1970年代美苏关于人权问题的较量

徐振伟

（南开大学 周恩来政府管理学院，天津300071）

1970年代美苏关于人权问题的较量

徐振伟

（南开大学 周恩来政府管理学院，天津300071）

1970年代是美苏关系的缓和时期。但在美苏缓和的背后，以美国国会为代表的强硬势力对苏联展开人权攻势，将美苏经贸、安全等议题与苏联国内人权状况的改变相联系。为此，美苏先后在双边和多边层面展开较量。美苏双边层面的博弈和较量主要体现的是美国国会的意志。但美国试图通过双边层面来达到目的失败后，在欧安会的多边层面将西方的人权规范通过《赫尔辛基宣言》强加给苏联。美国及其他西方国家在欧安会的人权议题方面掌握了话语霸权，而苏联国内的异议人士把《赫尔辛基宣言》作为他们开展人权活动的依据，他们要求苏联政府遵守宣言，按照西方的标准改变苏联国内的人权状况，并寻求美国的支持。在欧安会多边机制和苏联内部反对势力的作用下，苏联在人权问题上步步退让，直至最后解体。

美国；苏联；人权；欧安会

原有冷战史的研究强调美苏的对抗和美国的遏制加剧了苏联的解体，现在新冷战史的研究越来越强调美国以及西方推行的“和平演变”战略引发了苏联内部的变化，从而使得苏联东欧剧变。本文在此基础上，力图从人权这一角度来窥探美国以及西方对苏联开展的“和平演变”战略。1970年代恰是美国推行人权外交的高峰期，美苏关于人权问题的较量是这一时期美苏关系的核心内容之一。这一较量不仅体现在两国的双边层次，也反映在国际的多边场合，尤其是在欧洲安全与合作会议（简称“欧安会”）方面。

一、美国对苏联发动人权攻势的时代背景与策略

1970年2月8日，尼克松向美国国会发表的国情咨文中提出以“伙伴关系”“实力”和“谈判”为三大支柱的“和平新战略”，开始了对苏“缓和”战略，其实质是重点“在非军事领域内对社会主义国家实施和平演变”［1］。尼克松和基辛格在推行“缓和战略”上都认为应以“联系”为主要策略，“我们认为，超级大国的关系要真正取得进展的话，就必须在广泛的问题上取得共识”，“如果把问题分割开来，那就会使得苏联领导人认为他们能够用一个方面的合作当作安全阀而在别的方面谋求单方面的利益，这是我们不能接受的”［2］171。基辛格在公开场合提出“联系”一词，尼克松在信件中更是强调说，“我相信，重大问题在根本上都是相互关联的”［2］180。这表明美国决策层对苏推行“联系”战略是决心已定。

实际上，基辛格所说的“联系”即“议题联系”，它“是国家施加影响的一种手段”，是一种谈判手段，是“在一个自己占优的议题领域决策时将其它议题附带进来的策略”［3］。“议题联系”的核心在于将拥有优势的议题与劣势议题相联系，以获取在弱势议题上的主导权［4］。美国对苏联推行“议题联系”，必然是在认清各自优劣议题领域和偏好排序的基础之上，最终美国将人权问题纳入“议题联系”之中，并对苏联展开人权攻势也是基于此两种因素之上的选择。在此，有必要理清1970年代美苏的优劣议题情况和偏好排序。

就美国而言，国内经济处于滞胀时期，为减缓滞胀对美国经济的冲击，美国需要开辟苏联这样一个广阔的市场，来减少国内经济危机的程度。而且，从越南撤军和修补越战的创伤也是美国的当务之急，同时，在战略武器限制方面，美国也需要苏联的配合。此时，苏联虽然在冷战中占据优势地位，但苏联经济的发展离不开美国先进的生产技术和机器设备，并且苏联民众生活水平的提高对农产品特别是粮食的需求越来越大，而生产率一直低下的农业无法解决这一问题。在第九个五年计划（1971—1975）期间，苏联连续出现两次大的粮食歉收，“谷物歉收使苏联必须从国外进口大量的粮食，特别是1972年从美国的大量进口”［5］。而且，苏联在东欧的势力范围，也需要美国予以政治上的认可。苏联的失分正是美国的得分。与此同时，1960年代美国通过黑人民权运动改善了国内的人权状况，而民权方面的立法和进步也让别国抓不到把柄。美国需要将其价值观和人权理念传播出去，来提升美国的国际形象。

