走向透明化的良好行政管理

王子昀

（山西大学 法学院，山西太原 030006）

伴随着新公共管理（New Public Management）的改革风潮，良好行政作为一项权利在欧盟及其成员国法律中的确立，政府的职能和职责也在发生着悄然改变，国家权力机关开始重新思考行政法在政府改造运动（reinventing government movement）［1］中的积极作用，并且从组织改造和行政决策方面重新调整政府与公民间的互动和合作关系，以更透明的、更有活力的、动态的决策程序与内容，有效地成就公共目的和达到公共利益的最大程度实现。一个全新的以公共服务为职责、以透明化正当程序为模式的政府管理型态正在逐渐形成。国家是由政府、经济组织和社会三方面组成的，在一个经济发展良好的国家，一个以法治为目标、以良法善治为核心建设的政府具备了透明性、公开性、责任性、自反性和可理解性，同时以良好行政为管理目标的社会有着积极参与公共政策制定的、有知识的公民和社会组织。

一 良好行政是行政法治化向良法善治发展［2］的必要路径

一国的行政管理涉及社会事务的各个方面，并且同时拥有制定政策法规、在其职责范围内监督国家法律和各项政策措施的执行以及对公共事务做出处理决定的权力。建立良好的行政管理机制和良好的行政管理模式是政府管制改革的核心目标，而良好的行政管理最终将取决于公众的认可与遵从、政府的责任能力和公共利益的达成。良好的行政管理作为一项权利出现在欧盟及其成员国的法律文本中，是行政官员们的行政行为的检测标准，同时作为一项原则指导着行政机关的管理权能和职责的运行，它的本质就是为了公共利益的最大化实现和国家管理体系的良性运作。在幅员辽阔、差异巨大、高度复杂的经济和社会中命令的管制越来越失去其应有的实效。［3］行政治理的概念开始进入到行政法学和社会经济领域。不同于过去的单一控制管理模式，治理（governance）更倾向于管理方和被管理方的协调合作以及双方的良性互动，这种管理模式更加关注的是正当的过程和公众的参与以及双方意见的统一，增强被管理方对行政决定和公共政策的认同感，行政权力机关和官员们在与公众的协商和质证过程中增加其社会管理的责任感，是国家和市民社会共同治理各项事务的管理模式。

根据《欧洲良好行政行为法》的规定，良好的行政治理从本质上来说需要实现公民的四项基本权利［4］:第一，每个人都有权获得欧洲共同体各组织和机构对其公正、公平的对待并在合理时间内处理其事件;第二，上述权利包括:听证权、取得信息权、获得行政机关对决定的解释权;第三，每个人在权益受损时有获得救济的权利;第四，每个人有使用自己语言的权利并有权得到相关组织用同种语言的回复。这些基本权利的实现结果需要行政机关公开透明的正当程序，依靠的是公众的参与和行政官员们对人民的责任心，还要依靠行政机关及其官员们对公民建议的积极回应。作为行政治理的原则，良好行政的基本要素应该包括以下内容:

1.行政行为的合法性（legitimacy）。这种合法性不单纯指遵循国家的法律和一切国家立法机关制定的规范，因为随着经济的高速发展和全球化的加深，国家行政管辖范围扩大，自由裁量权随之膨胀，立法的内容往往跟不上社会的发展变化使得行政管理行为常常无法可依，所以建立一套国家与社会所共同认可的原则指导体系，以公共利益为导向的原则也是行政行为所应遵循的范畴，才是行政行为合法性在良善治理中的应有之意。

