论公民对公共教育机构评价权的行使

武君宇

（山西省教育科学研究院，山西太原 030009）

本文所指的公共教育机构是指受到公共教育资金资助的并承担公共教育职责的教育机构。包括各种公立教育机构及承担公共教育职责的私立教育机构。而公民对公共教育机构的评价权实际上是公民受教育权的非常重要的组成部分。

一 公民对公共教育机构行使评价权的法理基础

受教育权是我国公民受到宪法保护的基本权利之一。我国宪法第十九条规定:“国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平。国家举办各种学校，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育。国家发展各种教育设施，扫除文盲，对工人、农民、国家工作人员和其他劳动者进行政治、文化、科学、技术、业务的教育，鼓励自学成才。国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。国家推广全国通用的普通话。”经过新中国成立以来几十年的努力，我国“城乡免费义务教育全面实现，职业教育快速发展，高等教育进入大众化阶段，农村教育得到加强，教育公平迈出重大步伐。”①以上论述转引自《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》序言部分。可以说，我国公民的受教育权得到了基本保证。但是，我们如果仅仅把公民的受教育权理解为公民享有进入公共教育机构接受教育的权利，而不问其接受教育的质量如何，则明显不符合时代的要求，也与广大公民迫切希望接受更好教育的要求背道而驰。因此现阶段我们要保证公民受教育权就是要保证广大公民享受公平、高质量教育的权利。而为了实现上述目的，政府和公民就有必要适时对公共教育机构提供的教育质量进行监督和评价，并根据评价结果采取措施来促使公共教育机构提供更高质量的教育服务。应该说，经过长期的努力，我国各级政府对公共教育机构的督导权和评价权的行使还是有保障的。但是，作为各公共教育机构服务对象的公民对公共教育机构的评价权还有待提高。为了进一步让我国公民参与到各公共教育机构的管理中来，教育部日前颁布了《关于建立中小学幼儿园家长委员会的指导意见》，意见指出，家长委员会履行的职责有参与学校管理、参与教育工作、沟通学校与家庭。但该意见规定得十分笼统，家长对公共教育机构的评价权也没有具体的体现，而家长对公共教育机构的评价是家长参与到学校管理的一个非常重要的方面，因此本文试图从法理的角度探讨与公民对公共教育机构评价权相关的法律问题，为我们将来修订、完善相关的法律法规文件提供建议，使公民真正参与到对公共教育机构的管理中来。

现在一些学者侧重于从教育管理的角度来谈公民如何参与对学校的管理包括如何对学校进行评价，如华南师范大学的黄晓婷撰写了《家长参与学校管理的模式及实施机制研究》，王帅则对家长参与学校管理进行了实证研究。也有一些学者从家长所享有的权利角度论述了上述问题，如范秀双在《论学生家长参与学校教育的权利》中指出，学生家长对学校享有学校教育监督权和评价权［1］。国外学者也对公民对公共教育机构的评价权的行使做了研究，并且一些国家和地区政府机构积极地吸收公民参与到对公共教育机构的管理和评价上来，如英国要求各督导机构在对学校进行督导前必须听取学生家长的意见，督导报告摘要和学校根据督导报告所制定的问题改善计划也需提交给家长［2］24-27。再如根据香港的有关法律和措施，各学校必须将家长吸收至学校决策机构如校董事会中来，使家长参与学校的发展、计划、评估和决策工作［3］37。

二 在教育行政法律关系下公民对公共教育机构评价权的行使及其弊病

在传统宪政理论下，政府的权力来自于公民的授权，政府有责任保证宪法和法律规定的公民权利落到实处。如前所述，宪法规定我国公民享有受教育权，政府为了保证公民的受教育权落到实处，举办各种公立教育机构并对承担公共教育任务的私立教育机构提供资助，同时政府还制定了许多关于教育的管理制度。政府所行使的上述一些权力我们可以称为国家教育权，是一种公权力，具有合法性、单方性、优益性、强制性等特征［4］。由政府行使教育行政权所发生的法律关系就是教育行政法律关系。在教育行政法律关系下，政府是行政主体，而公共教育机构和接受公共教育服务的公民则都是行政相对人。由于教育行政法律关系的这一特征，使得公民对公共教育机构评价权的行使面临着不少问题。这些问题主要表现在以下几个方面:

1.由于公民和公共教育机构均是教育行政法律关系中的行政相对人，两者在教育行政法律关系中并不直接发生关系，这样公民就不能直接对公共教育机构行使评价权，而只能通过政府对公共教育机构行使评价权。

2.公民通过政府行使对公共教育机构的评价权时，往往只能按照政府事先设计好的标准和程序进行评价，公民对公共教育机构最终评价结果的影响的大小也由政府决定，使公民对公共教育机构的评价权的行使有很大的不确定性。