通过以上对1970年代美苏情况的分析，可见在战略竞争方面，美国处于守势；但是在技术、粮食和人权问题上，美国占据优势。在美国外交传统中一直存在着强烈的道德使命感，美国外交倾向一直在现实主义的“实力”和理想主义的“道德”之间选择。越南战争的失败导致美国综合国力的削弱和全球霸权的损害，在“实力不济”的情况下，为加强美国国内的凝聚力和“冷战共识”，美国在外交政策中开展的人权攻势可以增强美国霸权的道德优势和软实力，使美国在与苏联的竞争中处于上风。这些需要之下，美国举起“道义”的大旗，向苏联发起人权攻势，是势在必行的。其具体实施就是通过“扩大美苏之间的贸易，使美苏关系中既有胡萝卜又有大棒”，在此前提下，利用联系原则把政策的各个相互组成部分联系起来［6］170。其实质是将美国处于优势的议题与美国处于劣势的或试图实现的议题相挂钩，促使苏联“缓和”。美国对苏发动人权攻势的策略，正是将人权问题与经贸问题相联系，通过经贸关系，迫使苏联在人权问题上让步。

二、美苏关于人权问题双边层次的较量

人权攻势和议题联系是美国确定的策略，但这一策略如何实施，美国内部不同部门之间是有分歧的。1971年尼克松和基辛格就开始把贸易看做他们建立新的美苏关系的总战略的重要组成部分。因为“这将促进两国的有关机构和企业之间的合作，并促进签订包括长期协定和合同在内的适当的协定和合同”［7］135－136。这一“适当的协定”就是1972年10月美苏签订的全面贸易协定。这项协定要解决在冷战时期阻碍美苏贸易扩大的问题。这项协定规定，苏联偿付第二次世界大战中的租借债务72200万美元。作为回报，美国答应批准给苏联以最惠国待遇，并向它提供进出口银行的长期低息贷款。全面贸易协定的达成符合了美国商业集团、制造业集团、农场主集团的利益，为此，他们大力支持该协定和对苏贸易。

尼克松及其助理基辛格感兴趣的是增加美苏贸易的政治含义，促进“议题联系”战略的实施主要是达到“缓和”的政治目的。但美国国会对开展对苏贸易却有不同的解读。当行政部门将此协定交予国会要求批准通过时，参议员亨利·杰克逊提出，对那些不符合西方人权标准来限制本国公民移居外国或向他们征税的非市场经济国家，美国不能给予最惠国待遇和优惠贷款。杰克逊提出的议案沿用了尼克松和基辛格与苏联打交道时采用的讨价还价手段。同时，众议员查尔斯·瓦尼克向众议院提出了一项内容同杰克逊议案相似的提案，这项提案即《杰克逊—瓦尼克修正案》。

如果说以尼克松、基辛格为代表的美国行政部门和以杰克逊、瓦尼克为代表的立法部门都对苏推行“议题联系”战略，但这两种战略有实质性的不同。尼克松和基辛格谋求通过经济手段来软化苏联的对外行为，基辛格作为现实主义大师，不太看重意识形态以及人权在国际关系中的作用。基辛格推行的“议题联系”战略主要是把美苏经济往来、美苏的缓和同苏联的对外行为联系起来，他认为美国没有必要把苏联国内的行为与美苏间的缓和联系在一起。因为如果对苏联的国内事务指手划脚，施加压力，苏联反而变得强硬，破坏缓和战略的实施，美国反而达不到自己的目的，并且，拒绝给予苏联最惠国待遇，会对美国的出口产生消极作用。同样，在苏联犹太人移民问题上，他认为最有效的办法是改善与苏联的关系，用非正式的手段来处理移民问题。只有这样，才能取得苏联的理解和让步。

