计划生育社会抚养费征收管理探析——以郴州市苏仙区为例

曹波玲

(郴州广播电视大学，湖南 郴州 423000)

计划生育社会抚养费是指根据相关法律、法规的规定对违法生育子女的公民，以征收社会抚养费的形式向国家缴纳的一种具有惩罚性质的社会补偿金，以此来推动计划生育工作，控制人口过快增长［1］。社会抚养费征收是否到位、管理是否规范对全面落实计划生育政策、创建和谐社会、推动人口计生工作健康可持续发展以及严肃财政纪律都具有十分重要的现实意义。自20 世纪80年代以来，社会抚养费的征收对促进我国社会资源的有效配置、控制我国人口的过快增长、调节公民生育行为发挥了重要作用，但目前我国社会抚养费征收到位率较低、征收管理工作混乱，极大地抑制了社会抚养费制度应有的效果，应积极采取措施予以改进，不断优化我国计划生育社会抚养费管理。

一、社会抚养费征收管理工作取得长足进步

近年为了不断加强社会抚养费的征收管理，我国出台了一系列加强社会抚养费征收管理的法律、法规和政策，例如《人口与计划生育法》、《中共中央、国务院关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》、《社会抚养费征收管理办法》等，不仅从法律上确立了计划生育社会抚养费制度，而且具体规范了其征收主体、征收对象、征收标准、征管方式等，从根本上规范了社会抚养费的征管流程，极大地改进了社会抚养费征管方法。作为湖南省计划生育社会抚养费征收管理工作的典范，郴州市苏仙区的社会抚养费征管模式较为完善，取得了显著成效，对其他地区社会抚养费征收管理工作的开展具有一定的借鉴作用。

1、制度建设有新突破

2003年以来，为认真贯彻上级社会抚养费征管的精神，苏仙区先后以区委区政府、区人口计生委、区财政局的名义连续出台了几个专项文件，包括《苏仙区社会抚养费征收与管理的暂行规定》(区人口发［2009］58 号文件)、《关于加强社会抚养费的征收与管理工作》(区委发［2010］14 号文件)等。在制度建设上作出了积极的探索，不断健全和完善了该区社会抚养费征收管理机制，有效提高了苏仙区社会抚养费的征收到位率和解缴入库率，促进了社会抚养费资金的规范管理与使用［2］。

2、解缴入库率明显增长

2004年苏仙区上缴区财政国库的社会抚养费不超过600 万元，而2008－2010年已分别突破1192 万、1500 万元、2300 万元，年增长率约为35%。可见，随着征缴力度的加强，苏仙区社会抚养费解缴入库率持续上升。

3、区级统筹调剂有力

作为计划生育事业经费的主要来源，为了科学解决乡镇之间社会抚养费的不平衡，筹措全区性的计划生育利益导向资金，实现统一兑现优待奖励政策，苏仙区对乡镇解缴入库的社会抚养费提取10%的比例作为区级统筹部分，由区级统一安排、调剂使用，有效应对了乡镇计划生育工作突发事件，维持了社会抚养费征管秩序。

4、征收工作逐渐规范

执法主体方面，基本做到了执法人员持证上岗;执法程序方面，绝大部分案件的查处符合立案、调查取证、征收审批、告知、下达征收决定书、送达、结案等程序规范;执法文书及用语方面，基本改变了过去相关法律文书只有一个征收决定书甚至根本不制定法律文书和用语随意的普遍现象。

5、监督检查得到加强

一方面，严格实行了“收支两条线”管理机制，规定社会抚养费纳入区财政预算，实行专户管理，必须及时全额上缴区国库，支出程序按程序审批由专户下拨;实行社会抚养费票据专用制度，禁止征收机关或被委托征收单位从乡镇财政所领用票据用于收取社会抚养费。另一方面，加大了社会抚养费征收管理专项检查力度，每年都要抽查三到五个乡镇的社会抚养费征收管理情况，发现问题，限期整改。

