欧美主权债务危机的经济政策根源及我国的对策

谢地 邵波

从冰岛主权债务危机、迪拜主权债务危机到欧洲主权债务危机，美国国债危机，主权债务危机就像瘟疫一样到处传染、扩散，破坏着世界经济的肌体。由此引发了各国政府、企业和经济学界对于全球经济是否将出现二次探底的大讨论，而欧美发达国家经济增长数据的下滑和全球股市的连续暴跌更是加深了人们的担忧。本文认为，欧美主权债务危机的经济政策根源在于有关国家过于迷信凯恩斯主义的经济政策效应。欧美主权债务危机危害严重，经验教训深刻，进一步寓示出市场经济条件下政府进行经济政策设计应该遵循的若干重要原则，对我国的经济政策选择也具有一定的借鉴意义。

一、欧美主权债务危机的爆发及其影响

主权债务是指一国以自己的主权为担保向外，不管是向国际货币基金组织还是向世界银行，还是向其他国家借来的债务。主权债务危机是指债务国在国际借贷领域中大量负债，超过了其自身的清偿能力，造成无力还债或必须延期还债的现象。主权债务危机的本质是高赤字之下的主权信用危机。“次贷”危机以来，各国普遍实行扩张性的财政、货币政策，以期通过增加政府支出、减税、增发货币、扩张信贷等政策，尽快拉动经济增长。这直接导致政府债务大幅度增加，很多国家由此面临无法偿还到期债务的风险。当这种风险累积到一定程度的时候可能会出现主权违约，即一国不能按时偿付其国家债务。

欧美主权债务危机肇始于2008年10月发生的冰岛的主权债务问题，由于救助及时未酿成较大的国际金融动荡。2009年11月25日，阿拉伯联合酋长国迪拜酋长国宣布将重组其最大的企业实体迪拜世界。迪拜政府宣布，其负债额达590亿美元的迪拜世界请求债务偿还期延迟6个月，迪拜世界旗下棕榈岛集团的35亿美元到期债券也将被延后偿还。阿联酋迪拜由此陷入主权债务危机。受迪拜主权债务危机拖累，全球股市应声暴跌。2009年12月，标普、穆迪和惠誉等全球三大评级公司分别下调希腊的主权债务评级，此后欧洲多个国家也开始陷入危机，葡萄牙、意大利、爱尔兰、希腊、西班牙等国的信用评级被调低，经济下滑，债台高筑，整个欧洲面临严峻考验，欧洲主权债务危机全面爆发。2010年5月10日，欧盟27国财长被迫决定设立总额为7500亿欧元的救助机制，帮助可能陷入债务危机的欧元区成员国，防止危机继续蔓延。经济衰退和多年的赤字财政政策使得美国的公共债务总额不断累积。2011年5月16日，美国国债触及国会所允许的14.29万亿美元上限。按照相关规定，美国国会必须在8月2日之前就提高国债上限达成一致，否则美国政府将缺乏足够现金，美国国债将面临违约风险。7月31日，经过艰苦谈判，两党终于在提高债务上限方面取得共识。根据协议，美国债务上限将至少被提高2.1万亿美元，并且政府在未来10年内将削减赤字2万亿美元以上。8月初，美国众、参两院先后通过了提高债务上限和削减赤字的法案。8月24日，穆迪宣布，将日本国债评级从Aa2下调至Aa3，主要理由是该国财政赤字巨大以及债务负担不断增加，并且有几大因素导致该国难以降低债务占国内生产总值(GDP)的比重，主权债务危机可能从欧美“烧”到亚洲。据有关金融机构公布的数据显示，到2010年2月，世界各国负债总额已突破36万亿美元，预计2012年将超过40万亿美元。与此同时，主权债务危机涉及多国，成为一个全球性的、不可忽视的现实问题。

欧美主权债务危机在全球范围内的爆发和蔓延会引发一系列严重的经济和社会问题:

首先，会抑制内需，延缓经济复苏的步伐。为应对日益严重的主权债务危机，债务国政府必然要削减开支，增加税收，为改善财政收支状况而努力，但这些均要以抑制消费为代价。市场经济条件下，如果内需不振，投资就会受到制约，经济增长就会受到影响。反过来，如果经济出现下滑，失业率就会增加，居民收入增长速度也会放缓，国内消费需求必然疲软，经济会长期低于潜在增长水平。

