党政领导干部的分类选用、考核和管理探析

罗中枢

(四川大学 公共管理学院，四川 成都 610064)

为什么党管干部原则和群众公认原则被普遍认可，而在实际操作中往往难以两全?为什么强调党管干部就容易出现少数人说了算，而强调群众公认就容易出现拉票甚至贿选现象?为什么干部选用的公信度成为“易碎品”?为什么群众抱怨“该选的不选，不该选的认认真真走程序”?为什么干部抱怨“考核又宽又泛又软又难又没有用”?为什么干部群众对各类干部选用方式的认同度都不很高?①据调查，干部群众认为地方党委领导干部最适合的选拔任用方式，33.4%为选任制，28.3%为委任制，26.7%为公开选拔，13.1%为竞争上岗，5.3%为聘用制;地方政府领导干部最适合的选拔任用方式，39.2%为公开选拔，28%为选任制，21.3%为竞争上岗，10.5%为聘用制，10.4为委任制。参见李烈满:《健全干部选拔任用机制问题研究》，北京:中国社会科学出版社，2004年，第158-202页。所有这些问题，归根结底都与干部分类选用、考核和管理没落到实处有关。

一、科学的干部管理必须重视职位分类和人岗相适

中国古代在衙门里做事的人横向分为官、僚、吏三类，纵向分为九品。官是正职，僚是副职，吏是办事员。西方国家吸取中国古代政治文化精华，采用了“政事分类”、“两官分途”为主要特点的文官制。19世纪以后，英国政府官员逐步形成两大类，一类是政务官，由执政党直接或间接推举产生和确定，并随政党竞选胜败和内阁变更而进退，主要职责是参与制定国家政策，执行执政党的政纲及其首脑制定的方针政策，维护执政党的地位和利益。另一类是事务官，主要职责是在政务官所制定的政策指导下依法行政，贯彻并落实政策。事务官不由选举或任命产生，多数是通过考试和选拔取得职位，在政党轮流执政期间保持“中立”，不参与政党的竞选活动，不与执政党内阁共进退。在美国，政务类公务员成为执政党管干部的重点;高级公务员上联决策，下系执行，构成贯通政务类和业务类公务员的中介;业务类公务员基本摆脱“政党分赃制”，凡进必考，并建立了公务员考核、晋升、奖惩、分级分类制度，并颁布了《职位分类法》(1949年)、《考核法》(1950年)、《政府职位培训法》(1955年)。

20世纪60年代和70年代，英国和美国先后进行了文官制改革，但其原则和框架的基本架构没有发生大的变化。80年代以来，新西兰全方位推进政府管理体制和运行机制改革，实行执行官制。这种改革将私营部门、市场机制引入政府部门，形成了一种独具特色的政府治理文化——既尊重民选民意，又强化政府运行的科学化、专业化和精细化;既强调执政党和内阁的领导地位、贯彻执政党和内阁的意志，又让执行官有职、有权、有责，相对独立地做好政府的事务工作;既坚持公务员“无过失不受免职处分”的原则，又打破了“铁饭碗”，加大了竞争、问责和合作的力度。

目前我国干部的选用、考核和管理尚处于转型阶段，总体比较粗放。深层次原因主要是在一些基础环节如党政分工、依法行政、简政放权、组织机构设置和职能规范、职位分类和责权利明晰、任期制的健全、人才选拔和考核评价的科学化和专业化、能上能下等方面，尚未获得实质性的突破。如“党管干部”原则中规定的“推荐和管理好重要干部”之“重要干部”，类似于西方文官制度中的政务官，但并未明确区分什么类型的干部是“重要干部”，什么类型的干部是“非重要干部”，也没有明确与事务官类别相对应的干部群体。对于选任制干部、委任制干部、考任制干部、聘任制干部，以及正职与副职、党委的“一把手”和政府的“一把手”、党政机关和国有企事业单位干部等，各地大体都是采用同一原则、模式和程序进行选用、考核和管理，过分地在干部选任的权力设计上下功夫，而不是努力在职位的设置、考核、管理、监督上提高科学化水平。