2.透明化的正当程序（openness and transparency）。行政行为的透明化要求行政机关开放政府资讯，并在有关当事人请求阅览相关资料的同时提供相应的服务如解释、回答咨询等。政府与公民间的“专业不对称”（professional asymmetry）［5］要求拥有资讯与专业优势的政府机关能提供更详细的服务以帮助个人解读可以公开的政府文件，让公民能更深入了解与自身利益相关的资料，同时理解政府的运转模式。透明化的正当程序在良好行政过程中已经不仅仅是公开资讯的行为，还包括了让管理相对方理解文件和相关资料的职责。另一方面，公开的行政过程能让公众在了解政府的运作模式后作出有利于自身利益的对应措施以回应行政管理职权，降低官员们为自己或有关人员谋利的可能，强化管理机关和公民的相互信任度，从而达到管理的顺利进行并降低管理成本的支出。［6］49

3.公众的参与（public participation）。行政的正当性在民主国家建立之初要依赖于国会的授权和国会制定法律的规范，这种“传送带式”［7］的行政行为体现代议制民主的国家管理模式。但是经济和社会生活的复杂多样促使行政机关在面对越来越精细和庞杂的管理事务开始倾听来自专业人士的意见和建议，从专家意见到听取当事人意见，专业参与到相关利益公民的直接参与，是行政管理机关和国家政权机关在管理出现困难时所积极改善的结果。民主代理的管理模式不再是单一的正当行政管理路径，公民的积极参与和专家们的咨询意见使得行政机关能获得更专业更有效的资料，并在此基础上作出更符合经济效益和公共利益的决定和政策。同时，公民的参与提升了个人的认同感和被尊重意识，增强了对行政决定和公共政策的认可，增进了对行政管理权力机构的信任度，提高了行政管理的顺畅和效率。

4.问责性（accountability）。行政管理机关在透明化的行政过程中，不仅仅是提供专业的资料和与当事人相关的文件，同时有责任和义务解答当事人的提问以便当事人真正理解所接触的文件和资料，在此基础上，权力机关有责任督促有关事项的有效完成。透明的行政程序是行政机关提高服务质量的必然过程，公众的参与是监督行政机关及其官员们行为合法性与正当性的必要机制，在此基础上构建的行政问责制将会提高行政结果的效能，达到善治行政的最终目的。

5.适当性原则（proportionality）和连贯性原则（consistency）。行政权力机关应该以公正合理为准则，以中立态度公平地对待相关当事人，在作出行政决定的过程中不能有任何偏私倾向，尊重当事人的个体权利和尊严，给予符合社会公共利益诉求的适当的、统一的行政决定和决策。行政机关在依据法律法规行使职权履行职责的过程中，要以保障当事人权利和维护公共利益为原则，不得超越其权限，尤其在行政处罚行为中，要更加慎重对待利益相关人员的权利，客观、公正、适宜地衡量整个事件的具体情况，这是良好行政行为的本质要求。这些原则的贯彻执行程度与行政良好管理的程度成正比发展。

6.社会和国家的和谐（harmony）与可持续发展（sustainable development）。行政的法治化向良法善治发展趋势不仅仅是关注基本人权，更要尊重人的尊严，以实现公共利益为核心，以追求全民福祉为目标，建立行政管理机关和公民个人之间的和谐，建立各种不同利益集团间的和谐，建立国家与社会的和谐，提高良好行政效能的同时达到社会的可持续发展。而和谐的发展前景需要公众的共同参与和政府决策过程的开放与透明。

