式，维系着权力、资源和手段的“一元化”，严重阻碍着“多元化”治理模式的发展。

最后，现代生活节奏的加快加剧了村民对村庄政治的冷漠。除了上面提到的年轻人外出务工、经商无法参与到村庄治理外，即使留在村庄的年轻人为了生计也要天天上班工作，无法为村庄治理提供支持。在温州一个村庄，留在村里的年轻人天天都忙于做生意，根本无暇顾及村庄的政治，即使是投票，也是委托家里的父母和老人代为投选。一位村民说到，“现在大家都忙着挣钱，谁闲着没事管村里的事”。确实，笔者在调查中也发现，如果调查对象是位老人，就特别善谈，喜欢讲村里的事情；如果调查对象是年轻人，即使他的文化水平较高，他也不喜欢谈村里的事情，因为他对村庄政治不关心。

村民对村庄政治的冷漠严重阻碍了“多元化”治理模式的发展，尤其是阻碍了“多元化”治理主体的产生。没有“多元化”的治理主体，“多元化”的治理资源和“多元化”的治理手段就成为无源之水，“多元化”治理模式也就无从发展。

（四）形式上的“多元”与实质上的“一元”

所谓形式上的“多元”是指笔者在调查过程中发现的很多村庄存在类似于“多元化”治理主体，例如很多村庄都有“老人协会”、湖州一个村庄的“红白理事会”、金华一个村庄的“农民专业合作社”等。

首先，从对这些类似于“多元化”治理主体负责人的分析来看，老人协会的负责人一般是退休的老书记或老村长，红白理事会的理事长是村书记，农民专业合作社的负责人也是村书记。这些类似于“多元化”治理主体的负责人无一例外全部都是村两委负责人，很多情况下甚至是两个牌子、一套人马。这种表面的“多元化”实质上还是“一元化”的行政权力，只不过是换了名字而已，并没有吸纳其他人进来。

其次，从对治理资源的分析来看，老人协会的资金主要由村财政提供支持。余杭的一个村专门为老人修建公寓，耗资巨大；红白理事会的资金比较特殊，在河南农村有随份子的传统，村民遇到红白喜事也是要出点钱的，而红白理事会没有固定资金来源，主要依赖个人随份；金华的农民专业合作社资金主要由乡镇争取省专项资金，因此也算不得是“多元化”的治理资源。除了红白理事会是依托传统习俗之外，大部分实质上还是依赖于“一元化”的行政资源。

再次，从对治理途径的分析来看，老人协会主要是通过长老声望和长辈权威以道德教化村民，干预村庄治理；红白理事会主要依托当地习俗在村民遇到困难时解燃眉之急；农民专业合作社通过发展社员，壮大参与村庄治理的规模。笔者在调查时发现，这些组织的章程、活动内容、活动场所均由村两委提供。正如上面提到的，由于“一元化”的行政权力和资源的渗透，使得这些组织在参与村庄治理时蒙上了浓厚的“一元化”色彩。

最后，我们再来探讨现有村庄治理主体对发展“多元化”治理模式的态度。由于各地社会经济基础不同，不同地域的村庄对于村庄治理的热情也不同。但有一点是相同的：那就是成为村干部对于他们是有益无害的。很多村民因为选举发生了血案，当问到某些村干部为什么要争当村长时，他们大多回答是“为了光宗耀祖，有面子，好办事”。但是从深层次原因来看，其实还是为了攀关系、多赚钱。所以，从本质上说，这些现有的村庄治理主体对于其他治理主体的发展和介入是持排斥态度的，谈不上支持、鼓励民间主体参与到村庄治理中。

三、结论和建议

有学者主张在中国应推行乡土精英治理模式，认为“走乡土精英治理，走权威主义之路应该是当前中国农村地区社区建设中一种较适合中国国情的治理模式”［4］。笔者认为，尽管乡土精英治理模式有其现实性和合理性，但绝不是方向和趋势①乡土精英治理模式必须与民主制度化模式相结合才能规避其缺陷。单纯的乡土精英治理模式，其致命缺陷在于，它越来越无法适应和应对越来越高涨的市场化、分权化、多元化、网络化和碎片化的社会趋势和要求。。多元化治理模式才是人心所向、大势所趋。但这种模式到现在还十分不成熟，具体表现为：治理主体单一，主要为村两委；治理资源缺乏，绝大多数村庄依赖于上级财政和村财；治理手段匾乏，主要依靠行政命令和上级指示。

“一元化”村庄治理模式由于治理权力、治理主体、治理资源和治理手段的单一化，使其越来越不能满足农民日益“多元化”的利益需求。要发展“多元化”的治理模式，就必须积极整合空间力量、民间力量、社会力量，建立真正代表农民利益、能够独立主张农民诉求的治理主体。

解决“一元化”和“多元化”背后的冲突并突破其制度瓶颈，首先要认识到村庄治理在实践中出现的这些问题，不仅有文本制度与现实制度之间的差异原因，也有文本制度本身的原因。就目前的情况来看，最需要解决的根本性问题就是确定和重塑治理主体之间的权力边界，鼓励和发展“多元化”治理主体，在法制上对这些治理主体予以支持和鼓励，整合、拓展“多元化”治理资源②例如，有的学者就认为，将城市业委会与农村村委会一律登记为基层较为特殊的社会组织，并依托地方草根性最强的社会组织来培植基层社会的自组织能力。参见谈志林《社会组织改革发展的政策路径》，《中国改革》2012年第5期。。这就需要从顶层设计开始，持续地对农村地区进行后续配套制度的供给。

［1］ 于建嵘．村民自治不是民主的怪胎［J］．农村工作通讯，2009（17）：45．

［2］ 张厚安，徐勇，项继权等．中国农村村级治理——22个村的调查与比较［M］．武汉：华中师范大学出版社，20000：100 200．

［3］ 徐勇，徐增阳．流动中的乡村自理［M］．北京：中国社会科学出版社，2003：6．

［4］ 张铭，王迅．基层治理模式转型——杨村个案研究［M］．北京：社会科学文献出版社，2008：205．