自古以来，我国有许多关于如何选人用人的经验积累和真知灼见，其中一条重要的原则就是以岗择人、人岗相适:“为人择官者乱，为官择人者治。”①诸葛亮:《便宜十六策·举措第七》，李伯勋著:《诸葛亮集笺论·正集》卷二《便宜十六策·举措第七》，西安:陕西人民出版社，1997年，第382页。“择天下之士，使称其职;居天下之人，使安其业。”②柳宗元:《梓人传》，见《柳宗元集》卷十七，北京:中华书局，1979年，第479页。时至今日，职位分析已成为现代人力资源管理的基础工作。只有进行科学的干部职位分析，才可能具有高效的干部管理，但是，目前我国尚未形成干部职位分析的制度和运行机制。问卷显示，在回答“干部选拔任用实际工作中如何处理人与岗位的关系”时，55.1%的县委书记和县长倾向于选择“以岗为本”，39.2%的倾向于“以人为本”③“以岗为本”是以政党组织需求为主，体现的是岗位意识;“以人为本”是从谋取职务的人出发，体现的是身份意识。。可见县委书记和县长在干部选拔任用过程中的职位意识并不强，更强的还是从谋求干部职位的那一群体出发的身份意识。

在深化干部人事制度改革中，剥离笼罩在干部身份上的衍生物，变“官位”为“职务”，变“干部”身份为“管理者”岗位，变“人职一体”为“人职匹配”，使干部清清楚楚、明明白白地站好岗、履好职、担好责并获得应有的回报，是提高管理效率、防治腐败现象的根本之举。

二、无分类选用、考核和管理干部存在的问题

(一)无分类无区别选用干部，干部授权主体不明晰

近年来各地积极探索公开选拔、竞争上岗、公推直选、公推公选、三票制、两票制等干部选拔任用方式，在扩大选人用人民主方面进行了卓有成效的探索。深入了解发现竞争性选拔的对象无分别地扩展到了村级党组织干部、乡镇党政干部、科级干部、县处级干部、厅局级干部等;参与竞争性选拔推荐和投票的主体也无区别地扩展到了党委常委、党委全委、两代表一委员、全体党员、群众代表、全体群众。这种无分类无区别的干部选拔方式给人们带来种种困惑。

选任制体现的是以民意为主，其授权主体为民众，适用于代表大会制和委员会制的干部。委任制体现的是遵从上级组织和领导人的意旨，其授权主体是上级组织及其代表，适用于职能部门的干部。在干部选拔任用的实践中，事实上对于委任制和选任制的适用范围缺乏明确界定，运行中的具体环节不规范，工作责任不够落实，常常有意无意地混淆了选任制和委任制干部的适用范围，出现两者交叉、重叠甚至互换的现象。一位省委组织部副部长说:“干部有委任、选任，还有考任、聘任，严格意义上是要区分的。而现在是不分的，职位上没有分开，方法上也是乱用的。法律规定必须通过选举产生的干部，可能还清楚一点。但其中的选举也有问题，好多都是党委讨论以后，再请人大代表来选。我估计这个问题会越来越凸显。人大代表素质提高了以后，政治上的诉求也会越来越强。”(SHZZ20)①此处来源于个案深度访谈的资料。SH是个案所在地区的首字母缩写。其他编号为个案资料的详细说明，如个案身份、姓氏、访谈资料页码。文中其他相关备注同此。由于本研究深度访谈对象的特殊性，按社会学研究方法规范和学术道德的要求，深度访谈的个案资料做如此处理，以辅助定量研究和定性研究。