二、社会抚养费征收管理工作存在的问题及原因

虽然近年来苏仙区在加强社会抚养费征收管理工作上做出了一些积极努力，取得了明显成效。但是，从全面规范管理的要求出发，该区的社会抚养费征收管理工作还存在诸多亟待解决的问题。

1、征收到位率普遍较低

近年来，苏仙区高度重视社会抚养费征收工作，通过规范程序、强化措施、加强执法，取得了巨大成效，积累了许多经验。但全区的社会抚养费征收到位率偏低(特别是农村)仍是当前计划生育工作中存在的十分突出的问题。根据相关统计数据，2007年全区上报违法生育人员427 人，应征收社会抚养费1700 余万元，实际征收400 余万元，人均不足1 万元，征收到位率为23.5%，尾欠1300 余万元。从实际调查情况看，除少数乡镇首次征收额在1 万元以上之外，其余均在8000 元以下，甚至更少［3］。同时，除极个别个案外，全区社会抚养费征收到位率的实际数据远远少于上报数据。

社会抚养费征收难、到位率低，其以经济手段制约政策外生育的作用尚未得以充分发挥，这已经成为当前计划生育行政执法与人口计生工作的重点和难点，对稳定低生育水平极为不利。当前，农村社会抚养费征收难、尾欠大在乡镇极为突出。征收难主要表现在缴纳率低，就该区近年来的实际征收情况看，征收不到位的现象普遍存在。社会抚养费征收难、到位率低的原因主要有以下几点:

(1)传统生育观念的侵蚀

几千年来“养儿防老”、“传宗接代”、“多子多福”等旧传统影响了人们的生育观念。通过调查发现，绝大部分农村群众希望生育两个及以上子女，出现这一现象的根本原因就在于“养儿防老”、“不孝有三，无后为大”观念的深入人心。特别是在农村，重男轻女、多生多育现象普遍存在。深受中国几千年传统儒家思想浸染的广大民众，期望通过多生育、生男孩来解除养老或致富的现实问题。因此，造成了富生、穷生、躲生、偷生、买生等现象的频繁发生。

(2)民众依法缴纳社会抚养费的意识淡薄

目前，我国民众受教育程度还不够高、法律文化更是缺乏，导致民众依法交纳社会抚养费的意识淡薄，自觉缴纳社会抚养费的氛围尚未形成。大部分民众并非缺乏足够的资金能力，而是对依法缴纳社会抚养费认识不够，甚至产生误解。违法生育者总认为自己生孩子与别人无关，无法将缴纳社会抚养费作为一种法律义务或社会补偿，而是视其为一种罚款，能拖就拖，能少交就少交，能不交就不交，东躲西藏。也有的认为孩子已经生了，不上缴社会抚养费也不会构成犯罪，法律也无计可施，抗拒心理明显。

(3)计生执法人员素质不高

乡镇执法人员法制意识与业务素质不高，执法随意性大甚至违法行政。社会抚养费征收过程中，不能严格按照法律程序进行依法执政，执法不文明、恣意更改执法标准的现象普遍存在。且社会抚养费征缴方法较为简单、随意性较大，尚未形成规范、合理的社会抚养费征缴制度。计生执法人员操作空间非常大，征收标准随意改动，不能做到“一碗水端平”，过不了人情关、金钱关，优亲厚友，存在大量“关系案”和“人情案”。同一标准的实际征收金额差距加大，造成被征对象的等待观望和攀比心理，甚至采取拖欠、外出躲避、讲条件、托人情找关系等诸多办法，以减少或逃避社会抚养费，或是致使计划生育部门难以查找追缴［4］。同时，也导致部分群众不服气、有怨气，影响缴纳情绪，造成社会抚养费不到位，并恶化了民政关系。

(4)宣传力度不够

作为调控计划生育的辅助手段，社会抚养费的性质并不明晰，即使是计生执法人员也难以完全准确对其进行界定，更不用说文化程度不高、法律知识极度缺乏的广大基层民众。因此，社会抚养费征收难与其宣传不到位具有直接关系。群众认识跟不上，不知法、不懂法、不守法，不能明白违法生育行为带来的社会危害性和强制缴纳社会抚养费的必要性，不能自觉依法办事，主动承担缴纳社会抚养费的义务。贫困户缴不起硬抗，富裕户千方百计找关系说情，中间户两头观望进行攀比。

