两汉的朝廷求谏与民间进言

王 谨

（山西大学政治与公共管理学院，山西太原 030006）

中国历史上的两汉时期，国土辽阔，人口众多，经济强盛。外而单于款塞，四夷宾服;内有张骞凿空，中西始通。一统政权，至此而巩固;中华民族，由此而形成。这样的治世盛况，前无古人。究其原因，与两汉朝廷孜孜以求谏，冀得良谋嘉议以治国;众庶百姓踊跃进言，望君功比尧舜关系甚大。

一 朝廷积极求谏

两汉426年间，除了西汉末王莽代汉，社会矛盾激烈;东汉灵、献二帝，称帝而不主政也就不遑求谏外，其余的汉帝，无不频繁地要求百僚陈奏时情，上书言事。同时，又反复要求内外百官荐举贤良方正能直言极谏者。于是，两《汉书》中记载朝廷要求公卿百官荐举贤良方正能直言极谏者的诏书，成为耀眼的治理内容之一。

据笔者统计，两汉朝廷为了及时地应对国家面临的重要政事（主要是各种灾异），先后53次诏令地方和中央各部门官员推荐人才和进谏。其中西汉政权要求举人和进谏的诏书最多，达到31道;东汉政权略少于西汉，也有22道。诏书的内容主要涉及两个方面:一是命令中央和地方各级官员荐举贤良方正能直言极谏者;二是要求内外官吏上封事，即对朝廷目前的政事利弊进行谏言献策。仔细分析这些诏书，可以看出这样一些明显特点。

首先，选拔人才的官员队伍具有广泛性，选才科目的设立具有多样性，求贤诏的效果体现双重性。

就人才选拔的官员队伍具有广泛性而言，两汉的统治者知道，只有最大限度地扩大选人队伍，才能调动最大限度的人力去搜罗人才，以免人才遗漏。据《汉书》和《后汉书》考察，为能无所遗漏地搜求到朝廷急需的各种人才，诏书规定负有荐举职责的官员涉及三公、大将军、太傅、将军、卿、中二千石、二千石、千石、六百石、校尉、特进、列侯、郡守、国相、司隶、州牧、大夫、博士、御史、谒者、各类郎官、将、三辅郡的官员等二十余类，几乎涵盖了中央和地方的主要中高级官吏。可以这么说，凡是汉廷六百石以上的朝廷命官，均有向国家推荐人才的职责。

就选才科目设立的多样性而言，两汉朝廷除了规定经常性的推荐贤良方正能直言极谏者等选才科目外，还经常临时增加推荐科目。如增选幽隐修道之士、至孝与众卓异者、达于政化者、有道术、明习灾异阴阳之度璇机之数者、明政术、达古今者、孝悌惇厚能直言通政事者、处于侧陋可亲民者、茂材异等、明当时之务、习先圣之术者、能指朕过失者、独行之君子、文学高第者、孝廉等。这些临时性的科目，种类繁多，应有尽有。同理，只有尽可能多地设立选才科目，才能把朝廷所需的各种人才都选拔上来。

就求贤诏效果的双重性而言，两汉朝廷所下的求贤诏，首先为朝廷选拔了大量的各类人才。这些人才被推荐上来后，一般先试经学，以考察其文化修养，这是第二道选拔。然后，再由皇帝对其面试。面试采取抽签的办法，当时称为策试。策试的内容以当前国家面临的实际政治问题、政治困境为主。被策试者或当面口答，或书面回答，然后定出高下等第。依照整个选拔程序，这已经是第三次选拔了。这样的选拔，不但使所得人才更为优秀，同时，经过策试，皇帝还得到了在内宫难以知晓的民间隐情以及贤良文学极言直谏之士关于目前朝政的治理状况和治理意见。一些治理建议甚至极大地影响了国家的政治走向，产生了深远的历史影响。如汉武帝元光元年（前134年）夏五月所察贤良中有董仲舒、公孙弘等，其中，董仲舒所上“天人三策”中提出的“三纲”之条与罢百尊儒之策，深得汉武帝欣赏。不但“三纲”之条成为此后历代封建王朝的道德总纲，罢黜之策也从此得到推行。春秋时期被鄙而不用的儒家学说，从此成为历代封建王朝基本的政治意识形态和主要的治国指导思想。这种状况的出现就产生在那些被推荐的直言极谏之士中。昭帝始元六年（前81年）二月，诏有司问郡国所举贤良文学民所疾苦，贤良文学议罢盐铁榷酤。盐铁榷酤乃武帝时期国家最重要的源，议罢盐铁榷酤关乎国家重大经济政策问题。但当这一问题被贤良文学提出之后，昭帝便组织以代表民间利益的贤良文学六十余人，与代表政府利益的桑弘羊等大夫们，就盐铁榷酤问题展开激烈的辩论。辩论中甚至还涉及王霸治术等问题，这就是中国历史上最为著名的盐铁会议。姑且不论这次辩论的结果如何（事实上，此会之后，国家的盐铁政策已发生变动），但就西汉朝廷通过下诏求谏，并对民间的谏议高度重视，专门组织不同方面的代表对国家政策进行大规模讨论的事实来说，就足以说明，西汉朝廷在国家与社会治理上的民众广泛参与性和对民间议政的重视程度，不是仅仅挂在嘴上和写在诏书上的。尤其是盐铁会议的举行，则更是新的政治制度和治理方式的创设。即，这次会议是世界历史上最早的，就国家重大政治经济政策问题向民间征求意见的政策听证会议，也是世界历史上有关听证制度的最早范例。非常遗憾的是，这样的议政方式以后很少出现过。