而对以杰克逊为代表的美国国会议员来说，美国对苏缓和战略仅仅强调现实的国家利益是远远不够的，“真正的缓和必须建立在道德的基础上”［8］，因此，美国外交必须强调人权和意识形态的因素，他们批评基辛格无视苏联国内的人权状况，认定只要苏联国内的人权得不到改善，东西方的缓和以及美苏的合作就缺乏坚实的基础。进而，他认为美苏关系的发展应建立在比信贷、商业贸易、政治因素更牢固、更持久的基础之上，这个基础就是人权。这一点正如他所宣称的：“美国政府说美苏的经济合作会促进和平，但当人员、信息穿越国界自由流动而不受人为限制时，这种和平才是稳定、持久的。而现在，美国面临千载难逢的好机会。”［8］因此，如果说基辛格的“议题联系”战略是把美国对苏贸易以及美苏缓和与苏联的对外行为相联系，那么，杰克逊等国会议员的“议题联系”战略是把美国对苏贸易与苏联国内的行为尤其是苏联的人权状况挂钩，虽然杰克逊一再声称他的做法并未真正涉及苏联的国内政治，他“只是希望苏联允许其公民移居外国”［9］。

面对美国的人权攻势，苏联此时在美苏对峙中占据优势地位。当1974年欧佩克成员国联合对美欧实行石油禁运从而推高国际油价时，作为石油生产大国的苏联则财源广进，出口石油换回的外汇极大地充实了苏联的国库，加强了苏联的竞争力，并且，如果美国不跟苏联扩大贸易交往和信贷投资，苏联可以转向美国的竞争对手——日本和西欧，因此，苏联可供选择的余地较大。

在人权和对外移民方面，由于苏联是一个具有一百多个民族的多民族国家，其领导人担心如果允许犹太人自由移居国外，会影响到苏联境内的其他民族，会损害苏联的安全和国家利益。所以，苏联对允许其中一部分人不受限制地移居外国的影响就特别敏感，对《杰克逊—瓦尼克修正案》涉及苏联国内政治表达严重关切，也不难理解当美国国会通过该修正案后，苏联反对把最惠国待遇同人权和移民问题联系在一起，并不再执行美苏全面贸易协定的条款。

这表明，对苏联来说，美苏间的贸易还没有重要到使苏联为扩大贸易而愿意付出任何代价的程度。苏联退出美苏全面贸易协定对美国来说无疑是一种打击。在基辛格看来，《杰克逊—瓦尼克修正案》限制了美国对苏外交的活动空间，并破坏了美苏在核裁军、经济合作及其他领域所取得的成就。所以，他认为“缓和遭受了一次挫折”［7］180。对杰克逊等国会议员而言，修正案的出台不仅未迫使苏联让步，反而激怒了苏联，损害了美国的经济利益。这一点正如一部分美国人所主张的，即美国不要一味指责苏联侵犯人权，只有保持与苏联的对话和合作，苏联才会行动，美国才会达到目的。“人权问题的对抗可能会起到相反的效果，当美苏关系紧张、美国指责苏联人权政策时，苏联的人权状况不会改变，这有违美国的初衷”［10］。所以，当美国过多干预苏联国内的人权问题时，美国的意图会起到相反的效果，苏联会抵制美国的施压、说教。但是，当美国通过双边机制无法迫使苏联在人权方面让步时，美国通过欧安会的多边机制达到了自己的目的，而苏联一旦进入欧安会的多边机制，它在人权方面没有退路可走，只能接受西方的人权标准。

三、美苏关于人权问题多边层次的较量

欧安会的最初设想是由苏联提出的。苏联的目的是通过欧安会确认二战后的边界现状，从而让西欧承认苏联二战后的边界以及它在东欧霸权的合法性，并且，苏联借助欧安会来加强它与西欧的联系进而离间西欧与美国的关系。另外，苏联还可以通过与西欧的经济合作来得到先进的技术、设备以及贷款投资。而对于西欧国家来说，它们的安全受美国保护，因此，它们要求美国必须参加。就美国而言，当美国实力下降时，更倾向于参与多边机制以实现自身利益，反之则对多边主义持冷漠态度。美国力图通过欧安会来增强在欧洲的影响力，与苏联讨价还价。同时将在美苏双边机制无法达到的目的应用到欧安会，迫使苏联在人权问题上让步。因此，1975年，美国总统与欧洲国家的领袖出席欧安会并签署了《赫尔辛基宣言》。该宣言涉及三大内容，简称“三只篮子”。“第一只篮子”确认苏联在二战后的边界现状，并且加强各国在安全领域的合作，“第二只篮子”规定各国加强在经济、投资、贸易、环境领域的合作，“第三只篮子”强调从人道主义出发，各签约国致力于人员、思想、信息、文化方面的自由流动和相互交流。主要条款包括不得限制家庭关系的基础之上以进行日常的会见等活动，家庭成员团聚的权利，不同国家公民之间婚姻自由，旅行的自由，青年人之间的交流等方面［11］。由于偏好排序的不同，苏联看重的是前两只篮子，美国及西方则强调第三只篮子，将第三只篮子与前两只篮子相联系。《赫尔辛基宣言》可以说是美国推行议题联系策略的成功。