(5)综合征收机制不完善，基层计划生育执法力量薄弱

社会抚养费征收是一项系统性工程，只靠计生部门“唱独角戏”远远不够，需要其他相关部门(特别是人民法院)的积极配合和大力支持。计生部门对社会抚养费的征缴并不具强制执行权，对抗缴款人员、“钉子户”缺乏足够的惩罚权限，这在很大程度上削弱了计生部门的征管力度，民众不愿配合计生人员调查取证工作，出现了调查难、取证难、执行难的不良现象。

(6)征收标准不统一

目前社会抚养费的征收管理尚未形成统一规范的制度安排，各乡镇在制定征收标准时没能按法律、法规的规定严格要求，也缺乏足够的监督，形成社会抚养费征管混乱的局面。不同乡镇征收标准不同，起征点过低，往往七八千也收，三四千也行，造成实际征收到的社会抚养费与政策要求的应征数额相差过大，不利于社会抚养费的及时征缴和统筹管理。

(7)流动人口的社会抚养费征收难

随着社会的发展，经济发达地区的农民工数量逐年增多。由于流动人口分布广、居住分散、流向不明，使流动人口的婚孕育、节育信息难以及时而准确地捕捉，部分流动人口适时钻管理上的空子，都在外地违法生育，游离于计划生育日常管理体制之外。一方面，流动人口违法生育案件普遍调查困难，知情人士不愿提供有用线索，即使提供也难以查找，让执法人员“疲于奔命”。另一方面，计生执法人员很难掌握违法生育对象的有效证据，在社会抚养费征收方面尚未形成整体联动的合力，计生部门与民政部门、国土住建部门的信息交流严重不足。计生执法人员很难准确掌握违法生育人员的相关信息，无法及时有效地履行征收社会抚养费法律程序，使“流动”成为“漏洞”，形成难以管理、难以跟踪、难以处理的恶劣局面。

《湖南省社会抚养费征收管理实施意见》规定，“当事人在一地已经被征收社会抚养费的，在另一地不因同一事实再次被征收社会抚养费”［5］。但该条例并未对违法生育者到落后地区主动承担社会抚养费的恶意规避行为进行硬性规定，导致很多违法生育者生育后千方百计到落后地区主动要求处理，从而逃避原籍地高额的社会抚养费。落后地区的社会抚养费征管制度往往更为落后，执法人员通常未经认真核实就进行简单的征缴程序，为违法生育者提供了极大的便利。因此，现实生活中真正受到处罚的流动违法生育者较少，严重扰乱了户籍地和现居住地的计划生育秩序。

2、社会抚养费的管理秩序混乱

社会抚养费是依据计划生育法律、法规向不符合规定条件生育子女的公民征收的一项补偿性费用。虽然苏仙区出台了一系列的政策和管理办法，但在征收过程中和征收后的资金管理上，还是存在诸多问题。

(1)收费票据管理不规范

部分乡镇在征缴社会抚养费时没有按规定完全用于计划生育工作的开支，因此也没有全部使用“社会抚养费”专用收款票据，存在使用非专用票据收取该款的现象，更有甚者使用白条。这种现象进一步导致乡镇收取的社会抚养费未纳入财政专户管理，直接坐收坐支，导致截留、坐支和挤占社会抚养费的现象普遍存在。还有部分乡镇政府挪用抚养费以弥补行政经费的不足，影响了计划生育工作的开展。

(2)征收方式不当，开支范围不合理

一些乡镇不是根据实际情况征缴社会抚养费，而是下达征缴任务，造成“旱涝不均”。计划生育工作抓得好的地区完不成任务，计划生育工作差的地区征收金额大，甚至出现挪用、私分社会抚养费等问题。这造成了社会抚养费职能的错误诠释，无形中激励了计生执法人员征缴方式的不当和征缴目标的扭曲。事实上，计划生育工作抓得好，社会抚养费征缴额自然就会减少，而社会抚养费的最终目标也在于此。因此，不能简单以是否完成征缴任务作为考核执法人员绩效的唯一标准。同时，个别乡镇征收的社会抚养费没有按规定完全使用于计划生育工作的开支，而是相当部分用于请客送礼、滥发奖金补贴等，导致社会抚养费开支范围不合理。