其次，在要求官员上封事的诏令中，涉及的官员比负有荐人职责的官员更具开放性;要求上封事不能有所隐讳，更显真实性;努力消除上书者的后顾之忧，又凸显真诚性;两汉皇帝每下诏令，必先自责，还反映了高层统治者一定程度的谦恭性。

在要求官员上封事的诏令中，涉及的官员比负有荐人职责的官员更具开放性这点上，从诏书中可以看到，两汉朝廷时或命令公卿以下、六百石以上的官员向朝廷上封事;时或命令百僚皆上封事。要求上封事的官吏范围，涉及到朝廷上下内外全体命官。

在要求上封事不能有所隐讳，更显真实性这点上，两汉朝廷为了能得到真正的嘉言良谋，治国良方，在求谏诏中明令官吏，所上封事要“指陈得失”、“靡有所讳”、“极言无讳”、“无有所讳”;反对那些“循尚浮言”、“过称虚誉”、阿谀谄枉、“无卓尔异闻”的封事。并规定:百官所上的封事中，不得言圣;“女无面从，退有后言”;“自今若有过称虚誉，尚书皆宜抑而不省，示不为谄子蚩也。”［3］109

在彻底消除上书者的后顾之忧凸显真诚性上，两汉朝廷考虑到百官上封事，如果指斥到朝廷的痛处，或当权者的隐私，有人可能就会借此诬以诽谤妖言罪，使人们不敢开口言事。尤其是秦时所制定的诽谤妖言法到了西汉初还在施行，这会使许多人担心论政获罪而不敢上书进谏。为此，西汉文帝专门下诏，废除自秦以来一直延续施行的诽谤妖言法。如文帝二年冬（前178年）五月，下诏书指出:“古之治天下，朝有进善之旌，诽谤之木，所以通治道而来谏者也。今法有诽谤訞言之罪，是使众臣不敢尽情，而上无由闻过失也。将何以来远方之贤良?其除之。”［2］118这个诏令的下达，无疑具有极大的勇气和开明的气象。不唯如此，宣帝元康二年（前64年），又下诏:“闻古天子之名，难知而易讳也。今百姓多上书触讳以犯罪者，朕甚怜之。其更讳询。诸触讳在令前者，赦之。”［2］256此诏不但使许多因上书犯讳而获罪之人得以赦免，而且为了避免人们今后上书不再犯讳，汉宣帝还特地更改了自己的名讳。

两汉高层统治者的谦恭性，主要体现在其所下的求谏诏中。其中突出的表征是诏书中皇帝躬自责己、谦虚担责的话语不绝于诏，特别是西汉朝廷的诏书表现更为明显。“朕之不德”、“咎在朕躬”、“朕之不敏，不能远听”、“朕之不逮”、“深自引咎”等字样屡见诏端，这是其后的专制政权所不能比拟的。