二 透明化的行政管理需要增强政府的责任性和服务性

随着社会多元化的发展，行政管理事务日益繁杂，不同利益阶层间的冲突不可避免地也呈现出越来越复杂的趋势，社会要稳定有序的发展，经济增长是必要的基础条件，而更多的是需要政府做出努力，在国家与社会间寻求一种彼此都能够接受的利益平衡状态。国家能否不再仅仅是某个特定阶层的意识形态代表成为这一新时代课题的重中之重。在经济不断发展，社会事务不断向专业化和精细化发展过程中，国家和政府越来越觉得作为单一“裁判者”角色的艰难，仅仅靠强制的方式和手段很难在不同利益各方发生冲突时取得平衡。政府的管理活动开始以法治和国家理性为基础，法治下的民主意味着在冲突出现的时候不是为了平息，而是为了让冲突变得非暴力化。［8］国家开始追求公正合理的平等对待冲突各方并做到不偏不倚，在管理过程中使得冲突各方在理性与非暴力状态下缓解矛盾并尽可能达到各方利益的平衡。在法治和理性的支持下，国家更多的承担着“仲裁者”的角色，更多的重视与社会各方的良好互动关系，国家与社会活动都纳入到法治与良好的规则体系范围内，社会事务的繁复和庞杂使得国家干预范围越来越广，但是在良好治理理念下，这并不意味着集权和强制的扩张，而是逐渐形成一种国家、市场和社会在法治范围内的良性互动，协调与合作的发展模式。［9］在良好行政管理的理念下，政府与公民之间的协作关系建立在双方信任与依赖的基础上，政府对公民的坦诚与透明是这种良好关系的基础，而廉洁、自律和公开即是这种协商、合作关系的保障机制。

透明化的良好行政管理核心即是处理好政府与公民个人的关系，处理好行政权与公民基本权利的关系，处理好行政组织管理信息意识和公民个人利益认知之间的关系。政府作为管理者与被管理者之间在管理过程中常常会产生利益相对或利益冲突的情况，而对自身利益能够深刻认知和做出正确判断的只有个体本身，所以享有行政权力的机关在做出对公民个人利益有巨大影响的行政决定时应该倾听公民个人的利益认知思想，以便做出的行政决定能够保障公民个体利益的最大化实现。公民对自身利益的认知是建立在对相关事务信息的掌握与控制能力基础之上，对有关信息进行理解、分析，根据目的选择方法与手段，通过组织化能力做出价值判断，以展示出有益于自身的利益诉求和利益表达。

处理好上述三者间的关系，透明化的良好行政过程首先要求政府机构内部的自我管理和自我约束的自反性（reflexivity）。良好行政管理的过程是一个与公民友好协商与合作的过程，从理论上讲有些模糊各个行政组织和公民间的权力与职责，但同时却对双方的管理能力和自我约束能力提高了标准和要求。在公民一方，对政府的信赖和对行政权威的自觉认同，首先来自于政府的自律性与自我反省的能力以及公开运作程序的态度和意识;从拥有权力的行政机关一方看，协商与合作的前提是对公民自我能力的认可和政府信息的公开与透明，以便对方的了解和积极配合并共同承担管理国家和社会事务的责任。政府的自反性决定了公民的信赖程度和双方合作能否顺利进行，透明化的行政管理是政府增强自我管理并自觉引进公民社会对其工作进行监督的良好行政治理理念的必要模式。

透明化的良好行政还要求政府公开资讯并具备可理解性（comprehensibility）［6］49，提高政府资料的可阅读性，让公民真正了解政府公布的信息。政府信息的公布行为本身并不必然带来公民的理解，因为专业不对称的存在，政府的官方信息通常包含了技术含量很高的科技信息，这些通过专业人士的调研与收集来的信息往往是公民不能真正懂得的，所以需要政府的帮助和解答，以提高公民对行政机关管理行为监督的专业知识，政府的服务意识和服务原则也同样促使官员们为了行政行为达到良好的目标而与公民进行科学性的沟通，以更专业的态度让公民了解相关信息的科学知识，提高公民的理解力和对政府官员的信任度。

透明化的行政过程进一步要求行政机关及其官员们在资料公开后具有高度的问责性（accountability）。民主管理和良好行政的平衡点是公权力机关的问责性，而这一问责性的真正执行关键是政府资讯的公开、交换、整理与解释，透明化的行政程序是政府对所公开资料的处理途径，但是处理的结果如何还要对政府问责性进行衡量。公众有权对资料进行质询，行政机关有责任和义务对公民的疑问给予回应并对其所有的资料处理行为承担责任。所以问责性是保障资料公开并真正让公众理解其意义的重要原则。