3.由于政府不是公共教育机构提供服务的直接承受方，而作为直接承受方的公民对公共教育机构的评价又对公共教育机构无直接影响，就可能使公共教育机构怠于提升自己的教育服务质量来满足公民的需求。

三 在公共服务合同法律关系下对公共教育机构评价权的行使

为了弥补公民在政府提供公共服务时权利的缺失，笔者在《关于公共服务合同的法理思考——建立在政府购买公共服务的基础上》一文中提出要构建一个包括政府、公共服务提供机构和接受公共服务的公民三个法律关系主体在内的公共服务合同法律关系。在这种法律关系下，政府根据接受公共服务的公民的授权，依据法律的规定动用公共资源寻找公共服务提供机构，在寻找到合适的公共服务提供机构后，政府应与其签订公共服务合同使其向公民提供公共服务。这种公共服务合同同普通的行政合同①有关行政合同的理论参见:王克稳《政府合同研究》，苏州大学出版社2007年出版。和民事合同最大的不同在于将民法中的第三人利益合同②有关第三人利益合同理论参见:田晖学位论文《为第三人利益合同效力及其效力根源研究》，苏州大学2003年。引入到行政合同理论中来，也就是说政府不退出合同法律关系的前提下，公民也在合同中享有各项权利和义务，其中公民在合同中享有的权利主要有“要求公共服务提供机构向其提供公共服务及接受公共服务的权利”、“知情权与评价权”、“紧急情况下要求公共服务提供机构提供公共服务权”、“相对选择权与要求政府进行调控权”、“获得司法救济权”等等。［5］如前所述，政府向公民提供公共教育是政府所要承担的基本公共服务之一，因此在公共服务合同法律关系下，公民就享有依据法律和公共服务合同所产生的对公共教育机构的评价权。与传统行政法律关系下公民所享有的对公共教育机构的评价权不同的是，这时公民所享有的评价权是一种独立的、不依附于政府就能够行使的评价权。公民对公共教育机构评价权行使的内容、途径、方式以及对其如何进行保障，值得探讨。

（一）公共服务合同法律关系下公民对公共教育机构评价权行使的内容

在公共服务合同法律关系下，公民对公共教育机构评价权行使的内容有:

1.对公共教育机构提供教育服务质量的评价

公民对公共教育机构提供教育服务质量的评价是公民行使对公共教育评价权的基本内容之一，可以说公民对公共教育机构评价权的行使的根本目的，就是促进公共教育机构提升其提供教育服务的质量。公民对公共教育机构提供教育服务的质量评价应依据相关法律、法规和公共服务合同设定的内容、程序和评价标准进行。其中有关评价标准的设立既要符合接受公共教育服务的公民的需求，更要符合教育科学规律。对公共教育机构提供教育服务质量的评价，不仅要关注其提供科学文化知识的质量，更要关注其培养人德智体全面发展能力的质量;不仅要关注某些个体提供教育服务的质量，而且要关注整体提供教育服务的质量;不仅要关注其现在提供教育服务质量的状况，更要关注其进步状况及其发展前景。

2.对公共教育机构自身运行状况的评价

对公共教育机构自身运行状况的评价是目前公民对公共教育机构评价权的行使较少关注的一个方面，这方面的评价一般由政府独自来行使，但事实上公共教育机构自身运作的好坏直接关系到其提供教育服务质量的好坏，因此应该纳入公民对公共教育机构评价权的范围。公民对公共教育机构自身运行状况的评价包括对公共教育机构“人、财、物”等方面运行状况的评价。对公共教育机构“财”方面的评价包括对公共教育机构是否依据国家法律、法规、政府预算和自身需求状况获得足额发展资金，公共教育机构所获得的公共资金是否都用于发展公共教育、提高教育服务质量上面，公共资金是否都被“有效率地利用”。对公共教育机构“人”方面的评价一方面是对公共教育机构领导人的评价，看其是否依法依纪履行职责，更要看其是否能尽作为一个“良好管理人”的义务，另一方面则是对公共教育机构具体履行“教育”职责的人员和其他工作人员是否依法依纪认真履行职责的评价。对公共教育机构“物”方面的评价主要看公共教育机构是否按照法律法规规定“足额的”提供了符合安全标准及其他标准的教学设施和设备，并且这些设施和设备是否都被切实运用到了教学活动中。

（二）公共服务合同法律关系下公民对公共教育机构评价权行使的方式和途径

既然在公共服务合同法律关系下，公民对公共教育机构享有独立的评价权，那么公民就需采取一定的方式和途径来行使自己的权利。本文认为公民可以个人的名义和参加公民集体组织来行使评价权。公民个人行使评价权主要是在充分了解相关资料的基础上，通过与施教者及其他相关工作人员会谈会面的方式，提出改进其工作的建议，并及时了解有关建议的落实情况。此外，由于接受教育的公民通常是在一个集体中接受教育，如果仅靠公民个人对整个集体行使评价权可能很难反映实施教育服务的集体整个的服务质量和情况，那么接受该集体服务的公民也应成立一个组织如家长委员会来集体行使评价权。