二 民间踊跃上书言事

两汉时期，不但朝廷频繁地发布求贤诏、求谏诏，命令中央和地方各级官吏尽力搜荐能直言极谏之士，以便获得这些社会精英对国家治理的建议和意见;通过百官上封事，获得在位官吏对国家治理的良策;而且还积极鼓励一般平民上书言事，让他们表达对国家管理的想法和看法。于是，两汉时期在朝廷频繁求谏的同时，还出现了民间积极上言，朝廷认真采纳，上下互动，共议国是的喜人气象。

据笔者统计，两汉的民间上书，西汉是21件，东汉是11件，仍然是东汉不如西汉。但是我们必须清楚，这些记录只是当时民间上书的极小部分。如以西汉平帝时，民间因颂王莽而上书的状况来考察，那么，两汉的民间上书，尤其是西汉，真可谓前无古人，后乏来者。其所以如此，首先与两汉统治者的自知之明有关。汉之主政者都清楚:大厦非一木所支。单凭一人之力，难以治理好天下。要有好的国家治理必须广纳众智，依凭众力。故而每当发诏书时，汉帝总要说自己“智见所不及”、“不明不敏”［2］127;当国内有大的天灾人祸等困境时，总先自责“愚而不明，未达其咎……细大之义，吾未能得其中”［2］128;在君位上是“若涉深渊，未知所济”［2］161;“战战栗栗，夙兴夜寐”［2］223;“朕既不逮，导民不明”［2］250;“惟德浅薄”，“託于公侯之上，明不能烛，德不能绥”［2］280-281。再加上众多上书中反复强调:“明主不恶切谏以博观，忠臣不敢避重诛以直谏。是故事无遗策而功流万世。”［1］2954由此而出现的是“高祖（刘邦）纳善若不及，从谏若转圜，听言不求其能，举功不考其素”［2］2917，最终取得天下。“孝（文）［武］皇帝好忠谏，说至言，出爵不待廉茂，庆赐不须显功，是以天下布衣各励志竭精以赴阙廷自炫鬻者不可胜数。汉家得贤，于此为盛。”［2］2918汉武之治，名垂千古。成帝时，朱云上书不合帝意，成帝大怒，御史上前急拉朱云出殿廷，朱云紧抓门槛不放，御史因而用力拉扯，致使门槛折断，“及后当治槛，上曰:‘勿易!因而辑之，以旌直臣’”［2］2915，留下千古美谈。

其次是朝廷的大度宽容。两汉朝廷鼓励百姓进谏，一定程度上对来自各方面的上书内容，尤其是当书中指斥到皇亲国戚以及皇帝本人的声色犬马、奢侈无度等方面问题时，大体上能保持一种襟怀大度，容受直辞的姿态。于是吏民就敢于上书触及敏感问题，敢于揭示真实情况，这就保证了上书内容的全面、真实和高质量。这一点后世史家也都给予了肯定，清代大史学家赵翼《廿二史札记》卷二《上书无忌讳》条，在叙述了贾谊向文帝上《治安策》，谷永、刘向奏书中指斥成帝时所用的不堪入耳的语言后讲道:“次等狂悖无忌讳之语，敌以下所难堪，而二帝受之，不加谴怒，且叹赏之，可谓盛德矣。”①贾谊的《治安策》中说文帝:“愿文帝生为明帝，没为明神，使顾成之庙，称为太宗，上配太祖，与天无极。又说文帝，若蓄乱宿祸，使万年之后，传之老母弱子，将使不宁，不可谓仁。”谷永奏成帝:“汉兴九世，百九十余岁，继体之主七，皆顺承天道。至陛下独违道纵欲，轻身妄行，积失君道，不合天意，亦已多矣。为人后嗣，守人功业，如此，岂不负哉。”刘向说成帝:“陛下为人子孙，而令国祚移于外家，降为皂隶，纵不为身，奈宗庙何。”

第三，制度上给百姓上书议政提供了通畅的渠道和宽松的环境。在政府机构的设置上，汉廷在卫尉卿下设有公车司马令丞，专门主管天下百姓上书内传事宜和征召派车接待事务。汉武帝时期设置内朝尚书官。成帝时，设尚书五人，一人为仆射，其余四人分四曹处理公文。其中第三曹——民曹尚书，即专门主管黎民上书事宜。加之文帝二年冬五月下诏废罢诽谤妖言法，规定:“民或祝诅上，以相约而后相谩，吏以为大逆，其有他言，吏又以为诽谤。此细民之愚，无知抵死，朕甚不取，自今以来，有犯此者无听治。”［2］118则完全消除了百姓议政的后顾之忧，也为国家更好的治理增加了动力。