(3)基层执法人员法制意识与业务素质不高

通过对苏仙区计划生育乱收费专项治理督查中发现，基层执法人员在收缴社会抚养费的过程中，不尊重当事人合法权利、侵犯公民财产权甚至人身权的现象时有发生，极大地影响了计划生育工作的形象和社会的和谐稳定，也影响了民众自觉缴纳社会抚养费的积极性，还严重损害了政府公信力并导致民政关系的进一步恶化。在少数地方发生的计划生育恶性事件中，相当一部分是由社会抚养费纠纷所引发的。

社会抚养费的管理与使用欠规范，其主要原因主要包括以下两点:一方面，“收支两条线”制度未得以严格执行。社会抚养费征收管理体制由过去“乡收县管、财政监督、专款专用”改为“征缴分离”、“收支两条线”，但并未得以深入贯彻执行。乡镇在收取社会抚养费后，不及时入账，而是截留、坐支和挤占社会抚养费。为逃避上级监管，开具票据时不使用“社会抚养费”专用收款票据，甚至以白条代替。另一方面，乡镇经济条件的制约。虽然区级计划生育行政管理部门才是法定的征收执法机构，但事实上具体的征收执法工作均由乡镇计生工作人员予以实施。由于行政管理体制的原因，乡镇计生工作机构在人、财、物上均受乡镇行政管理，而乡镇政府又因为计生工作机构具有收费权，则将计生工作的经费与其收取的社会抚养费金额和乡镇财政收入挂钩，导致计划生育工作的评价标准不是人口无序增长的控制力度，而是社会抚养费的征收数额。当前财政体制改革促使乡镇政府的经济来源不断减少，为增加财政收入，地方政府就把计划生育作为经济来源之一，给乡镇计生办规定社会抚养费征收任务指标。这些作为预算外收人的社会抚养费逐渐使乡镇政府产生了依赖，也使计生人员为完成任务提前“养生”，乡镇领导有意无意的“容忍”群众超生，然后征收社会抚养费，无形中使群众产生了计划生育国策就是为了罚钱、只要交了钱就可超生的错觉。违法生育行为越严重的地方，计生部门的经费越多。为了争取部门效益的最大化，绝大多数乡镇计生工作机构90%的工作精力都放在了征收和处罚上，而对事前宣传、教育、防范等其他工作则疏于管理。

三、规范社会抚养费征收管理工作的政策建议

1、修订完善现行法规，合理界定征收对象范围

长期以来，我国一直实行“区别对待、分类指导”的生育政策。关于社会抚养费的征收对象，也是以地方法规(或规章)有关生育政策的具体规定为判定依据，各地不完全一致，但一般都以违反生育数量、生育时间、生育间隔以及审批程序等为判定依据。相关社会调查发现，未婚生育一胎的征收对象中50%以上已达到法定婚龄，计划外二胎征收对象中，40%以上为不到生育间隔。目前，大多数省市已经取消了一胎生育审批制度，有的在生育间隔规定方面也有所松动，甚至对于事实婚姻或生育后补办结婚证的民众也不再收费或罚款，这些都带来了征收对象范围的变化。因此，应在现行法律框架下相应修订法律、法规，调整社会抚养费的征收对象。考虑到法律的稳定性及不同地区计划生育工作发展的不平衡性，社会抚养费制度改革应积极稳妥地推进。

2、深入宣传，增强公民意识

深入基层民众群体开展人口计生政策法规的宣传教育，充分利用县乡广播、电视、网络等新闻媒体以及宣传栏、人口学校、政务公开栏等形式，普及人口增长与社会和谐稳定发展关系的教育，使广大育龄群众明白缴纳社会抚养费是自身的法定义务，同时征收社会抚养费也是政府部门职责所在。对于个别征收社会抚养费的典型案例，应大力宣传致使广大民众得以充分借鉴，从而增强公民法律意识，为依法行政奠定良好的法治基础。