（三）公共服务合同法律关系下公民对公共教育机构评价权行使的保障

为了保证公民能够依照法律、法规和公共服务合同切实履行对公共教育机构的评价权，我们有必要从以下几个方面来采取一些法律和行政措施。

1.保证公民集体评价组织依法、独立行使职权。

如前所述，公民依法成立相关的集体评价组织是公民行使对公共教育机构评价权的重要方式和途径之一。为了确保公民有关评价权能够独立行使，我们应确保公民能够依法独立地组成集体评价组织，该组织能够独立地选举自己的领导人，按照自己的意愿组织相关评价活动，并独立地对公共教育机构的服务做出评价。现在，我们许多地方和学校都根据教育部的规定①相关规定参见《教育部关于建立中小学幼儿园家长委员会的指导意见》（教基［2012］2号）。成立了“家长委员会”，这些委员会一般都附属于学校设立，其活动也是由学校召集和主持，其评价建议也大多作为学校决策的参考，缺乏对学校的强制约束力，这就需要我们加以改进。

2.保证公民对公共教育机构的评价能够对政府和公共教育机构产生实质性的影响。

在传统行政模式下，对公共教育机构评价一般由政府单独行使，即使吸收接受教育的公民参与到政府评价活动中，其对政府评价结果的作出也难以产生终局性的影响。为了保证公民对公共教育机构评价权的行使，我们应该使公民全面参与到有关的评价活动中去，在国家和各级立法机构确立的对公共教育机构大的评价标准下，政府所制定的关于各个公共教育机构的评价标准和方案都应征得公民集体评价组织的同意，有关评价活动都应允许公民集体评价组织派员参与，最终的评价结果应征得公民集体评价组织的同意，公共教育机构根据评价结果所作的改进措施和改进结果也应受到公民集体评价组织的监督和认可。

3.保障公民对公共教育机构的知情权。

公民要能够正确行使对公共教育机构的评价权，那就必须获得大量正确有用的信息，而这些信息都必须依赖政府和公共教育机构提供。政府和公共教育机构应依法和依据合同及时准确地向公民公布其评价所需的信息。这些信息应包括公共教育机构财政收支情况报告、审计报告，教育教学监测信息评价报告，公共教育机构领导人的述职报告以及其他一些公民进行评价所需的信息。

4.保障公民获得相关科研机构帮助权。

“教育”是一项科学性很强的事业，具有科学规律性。同样，对公共教育机构的评价也应该是一个“科学”的评价过程。在公民对公共教育机构进行评价时，由于受其自身局限性和主观态度影响，就更应该通过相关科研机构的帮助来行使评价权。比如在评价公共教育机构教育教学情况时，我们应聘请相应科研机构对公共教育机构进行科学的教育质量监测，并发布可靠的教育质量监测报告以供参考。在对公共教育机构财政收支情况进行评价时，我们也可聘请专门的审计和科研机构对其进行公共资金绩效审计，并将审计结果作为下一年度财政拨款的依据。同时，我们应该看到，公民在获得相关科研机构帮助时需获得一定的资金支持来完成，这时政府应投入相应的资金保证科研机构完成相关的工作。

5.保障公民相关权利被侵犯时获得“救济权”。

为了切实保证公民对公共教育机构的评价权的行使，当公民的相关权利受到侵害时，我们应保障公民能有相应的渠道使其权利得到救济。在公共服务合同法律关系下，如果是政府侵犯了公民的权利时，公民可以选择行政复议或者行政诉讼的途径来使权利得到救济。而如果是公共教育机构侵犯了公民的权利时，公民则可以选择民事诉讼的途径来使自己的权利得到救济。［5］6-7公民根据权利侵犯主体的不同而选择不同的途径来使自己的权利得到救济，从根本上说是由公共服务合同兼具行政合同和民事合同双重性质决定的。［5］21-22

当然，这也要求我们进一步完善社会保障，加大教育发展的力度，为实现公民在公共参与中的真正平等创造条件。［6］

［1］范秀双.论学生家长参与学校教育的权利［J］.教学与管理，2000（8）:3-5.

［2］丁笑梅.英国学校发展性督导评价改革研究［D］.华东师范大学，2002:24-27.

［3］黄晓婷.家长参与学校管理的模式及实施机制研究［D］.华南师范大学，2002.

［4］劳凯声.变革社会中的教育权与受教育权:教育法学基本问题研究［M］.北京:教育科学出版社，2003:144-145.

［5］武君宇.关于公共服务合同的法理思考——建立在政府购买公共服务的基础上［D］.山西财经大学，2009.

［6］张慧卿，刘丽瑛.亚里士多德公民参与思想对民主政治建设的启示［J］.理论探索，2010（5）:125-127.