第四，凡上书言事可采者予以不同的奖励。两汉朝廷在鼓励吏民积极上书的同时，凡上书论事，言可采纳者，汉廷大都以郎官、待诏，或以物质奖励予以回报。这种做法不但是上书者所期望的，如成帝时九江寿春人梅福提出:“今欲致天下之士，民有上书求见者，辄使诣尚书问其所言，言可采取者，秩以升斗之禄，赐以一束之帛。若此，则天下之士发愤懑，吐忠言，嘉谋日闻于上，天下条贯，国家表里，灿然可睹矣。”［2］2920而且汉廷也确实做到了这一点。有了这些制度规定，上到公卿，下到匹夫，甚至一般的孩童，都敢于向朝廷上书言事。武帝时四方士多上书言得失，自炫鬻者以千数，其不足采者辄报闻罢。成帝时，民间为王莽上颂书者，更达四十余万。这些上书不少被当权者所采纳，如其中最为著名的是文帝前十三年（前167年），齐太仓令淳于公小女缇萦，为父罪，谏除肉刑的上书。这一上书被汉文帝采纳，使得上古三代以来，一直实行的酷刑——肉刑，得以永久废除，影响极为深远。

三 结论

综上所述，两汉的朝廷积极求谏与民间踊跃进言，其最大特点是朝廷求谏的非常态化和民间进言献策的常态化。非常态化是指当国家出现灾异变故，即所谓阴阳失调时，朝廷经常诏令百官上封事，求谏求人;常态化是指一般的黎民百姓，皆可随时就自己看到的、听到的、想到的、对国家管理有益的意见建议向朝廷进言。这种政府与社会在国家管理上的上下互动，成为此时一道靓丽的风景。这种气象的出现，首先是对上古时期国家管理优良传统的延续。相传:“轩辕有明台之议，放勋有衢室之问，皆所以广询于下也。”［4］60“故尧置敢谏之鼓（供众人击鼓进谏），舜立诽谤之木（立木于宫门旁，用以书记执政者的过失）。”［5］691夏禹治天下，“以五声听（政），门悬钟鼓铎磬而置轺，以待四海之士，为铭于簨簴”［7］12，其铭曰:“教寡人以道者，击鼓;教寡人以义者，击钟;教寡人以事者，振铎;语寡人以忧者，击磬;语寡人以狱讼者，挥轺。”［7］12这个古老的传统在汉代仍然发挥着很大影响。据《宋书》卷八二史臣曰:“素无王公卿士之贵，非有积誉取信之资，徒以一言合旨，仰感万乘。自此山壑草莱之人，布衣韦带之士，莫不踵阙悬书，烟霏雾集，自汉至魏，此风未爽。”说明这种遗风还持续影响到曹魏时期。

其次，与汉廷君主个人的治理风格有关。两汉多数君主，尤其是那些有作为的君主，大多愿意“择臣取谏……务和同也。”［8］1065他们十分清楚:“轻虑者不可以治国，独智者不可以存君。”［1］2568因此，豁达大度，从谏如流，成为贤君明主的重要标准;也成为协理阴阳，政通人和的主要手段。所以求贤诏、求谏令才能源源不断地下达，国家的精英人才也才能够鱼贯不绝地聚向朝廷。与此同时，政府各部门的情实和舆情民意，又借此源源不断地传到汉廷。

第三，合理的制度机制为广选才、精选人、得良谋提供了保障。两汉朝廷为了获得优秀的治国人才和佳言良谋，特设了一系列优良的制度。如，为了求得有治国用兵之术和能极言直谏之士，创设有察举制度。而察举人才不受固定年限约束，国家可以根据实际需要随时进行察举。被察举人的年龄也不作硬性规定，虽六旬老翁，如确有真才，亦可察举。为了知道所察之人是否为真正的英才，又创立了严格的考试制度，以考察被举者分析问题与解决问题的能力。另外，通过策试，又可从这些贤良文学、能直言极谏者口中得到朝外的舆情。通过这样层层的选拔考察，使得最后选到的人大多成为真正的英才。再如自由上书制度和诘问制度，不但大大拓宽了朝廷的视野，也使民间反映的问题更加广泛而明晰。两汉朝廷鼓励百姓积极上书，极大地拓宽了朝廷信息来源的渠道，使朝廷对天下大事了解得更多更全。诘问则是朝廷对上书者所言之事，或令三公、或使御史、或命尚书，面对上书人，就所上之事进行直接的辩问质询。经过这样的诘问之后，所言之事可采与否即清晰明了，从而保证了朝廷决策的信息真实可靠。同时，对民间提出的真正有价值的谏议，朝廷均给以不同的奖励，这又进一步激励了黎民上书的热情。于是，民生民瘼借百姓上书而传入汉廷，正确的决策也借此而得以产生和施行。