对苏联来说，人权领域不是它擅长的方面，也不太关心这一问题。所以，勃列日涅夫在签署该宣言时，他并不清楚苏联应履行的义务，他看到的只是眼前的“收获”，即1968年因为“布拉格之春”苏联干涉捷克并提出“勃列日涅夫主义”后，苏联要摆脱外交的孤立，改善国际形象并寻求西方承认苏联在东欧的霸权。因此，他欢呼“这是苏联外交的胜利，也是他个人外交的成功”［12］。就美国而言，许多民众批评政府对苏联让步过多。“美国东欧裔的集团反对承认二战后东欧的边界，以及苏联的霸权”［13］，许多民众认为该宣言使苏联在二战后的边界和在东欧的霸权具有了合法性。但历史证明，欧安会和《赫尔辛基宣言》是美国外交的胜利，因为随着时间的推移，人权议题成为该宣言和欧安会进程的主导因素。

苏联对“人道主义”“自由流动”等议题是比较陌生的，而它们却是美国非常熟悉的，美国认为这有利于从苏联那里榨取让步。虽然基辛格认为短期内“该宣言的实施并不会彻底改变苏联、东欧的政治和社会条件”［14］，但是他已认识到“赫尔辛基宣言最重要的部分是关于人权的条款”，因为“这些条款能创造出一套国际标准，阻止苏联镇压不同政见者。随着情势的发展，东欧国家的改革派利用第三个条款促成国家脱离苏联的控制”。福特总统后来不无炫耀地说：“这项宣言重申我们的人道行为标准，它们过去是，也依然是数以百万计的人类希望之灯塔。”［15］美国国会更是认为通过欧安会多边机制对苏联推行“和平演变”无疑恰逢其时。为监督各国推行《赫尔辛基宣言》，美国国会专门成立官方机构——赫尔辛基委员会。在欧安会成员国中，美国是唯一建立官方机构来执行和监督《赫尔辛基宣言》的国家。该委员会强调在人权领域实行跨国合作，监督各国执行宣言的情况，批评违背该宣言的国家。同时，鼓励美国政府及民间组织扩大与苏联的经济交往以及人员、文化、思想的交流与沟通，以西方的人权标准来促进苏联国内人权的改变。

在《赫尔辛基宣言》的“三只篮子”中，苏联为了巩固“两只篮子”，不得不在人权议题上向西方让步。这意味着西方的人权标准和人权规范将在欧安会进程中居主导地位，而这种规范不可避免地给苏联带来重大影响。“宣传是力图通过直接地而不是通过威胁利诱等媒介来塑造人们的思想”，“是一种争取民心的斗争”［16］。在这场与军事和制裁不同的争取民心的斗争中，苏联显然越来越被动。

政治合法性源自民众的认同，但是“如果民众从不同的渠道接受的政治信息是不同的，必然会对政治系统中占主导的价值观产生疑惑、质疑”［17］，所以当西方的人权规范在苏联出现并扩散后，苏联政权的合法性受到质疑。长期以来，苏联宣称自身制度的优越性，但随着1975年《赫尔辛基宣言》的签署，西方的人权标准在欧安会确立，并影响到欧安会各成员国。因此，具有讽刺意味的是，苏联在欧安会的所得并未带来苏联政府所期望的效果，即强化苏联政权在国内外的合法性以及苏联国内的凝聚力。与之相反，美国的人权标准获得认可，苏联东欧的反对派、异议人士获得了实现他们愿望的强有力支持。从1975年开始，苏联政府受到国内异议人士以及美国政府、国际人权组织的巨大压力。在以后召开的欧安会后续会议中，苏联执行《赫尔辛基宣言》的情况以及改善国内人权的情况受到密切关注和严格审查，以至于当时的苏联驻美大使多勃雷宁无奈地说：“《赫尔辛基宣言》逐渐成为持不同政见运动的宣言，事态的发展完全超出了苏联领导人的想象。”［18］所以，与其说欧安会是落实《赫尔辛基宣言》条款的舞台，倒不如更确切地说是审判苏联人权状况的讲坛。