三 透明化的良好行政是政府与公民审慎思辨治理模式

现代行政管理的多层次和多元化发展使得行政法多关注行政组织内部的合法自省行为和正当程序运转以及与公民个人的良性互动，即从“红灯理论”到“绿灯理论”的转变［10］，在传统代议制民主面临困境的时期，（即通过大多数人的意见表达和同意而形成的公共决定损害了民主的理性交流并导致少数人权利的合法缺失）［11］，参与式的协商民主则通过充分的表达、协商、咨证并最终达成公共政策和决定，正如Jürgen Habermas所论述的，民主的程序通过制度化的论述与协商的过程，以及各种形式的沟通而使得依循程序所达成的结果都是合理的。［12］实践中的审慎思辨治理模式如丹麦和我国台湾地区的公民会议（consensus conference），［13］行政权力机关注重公民参与和利益相关当事人的回应与反馈，行政行为合法性与保障公民合法权益应该强调公民的查阅信息权，透明的行政管理，自由强大的新闻媒体，并加强国会的立法监督作用。［14］行政管理已经由自由统治职能向社会管理与政治参与方向迈进，协商民主制度［15］在政府改制和革新中影响着行政管理职能的变迁，公众的参与不再是边缘化的可有可无的形式，而是在与行政管理机构的咨询、沟通与论辩过程中达到双方都可接受的政策与决定，参与形式的多元化和参与结果的重要性，开始激发并真正影响行政结果的能效和行政决策的实施。

公众参与到行政管理活动中的理论基础是人民主权原则。从自由民主理论的政府不干涉经济活动到协商民主的公众参与理论，再到审慎思辨式的社会治理，基本的出发点是政治的正当性在于人民是社会和国家的主人。政府的职责在于提供更加透明的、公开的渠道和路径，思索其利益和决策结果的价值，给予被管理者更加正当和公平的服务与决策;同时，在与公民的对话和协商中，引导并鼓励公民在利益的选择中朝向共同性（commonality）和互惠性（reciprocity）做出实质性的抉择，并最终与政府达成共识以获得利益共享、共同发展的局势。人民为实现自己的利益对政府有效监督有两种方式:一是政府有责任对人民的质询给予及时的回应和解释，也即公开相应的信息和资料;其二是改善权力机关与人民间信息不对称的局面，政府的行为都在透明化的原则下运行，并通过立法规范政府的行为以达到人民主权机关即立法对行政的有效监督。［5］

第一，行政机关官员们与公民间的辩论与协商是双方在对社会和国家发展事务问题中深思熟虑的过程，是国家与社会建立在互惠性（reciprocity）基础上的良好行政管理。如果行政政策的制定是通过政策制定者和目标管理者共同协商完成的，这一政策将更加符合公众利益和需求，而做出最终决定和制定政策的行政机关在倾听相关利益民众的意见之后，能更加清楚掌握社会各方面的利益需求，能更加慎重考虑利益各方权利的实现途径。公开透明的行政过程限制了行政自由裁量权的任意行使，促进了行政治理的有效性，是一种社会对权力机关的监督制约机制。

第二，行政权力机关开放沟通的平台吸引公众积极有益的参与制度，对公民的个人提出了更高层次的思想认识、专业知识以及社会责任感，在与政府和行政官员的沟通、协商过程中通过谨慎的思考提出合理的、理性的、有益于发展的诸多选项，并最终与政府官员们进行合理的意见交换，选择出对双方具有约束力的政策和措施。政府通过权力代理的方式拥有绝对的资源优势，但是在社会事务分工明细化和专业精确性的发展变化中，政府已经不可能独自承担资料的收集、研究、获取与整合，专家们的参与，利益相关人员提供的相应信息都会帮助政府有关部门快速有效的获得更加明确的信息资源，同时委托相关组织对更精细的专业工作行使监督执行的权力，也是政府精简工作量的有效路径，同时节约了政府的支出和管理的成本。例如美国环境保护总署编制的排放有毒物质名单，要求提供信息的个人或组织对排放进行监督和控制，并公开有关工厂排放有毒物质的信息。［3］