第四，它是行政信任的具体体现。两汉的朝廷求谏与民间进言，以当今的行政管理学理论分析，它非常符合行政管理学中行政信任这一重要理论。

传统的国家管理模式是统治型管理。管理活动被赋予“肉食者谋之”，劳心者为之。然而，两汉的不少君主却能突破这一传统的认识樊篱，主动降尊，向百官和民间频求良策。这一行为反映的是汉廷行政信任这一行政道德，或称作政府信任关系。狭义的行政信任是指行政相对人（被管理者，又称行政客体）对政府及其管理人员（行政主体）的行政活动一种合理期待;而广义的政府信任又包括政府及其管理人员，在对社会和公众的合理期待做出回应基础上的互动与合作。［9］258两汉的政府管理之所以能被后世史家所称道，总体上是由信任——合作——互动这种足可称道的管理举措带来的。

行政伦理学认为:政府的行政信任分顺向信任（管理者对被管理者的信任）和逆向信任（被管理者对管理者信任）。两汉的朝廷积极求谏与民间争先进言，某种程度上说，正是这种双向信任的突出表现。良好的政府信任关系可以带来组织成员强烈的组织认同感。［9］277而强烈的组织认同感又可带来组织成员强烈的“协作意愿”。现代管理学理论又认为，组织是一个协作系统。“真正组成作为一个协作系统的组织的，不是人，而是人的服务、动作、活动和影响。”［10］109两汉的朝廷积极求谏与民间踊跃进言，既反映了朝野强烈的协作意愿，又通过朝野大量的求谏与进言活动，而对国家的有效管理产生了巨大的促进作用。而一个国民的最高组织认同是国家认同，至今，大多数中国人的民族认同，就直接源于两汉朝廷的政府信任关系与朝野对国家管理的积极协作互动。因此，舟无水不行，国非民不治，正是朝野互动，君民共治，才把两汉的政治、经济、文化推向治理的顶峰。

不过，我们还必须看到:其一，两汉朝廷的求谏与求言诏令多在前期。其二是所谓的明君圣主时期较多。其三是多发布在日月蚀和自然灾害时期。在日月蚀和自然灾害时期求谏这种现象，无疑有其不足之处。但是如果站在现代管理学的角度来认识，又恰好反映了两汉朝廷在重大战略决策问题上和管理陷入逆境时，向朝野问策的管理取向。西汉成、哀以后，上书谏政者就运气不佳了。《汉书》卷六七《梅福传》载:成帝时，“间者愚民上疏，多触不急之法，或下廷尉，而死者众。自阳朔（西汉成帝的第三个年号）以来，天下以言为讳，朝廷尤甚，群臣皆承顺上旨，莫有执正。何以明其然也?取民所上书，陛下之所善，试下之廷尉，廷尉必曰‘非所宜言，大不敬。’……故京兆尹王章资质忠直，敢面引廷争，孝元皇帝擢之，以励具臣而矫曲朝。及至陛下，戮及妻子。折直士之节，结谏臣之舌，群臣皆知其非，然不敢争。”“汉兴以来，未有拒谏诛贤，用刑太深如今者也。”［3］1077东汉桓、灵以后，由于宦官外戚专权，诸所上书者多遇厄运。民间上书寡少，朝廷拒谏诛贤，这或可从另一方面探知东汉桓、灵以后政治混乱，国运不昌的原因所在。所以，“朝居严，则下无言，下无言，则上无闻矣。下无言，则谓之喑，上无闻，则谓之聋，聋喑则非害治国家如何也?夫治天下者，非一士之言也，固有受而不用，恶有距而不入者哉?”［6］412更有那些防民之口，钳民之舌，私心自任的管理者，真应该从两汉的朝廷求谏与民间进言这些良好的管理举措中得到一些启示。

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