四、结语

1970年代美苏关于人权的竞争无疑是激烈的，虽然这一时期是美苏缓和的时期，但在“缓和”的背后存在一股潜流，即以美国国会为代表的强硬派主张加强对苏联的遏制，而在美国实力衰落的情况下，人权无疑是他们手中最好的一张牌。因此，从以上的分析中，我们可以得出以下几点结论。

首先，美国国会是美国人权外交的始作俑者。在欧安会召开、美苏签署《赫尔辛基宣言》之后，国会迅速成立赫尔辛基委员会，并赋予委员会较大的权限。该委员会积极有效的活动，极大地重塑了国会在人权外交中的角色，扩大了国会在人权外交中的作用和影响力，而这种扩大和重塑使人权成为美国外交中一个重要的、成为全民共识的组成部分。

自从美国签署《赫尔辛基宣言》成为欧安会的成员，国会要求在人权方面与行政部门共同制定美国外交政策，这意味着行政部门在关于人权议题上要事先与国会磋商。国会在参与制定外交政策时主要的目标是确保人权成为美国外交和欧安会的重心。在国会的压力和影响下，继任的卡特总统正式提出了人权外交，并将其作为外交的重要内容之一。因此，1970年代中后期，美苏的缓和越来越体现美国国会的意志，而人权因素也成为“缓和”的重要内容之一。

其次，当美国有备而来走向欧安会的时候，美苏缓和中的人权因素，由欧安会补上了。从这一意义上来说，欧安会人权机制是美苏双边机制的延伸和扩大，而《赫尔辛基宣言》的人权条款则是《杰克逊—瓦尼克修正案》的继承和发扬。当苏联针对美国国会的“议题联系”战略拒不让步时，却在欧安会上败下阵来，而美国通过双边机制无法达到的目的却在欧安会上获得实现。对于苏联来说，《赫尔辛基宣言》使苏联接受美国乃至西方的人权规范，导致苏联的“和平演变”和最终解体。

美国的人权规范进入苏联，并被内化，至少产生了两个后果：其一是内部的异议人士、持不同政见者的活动日趋活跃，《赫尔辛基宣言》使异议人士的活动合法化，并且他们有权成立人权组织来监督政府执行宣言的情况，这些异议人士提出超越苏联实际发展水平的人权要求，强调以西方的人权规范重塑苏联国内的人权，并呼吁美国政府和西方人权组织共同向苏联施压。他们成为美国人权规范在苏联内化的体现者和执行者，也是后来苏联演变的推动者；其二，与之相伴随的是，苏联内部的各加盟共和国以及共和国内部的分裂和独立浪潮开始兴起。在“人权高于主权”的规范之下，他们寻求民族自决权并争取西方的支持。如果说1970年代苏联在美苏竞争中还占有优势的话，但到1980年代，随着苏联经济的衰退导致的民众不满，越来越多的人接受、信奉并实践着美国的人权规范，而苏联政府为寻求美国的经济援助，也开始在这一方面主动迎合美国。从这种意义上来说，苏联剧变是美国人权标准在其内部规范化的产物，是苏联主动演变的结果。

最后，多边机制在美国推行对苏联的人权攻势方面发挥了关键作用。在欧安会多边层面上，成员国相互监督人权状况的改变和执行《赫尔辛基宣言》是欧安会进程的核心议题，也是最重要的内容。欧安会将和平、安全与各国的国内行为联系起来，这是前所未有的。按照美国人的逻辑，既然追求缓和，各国就应该改善国内的人权，并且，各国人权状况的改变会有利于欧洲的安全与和平。而苏联为了在欧安会上获得利益而积极倡导和参与多边进程，但是，苏联的损失远远大于收益，并最终完全失掉了收益。因此，对许多国家来讲，多边机制虽然能带来收益，但也意味着背负更多的责任和义务，如何利用多边机制的积极一面为本国服务，同时化解其不利的一面，是每个国家都需要考虑的重要课题。

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［责任编辑 孙景峰］

D819

A

1000－2359（2012）01－0169－05

徐振伟（1979－），山东潍坊人，南开大学周恩来政府管理学院副教授，历史学博士，主要从事现代国际关系、外交史研究。

教育部人文社科青年项目（11YJCGJW020）

2011－10－01