各地对于选任制干部，尤其是本应由党组织内的全体党员 (或党员代表)，以及辖区内的广大公民 (或公民代表)选举授权的“一把手”，主要还是沿用自上而下的方式，由上级党组织直接委任之后再选举、走程序，因而其授权“主体”依然掌握在少数人甚至个别人手中;对于本应由上级组织或领导授权的委任制干部，尤其是理应根据班子结构情况进行搭配的副职干部和业务类干部，却普遍采取了公开选拔、竞争上岗的方式，在过程中又过多地考虑了“民意”，甚至在民主推荐和测评中出现了简单地“以票取人”的现象。对于副职干部的选拔，很少注意到领导班子内部不同职位角色所需要的年龄结构、知识结构、专业结构、能力结构、气质结构等方面的相宜性和匹配性。由于“一把手”对班子副职的选拔缺少话语权，组织考察时又重在把握共性标准而缺乏对不同类别、不同层次、不同岗位干部的个性特征和综合情况进行比较分析，所以看似民主、公开、竞争、择优的选拔，实质上却造成不少领导班子的结构性缺陷。有县委书记抱怨说:“我有三个不能选择。一不能选择上级，二不能选择同事，三不能选择部下。”(YABJ14)再有，委任制和选任制干部随意调动，致使干部任期制有名无实。“西方国家的选任制和委任制干部在任期内一般是不动的。我们国家和西方不一样，今天我委任一个干部当厅长，明天我也可以让他去当书记” (SCSW4)。在调研中还发现，同一个职位有时候是选任制干部，有时候又是委任制干部，“县委书记、乡镇党委书记，在换届的时候，组织上派下去再经由选举产生，他就是选任制干部;然后中途把他调走，换另一个书记去接任，这个时候就只能是委任。所以党委书记一个职位，可能是两种含义”(SHZQ22)。这种必须选举的却直接任命 (即委任了选任制干部)，该任命的却又公开选拔 (即选任了委任制干部)的做法，随意性太大，不仅使各类党政干部的授权主体不明、责任不清、权力无边，导致跑官要官、买官卖官等腐败现象，而且影响干部选拔质量和选人用人公信度，也在干部的考核评价、优化配置等方面带来诸多连环性问题。

(二)重身份选人，轻职位择人

长期以来，我党十分重视把最优秀的人才汇聚到干部队伍中，按照统一的标准选用最优秀的人，成为各级党委和组织部门选人用人的理想目标。然而在实际操作上，过分看重在人中选人，而不太重视人职匹配;用规定的框框去“挑选”最优秀的人，而不是在实践中去“发现”与职位适应度较高但不一定十全十美的人;偏重以身份选人，重资格、重文凭、重年龄，而不是重职位特征、重职位职责、重职位需求;自觉不自觉地把党政领导职务荣誉化、待遇化，当作一种政治待遇或向上流动的阶梯，因而选用干部表现出的主流价值观就是授人以特权，给人以好处，而不是用人之专长，取人之德才。更不是像刘备三顾茅庐那样，求贤若渴，“请出”事业最需要的人。

目前，人岗相违、人事相悖、责权利不一致的现象普遍存在。在现有体制下，党的组织部门几乎统揽了党政和国有企业、事业单位、社会团体等数千万干部的选拔、评价、定级、授权、培训等工作，这如同政府包揽所有的社会经济活动一样，包揽了太多自己干不了也干不好的事情。于是，在一些地方和单位出现职位空缺时，不得不采取大规模的轰轰烈烈的竞争上岗换届。而公开选拔竞争上岗又缺乏职位的具体描述，职位所需资格、资历条件和能力的要求也过于宽泛，职位的责权利规定多数是空白。于是报考者只能跟着感觉走，未能也不可能认真思考自己是否适合所报考的职位，以及职位的责权利是否适合自己的能力和要求等。其结果往往是选拔者昏昏，被选者亦昏昏，履职效果大打折扣。

(三)重干部选拔，轻分类管理。选用和管理是干部工作的两个轮子，两者同样重要。一些地方、单位的党委和组织部门并没有投入足够的时间和精力去研究如何加强干部管理的问题，组织部门平时与干部主动交流沟通也不多。如果干部没有职务变动或群众反映，组织部门一般不会找干部，干部的日常管理缺乏，分类管理更有许多的空间。长此以往，干部管理便形成“上级管不到，同级不好管，下级不敢管，群众管不了”的状况。