第三，良好行政管理需要公众的积极参与和审慎思考以保证民主政治的实现。公民通过参与政策制定过程以及表达意见的方式来影响与社会大众相关的行政决定或行政规范，是基本民主权利实现的重要路径之一，同时在双方共同参与而制定的政策措施和行政决定很容易获得参与其过程的公民的支持，是提高良好行政结果效能的直接方式。公众通过参与行政行为行使过程，可以直接对行政行为本身进行评估和预测其结果的有效性、可接受性以及行政责任性，可以监督行政行为的合法性和合理性，达到良好行政行为和结果的价值追求目标。

四 我国行政程序透明化原则:制度建设与方法革新

我国当代的行政法治建设深深受到西方行政法思想和法治思想的影响，尊重人权和人的尊严价值观［16］也在我国的行政立法和执法行为中体现出来，法治、责任和服务型政府的管理型态［17］正在成为学者们的学术语境中重要的理论导向，而政府的工作报告也在强调行政管理机关要依法行政，建设社会主义的法治国家，构建新时期的服务型政府。良好行政治理效能实现从根本上来说是依靠内部的自反性（reflexivity）和外部的监督制约机制来完成，而行政自反性实现的路径与外部的制约机制同时关注着行政程序的透明化程度和公众参与的深度。行政自制需要行政权力机关内部的自我约束和开放式的治理，［18］外部监督机制不仅仅需要权力机关的监督，更需要来自于社会民众的和专业人士的见解和意见。

不可否认的是我国自2008年实施《政府信息公开条例》以来，国务院于2011年颁发了《关于深化政务公开加强政务服务的意见》，公众对行政管理机关所发布的文件有了更多的了解渠道，对与自身利益相关的个案也可以申请查阅相关资料，对公共政策多了一份理解，对行政决定也能理解其处理结果的缘由，架起了行政权力机关和公民个人的沟通与协商的桥梁，提高了公民对行政管理行为和公共政策的可接受度，也提高了公民和政府间的信赖感。在实践中我们在政策制定、行政执行和对政府预算和支出的活动中已经越来越多地注意到了公开透明的权力运作和政府事务的公开，例如我国在2011年出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》是经过了两次的向社会征询意见后才发布的;我国各地区实施的政务公开制度，在很多领域中对公众开放政府的工作内容，对于政府筹划或正准备进行的各项工作，如城市建设、道路规划、医疗保健措施、事务处理等分类进行公布以便公民了解政府的各项维护社会利益的措施。对比《欧洲良好行政行为法》的良好行政权的规定，毋庸讳言的是我们在透明化行政管理原则的实施方面还有很多需要改善的地方。在最近发布的《中国行政透明化年度报告（2011-2012年）》中，大概有15个省级行政单位在政府透明度测评中出现了减弱的趋势，而问题的焦点在于“依申请的公开”信息和程序执行方面。从这一报告中可以看出我们在透明化的良好行政发展方面还存在很多不足，因此，实践和理论的论证对政府和公民、社会组织均提出了更高层次的要求:

第一，透明化的良好行政管理需要新型的制度以适应新型的政府与公民社会间的合作伙伴关系。首先在行政管理中构建行政机关对所公开信息的解答与回应程序。公开的政府信息往往涉及社会公共事务与当地社会发展息息相关的政策或行政性决定，比如城市规划，交通运输与城市与农村医疗保险等事业，但是人们往往对这些规定的具体内容不能完全了解，对于公民的疑问行政有关部门有解答的责任;对于公民提出的与行政部门规定不一的意见和建议，有关行政机关应该给予回应，而这些具体的程序在我国的《政府信息公开条例》中并没有规定，所以行政机关的回应性（answerability）责任没有落实，政府信息公开的可理解性（comprehensibility）也不能实现，政府信息公开的效能就打了折扣。实践中屡屡出现对于公民依法定程序申请的公开事项进行人为的限制或不予公开现象，限制了对公民利益需求和个人偏好的理解，在双方沟通的过程中设立了人为的障碍，也是制度建设缺失的表现。公众参与公共政策制定的过程如果没有制度化和相应的责任原则，没有政府与公民间的理性交流，以及行政机关协商程序的规范，都会导致公众参与流于形式而不能起到理性共同治理社会的目标，良好行政也就只限于理论探讨了。