3、改变征收管理方式

废除委托制，实行集中征收。不再委托乡镇执法，全区的社会抚养费征收工作改由区人口计生委稽查大队全权负责，由区人口计生委对社会抚养费的征缴进行直接管理，突出区人口计生委在社会抚养费征收工作中的主体地位，防止社会抚养费的分散、流失。可抽调各乡镇计生工作人员组建专业的执法队伍，进一步壮大区计生委稽查大队的力量，再分成若干小组异地执法，以片为区域，集中统一开展社会抚养费的征收工作。征收上来的社会抚养费，区集中管理，根据案件来源比例返回到各乡镇用于计划生育事业［4］。同时，按照法律、法规规定的标准、程序办事，做到执法主体合法、征收对象正确、调查证据充分、应用法律准确、适用程序无误。

4、加强部门协调，形成共管合力

相关部门要积极发挥作用，综合施治，形成“党政牵头、部门联动、综合治理、依法征管”的整体格局。应由纪委牵头，协调法院、卫生、住建、国土、财政、卫生、审计等部门，采取定期与不定期的方式，对基层社会抚养费的征收管理工作开展专项稽查和审计活动，发现问题及时解决，大力推进征收工作规范化、制度化、法制化。人民法院对申请强制执行的社会抚养费案件，要做到依法受理、快速判决、及时执行，确保执法效率、执行质量和社会效果的统一。

5、强化社会抚养费的资金管理

首先，加强票据管理。对社会抚养费专用票据的使用，要加强监管，从根本上、源头上杜绝乱收费、截留坐支社会抚养费现象的发生，切实把社会抚养费资金全面纳入财政管理工作。同时，要规范社会抚养费的征缴、使用管理。为加强和规范社会抚养费的征缴管理，应将原来由乡镇计生部门自己开票、自己使用改为由区人口计生委稽查大队做出征收决定和金融机构负责代收资金。依法合理确定征收标准，要依据区人口发［2009］58 号文件明确规定社会抚养费征收标准，并规定应征最低标准，确保依法足额征收社会抚养费。

6、加大考核力度

将社会抚养费的征收到位情况纳入区人口与计划生育工作目标责任制考核内容，加大区、乡镇党政领导督查和检查力度。制定合理的社会抚养费征收评价体系，科学评估计生执法人员的绩效水平，并结合人口抽样调查、专题调研和财务检查等，开展对社会抚养费的全面检查，督促人口计生部门和相关部门解决好社会抚养费征收不到位的问题。

征收社会抚养费是为了推行人口与计划生育工作所采取的一项经济限制措施，做好这项工作，对于有效控制计外生育、稳定低生育水平和维护计生家庭合法权益都具有十分重要的意义。随着社会的发展与进步，对社会抚养费征收与管理工作的要求也越来越高，因此，要根据实际工作情况，创新和改革工作方法，进一步抓好社会抚养费的征收与管理，为第一国策的推行打下坚实的基础。

［1］国务院.社会抚养费征收管理办法(国务院令［2007］第357 号)［EB/OL］.http://www.chinaacc.com/new/63/74/2002/1/ad1085410111112002714.htm，2002－01－01.

［2］李合明.关于提高社会抚养费征收到位率的实践与思考［J］.人口研究，2003，(2):71－73.

［3］曹林淇，闫用喜，李合明.提高社会抚养费征收到位率的实践与思考［J］.人口与计划生育，2003，(10):21－22.

［4］周广华.社会抚养费征收中的问题及对策探讨［J］.人口与计划生育，2003，(9):2－4.

［5］找法网.湖南省人民政府办公厅转发省财政厅省计划生育委员会《湖南省社会抚养费征收管理实施意见》的通知－法律法规［EB/OL］.http://china.findlaw.cn/info/hy/hunyinfagui/qita/376515.html，2011－07－26/2012－11－30.