问卷调查显示，在回答“您认为当前县委书记队伍建设存在的突出问题是什么”时，县级主要领导回答频次前三位的依次是:“职责不清，承担无限责任”、“组织理解关爱不够，缺乏激励机制”和“任期制执行力度不够”，分别占47.5%、32%和31.9%。这些问题显然都直接涉及领导干部的管理，反映出长期以来组织工作“重选拔、轻管理”的倾向。在回答“当前干部工作中存在一些问题，您认为主要表现在哪些方面”时，选得最多的也是“重选拔，轻管理”。

在实际工作中，科学规范党政干部的职位职责显得十分困难，各地对不同层次、不同类型的党政干部几乎都缺乏明确具体的职位职责和任职条件规定。一位县委书记在访谈中谈到:“县里选任科局长时没有岗位职责描述，选任乡镇长时也没有岗位职责说明。”(GZSW13)具体到县委书记职位职责的规范化，有县委书记说:“我有三大任务，第一是发展，第二是稳定，第三就是安全。”(YAXW8)另一位县委书记则认为:“我这个岗位有四个最重要的事情，第一是抓腐败，第二是抓班子，第三是抓民生，第四是抓和谐。”(YBXGT2)可见县委书记对同样的职位也还没有一致的认识。

(四)干部的考核评价缺乏科学性和准确性。由于对各类领导干部的特点和现状认识不足，目前对于以职位职责为基础的干部考核制和以目标责任为基础的实绩考核制的研究还不够深入，在考核主体、考核内容、考核方法、考核的组织实施等方面存在不少问题。如考核工作的公开性、透明度不够，加上通常采用一次性集中考核，缺乏平时工作绩效分析，不能根据地区和单位的主要任务、职能以及领导干部的职位职责灵活调整考核方法，因而对干部实绩的综合性评价不够，也很难形成全方位的个性化的考核评价。“马伏皂而不用，则驽与良而为群;士齐僚而不职，则贤与愚而不分”①欧阳询:《艺文类聚》卷五十七，四库全书本，上海:上海古籍出版社，1987年，第29页。。由于考核评价缺乏科学性和准确性，考核结果往往难以作为干部奖惩和升降的依据，一些不称职的干部也难以通过现有的考核界定出来，结果如一些基层干部所说:苦干实干，做给天看;东混西混，一帆风顺。

各地针对领导干部的考核方法可谓五花八门。一位县委书记说:“我们现在实行了一个双线考核的办法，即组织考核和群众考核相结合，群众占50%，组织占50%。所有的领导，包括‘一把手’和乡镇党委书记都在电视上进行公开承诺。承诺之后如果没有做到，群众不满意，这种干部到年终考核的时候就是一个不称职的干部。”(YAXQ7)同一个地区的另一位县委书记讲:“每年年初在制定考核标准的时候，大家把脑壳都抠烂了，尽量考虑得周全完善。但是，到年底考核时，始终还是有很多漏项。干部考核很多还是定性的，比如德的考核。我们现在尽量通俗化、量化为权重制打分。主要领导要打分，分管领导要打分，牵头部门要打分，服务对象要打分，还有就是社会要打分。西部一位县委书记谈到考核时说:“县委书记的考核?那就看平时的工作了，看县委或者市委安排的工作完成得怎么样，比如说完成的财政收入、GDP指标、计划生育指标、安全生产事故率或者是死亡人数、贪污受贿案件……就通过这些来考核。”(GZSW13)

三、积极探索构建分类选用、考核和管理干部的格局

(一)构建选任制、委任制和考任制相结合，选举制与选拔制相衔接的干部分类选拔格局

不少县委书记和组织部长认为，干部选用必须把握好“党管干部”和“群众公认”关系的度，而通过合理区分“委任制和选任制”干部并形成分类选用，便可找到二者之间的适度结合点。