第二，在制度建设中需要政府积极的开放公众参与的平台，以更有效能的进行信息的收集、整理与发布。美国在经济危机频发后的“专家管理模式”［3］是公众参与的理论来源，法国在上世纪50年代时期的“咨询顾问机构”［19］在行政管理中的积极作用是公众参与的实践经验，这些公众参与行政管理的直接方式，是行政权力机关主动开放与社会和公民间的沟通与合作关系，共同来完成良好行政的公共利益最大化实现的目标。在网络越来越广泛应用于政府管理过程中的今天，政府在电子化的应用与服务方面可以开发更多的与公民沟通的渠道，通过各种不同的方式获得来自于被管理方的意见和理解，通过公民的积极参与让政府与个人不再成为对立的双方而是合作与协调的双方，成为和谐社会下的管理与被管理的合作，实现共同管理的良好行政的目标。

第三，透明化的良好行政治理需要具备创新型的民主管理形式和管理方法以提高政府治理能力。行政听证，政府的电子化管理，政府支持的公民会议，公民委员会，公民陪审团，审议式民间调查［20］等都是政府提高透明化管理的有效举措，通过这些措施，公民的知情权，了解权，参与权得到了极大的发展，政府的良好行政治理过程的透明化降低了管理成本，提高政府的决策效能，各国政府都在积极的采取措施以提高公民的认知能力，吸引公民的良性参与，改善政府与公民间的互动关系。我国在乡村层级的审议民主制度已经具有一定的制定规范，浙江温岭市的民主听证会已经成为一种备受西方民主国家关注的制度，但是这些方式在有些情况下也会流于形式而不能达到既定的效果，所以开发新型的管理方式比如政府论坛，可以利用政府网站进行政府和公民的对话而不必定时间定地点的举行听证，让公众都能充分表达自身的利益需求，政府在论坛中相当于版主的位置与各方利益相关人员进行沟通，让公民能积极地参与到行政管理事务中来。

第四，透明化良好行政管理需要行政机关的包容性和公民个人的智慧性。审慎协商式的公众参与一方面要求行政机关的包容性和责任心，同时对参与公共事务管理的相关人员提出了更高的标准，较高的知识结构和理性的逻辑思维是不可缺少的特质，只有这样在相关的专业知识，技术领域的信息整理和发布，以及对于发布信息的衡量标准和准则才能提高以避免单一公民参与模式中的效能低下的缺陷。而政府也通过理性的与利益相关人员的沟通在制定公共政策的过程中兼顾不同利益主体的诉求。

五 结语

行政的透明化和信息公开的制度设计是良好行政治理过程的有效要件，但同时我们也看到了随着政府大量信息的公开，出现了与人类有限理性（bounded rationality）［21］的冲突，任何人不可能关注所有的政府公开的信息，所以越来越依赖于政府的解读和传播。在公开透明的行政程序中，在社会事务的庞杂与不确定的特性中，公众需要一个信息处理机制来帮助其理解和运用，才能达到整个管理过程的良好运行。如果要更好的实现透明化的管理，让公众参与制度的效能提高，还需要我们更多的努力和可行性更高的制度设计，同时，建设公众参与的文化氛围和促使其更理性地表达自身利益诉求，同样需要国家和政府给予有意义的引导。

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