在坚持党管干部原则的前提下，可参照中国古代“官、僚、吏”的分类和西方现代“政事分类”、“两官分途”的办法，探索构建党政干部分类选拔格局。对哪些职位的干部实行选任、哪些职位的干部实行委任，应进行严格的科学的分类。基本思路是“选官、配僚、考吏”，或“选主官、配副官、考事官”，即:精心优选正职干部——地方党政“一把手”在较大范围内由民主选举产生，实行选任制，以更好地贯彻共产党的执政宗旨;组阁搭配副职干部——班子副职由“一把手组阁”，实行委任制，以进一步促进领导班子的整体优化;考试录用业务干部——业务干部通过考试录用，实行考任制，以有效坚持人岗相适原则。

干部人事制度改革如今已进入重点突破阶段，探索构建党政干部分类选拔格局已成为理论和实践的必然要求。随着民主政治建设的推进，应坚持和完善选任制，实行真正的差额选举，并大力推行公开选拔、竞争上岗、公推公选等竞争性选拔方式。“由于没有对领导干部进行分类管理，所有的党政官员都采取类似于西方文官制度中以年龄为标准强制退休的办法，并且提拔干部时往往也在年龄上‘一刀切’，造成普遍的‘天花板效应’，使干部制度显得很不合理。纵观各国的官员去职方式，主要有年龄去职、选举(任期)去职和问题去职等……一般来说，对于事务官 (文官)采用的是年龄去职，而对于政务官则采用选举或任期去职，不受年龄的限制。中国长期以来缺乏选举淘汰的手段，于是只能主要依靠年龄淘汰的单一方式，其弊端是显而易见的。而推行差额选举，就可以有效解决这一问题，让一部分党政主要领导干部通过选举竞争产生而不受年龄的局限，只规定任期。这就可以建立一种民主的、开放的干部进退机制，并为中国公务员制度的分类管理奠定基础”①胡伟:《民主政治发展的中国道路:党内民主模式的择》，《科学社会主义》，2010年10月26日。。

问卷调查结果显示，80.1%的县委书记和81.9%的县长认为应合理区分“委任制和选任制”干部的选用。县委书记和县长普遍赞同“精心优选正职领导”(99.5%)、组阁搭配副职干部”(90%)和“考试录用业务人员”(95.5%)。目前，乡镇公推直选已积累了一定的经验，在此基础上将选举制扩展至县级层面，可有效解决主要领导干部产生的民意基础和身份合法性问题。江苏省在无锡、南通、宿迁三个省辖市市委书记的选配中，集中多数领导干部的政治经验和智慧，积极探索组织评价和群众意愿的一致性，通过两轮推荐、差额考察、差额票决等程序，对三位市委书记人选进行了公推票决②申琳:《江苏无锡、南通、宿迁首次公推票决产生3名省辖市市委书记》，《人民日报》2011年4月18日。。这个动向，既反映了干部选用的实践趋势，也表达出干部群众的人心所向。

(二)强化编制管理、科学设置各级干部职位并加强职位管理

马克思主义的精髓是具体问题具体分析具体处理。党政各级各类领导干部的工作性质、特点和具体要求各不相同，每一个谋求职位的人也都具有独特的能力、经验、知识和品格。因此，在干部选用、考核和管理中应高度重视人岗相适、人职匹配、量才用人、合理搭配的原则。古人说得好:“量力而任之，度才而处之。”③韩愈:《上张仆射书》，见马其昶校注，马茂元整理:《韩昌黎文集校注》卷三，上海:上海古籍出版社，1986年，第181页。“将相分职，而各以官名举人，按名督实，选才考能，令实当其名，名当其实，则得举贤之道也。”④吕尚:《六韬·举贤》，见徐培根注译《太公六韬今注今译》本编第1篇《举贤第十》，台北:商务印书馆，1977，第76页。“凡吏胜其职，则事治，事治则利生;不胜其职，则事乱，事乱则害成。”⑤刘向:《说苑·说丛》，见向宗鲁校证:《说苑校证》卷十六，北京:中华书局，1987年，第383页。泱泱中华，人才济济，当务之急是科学系统地设置各级党政干部的职位及责权利范围，并通过建立和完善科学、透明、有序的选举制和选拔制，使优秀人才脱颖而出——不是选完人、选全才、选全能冠军，而是选最适合岗位的干部、选单项冠军或亚军、季军。问卷调查结果显示，99%的县委书记和县长赞成“上岗的干部应知道本岗位的责权边界”，96.6%的赞同“应对关键岗位设定明晰的职位说明书”，95.9%的认为“应向社会公开干部所在岗位的责权范围”。由此可见县委书记和县长对深化干部职位管理在上述三个方面具有强烈的一致性要求。

领导干部选用、考核和管理的科学化和精细化，迫切需要做好三项基础工作:一是深化干部分类管理改革。要高度重视编制工作，这是配置党的执政资源和国家行政资源的重要基础性工作，干部的选用、考核和管理，与机构设置、编制设定、职位要求有重要关系，应根据组织的战略目标和需要，逐层分解组织职能，本着粗细结合的原则，把性质相近的职位进行合并，进一步明确职务设置与级别设置。二是适应职位分类与品位分类交叉融合的新趋势，尽快实行职务与职级并行制。三是普遍建立领导干部《职位说明书》及干部履职分析报告制度。要按照十七届四中全会关于“深化干部分类管理改革”的要求，深入分析研究各种领导职位的工作内容及必需的知识、能力、技术和责任，明确描述党政干部各种职位的责权利，建立健全决策权、执行权、监督权之间既互相制约又互相协调的权力结构和运行机制。

(三)健全分类、科学、常态化的干部考核评价体系

在深化干部人事制度改革中要积极推进考核评价理念、主体、内容、方法、技术等方面的创新，把“德才兼备、以德为先”的用人标准具体化为可观测、可操作的指标并落实到干部考核的全过程，体现到干部选、用、管、育、退等各个方面。

明确考核评价主体是建立干部考核评价体系的首要问题。根据“委托－代理”理论，权力受体必须对权力授体负责。问卷显示，84.6%的县委书记和县长赞同“考核监督干部，无论是选任制还是委任制干部，都应该实行谁授权向谁述职并接受其考核监督的原则”。其次是干部考核评价的内容。问卷显示，在回答“您认为当前干部考核评价中特别需要注意的是哪些方面”这一问题时，74%的县委书记和县长首选“加强对‘德’的考核，把‘德’的标准具体化”; 70.1%的选择“突出科学发展政绩”;50.5%选择“加强考核结果运用”。有的县委书记和县长还补充了干部考核评价需要注意的其它问题，如重分类，依岗位职责进行考核;重条件，考核干部在什么条件下干成了什么事;重长远，特别关注隐形政绩及考核结果的真实性问题等。另外，在回答“考核评价一个干部应当着重注意哪些方面”这一问题时，82.4%的县委书记和县长认为应注重从“履行岗位职责的情况”对干部进行常态管理，并辅以“在关键时刻的表现”、“完成急难险重任务的情况”、 “工作实绩”和“社会评价”四个维度予以奖惩。

科学的干部考核评价体系应以职位职责为基础、以目标任务为方向、以工作业绩为核心、以社会评价和组织评价相结合为手段。健全党政领导班子和领导干部的分类考核评价体系，需要从偏重经济建设考核向注重经济社会全面发展考核转变，从偏重GDP考核向注重以人为本、改善民生考核转变，从偏重单一发展的考核向注重协调发展的考核转变，从偏重短期效应的考核向注重长期效应的考核转变。在操作上，应根据不同区域、不同层次、不同类型领导班子和领导干部的特点，建立健全各有侧重、符合职位特点的考核内容和考核指标体系，以平时考评、年度考评为基础，以换届考察、任前考察为重点，把日常考评、立体考评、动态考评结合起来。还应运用社会调查方法、统计分析和现代信息技术对不同干部类型和个体的基本信息进行搜集、整理、分析、研究，建立动态的干部管理信息系统。