其次，会打击市场信心，影响投资环境。主权债务危机会导致债务国汇率波动，企业利润下降，融资成本上升，市场和投资环境急剧恶化。冰岛主权债务危机爆发后，货币出现大幅贬值，全球最大快餐连锁企业麦当劳随即退出冰岛。2009年四季度，希腊主权债务危机加重，严重影响希腊国内消费信心和零售业预期;同时，欧元受主权债务危机拖累，表现疲软。

再次，会损害经济基础，影响经济长期发展。主权债务危机对经济的负面影响是将长期性的，可能会严重损害债务国的实体经济。危机出现后的债务重组和债务消化是一个漫长而痛苦的过程，债务国政府的财政赤字在短期内仍会处于一个较高的水平;而当经济进入扩张阶段后，巨额的债务负担必然制约经济增长的速度。上世纪80年代，拉美的债务危机导致拉美各国经济长期停滞不前。90年代以来，日本经济的长期低迷也在很大程度上与其巨额的政府债务有关。

最后，会引发社会动荡，导致政局不稳。主权债务危机爆发之后，债务国政府的经济紧缩政策不仅会加大经济复苏的难度，而且会招致民众不满，引发社会动荡。例如，希腊政府为了应对债务危机，通过提高税率，增加燃油费，对奢侈品征收特别税以及削减公务员福利等多种措施削减预算赤字，这些措施已引发大规模抗议和罢工。

二、欧美主权债务危机的经济政策根源及其危害

从表面上看，此次主权债务危机的爆发是由于债务国过度举债，以至于超过了自身的清偿能力，导致无力向债权国偿还债务或需要向债权国申请延期偿还债务。笔者认为，全球主权债务危机的爆发并非偶然现象，而是有着深层次的经济政策根源，是凯恩斯主义教唆下政府过分干预经济的宏观政策使然。

所谓经济政策是指国家或政府为了增进社会经济福利而制定的解决经济问题的指导原则和措施。西方学术界一直有两种截然不同的声音，他们在左右着政府的经济政策:一种观点主张以积极的财政、货币政策和政府干预来影响市场经济过程，以凯恩斯为代表;另一种观点坚决反对政府干预经济，主张注重经济的长期历史走势，主要依靠市场自发力量调节经济，经济政策应由法治支配，以哈耶克为代表。自1929年资本主义大萧条以来，凯恩斯主义长期成为各国政府制定经济政策的主流指导思想。

凯恩斯主义认为，有效需求不足是一种常态，即市场自发力量不足以实现充分就业，经济总是处于低于充分就业的状态，必然要出现萧条和失业。政府经济政策的目的就是维持经济的稳定增长和充分就业，其经济政策的手段就是调节需求，进行总需求管理。而在进行总需求管理时，财政政策被认为是最给力、最直接的调节手段。于是，在凯恩斯主义的教唆下，长期以来，各国政府对经济进行广泛干预，通过“相机抉择”，逆经济风向而动，对经济实施主动调控。各国政府普遍推行赤字财政，并采取宽松货币政策。赤字财政的显著特点是通过减税和增加政府支出来刺激经济增长。减税和增加政府支出的必然后果是:政府的支出大于收入，财政收支不平衡。政府支出需要大量的资金供给作保证，仅靠政府的新增税收和存量资金积累难以为继，政府收支上的巨大缺口必然要通过对外举债来弥补，于是，政府在国内大量发行国债，在国外向国际金融机构或其他国家大量借债。随着债务国对外债务的不断累积，政府的负债率不断提高，超过了自身的清偿能力，导致或无力偿还债务，或需要延期偿还债务，主权债务危机便接踵而至。而当一国出现主权债务危机之后，在“多米诺骨牌”效应之下，全球性的主权债务危机便一触即发。

主权债务危机实质上是美国“次贷”危机的延续，也是凯恩斯主义经济政策过度干预经济的恶果。为刺激经济增长，格林斯潘时代的美联储长期推行低利率政策，货币价格被人为压低，货币价格的扭曲助长了人们的投机欲望，使得大量廉价资金涌入市场，角逐各类资产和资源，直接推高了资产和资源的价格，导致生产资料、矿产资源、日用消费品、房地产、金融产品等实体经济和虚拟经济的资产价格均出现泡沫化，资产泡沫膨胀到一定程度便会破灭。资产泡沫的破灭从泡沫化程度最高的房地产和金融衍生品领域爆发，并逐步蔓延到其他领域，最终虚拟经济和实体经济都遭到严重打击。为挽救“次贷”危机，美国和世界各国纷纷推出规模庞大的政府救市计划，赤字财政和增发货币再次粉墨登场。规模庞大的经济刺激计划实质上是各国政府的举债投资，企图通过政府的主动性投资对经济进行干预，并以此带动私人投资，使经济迅速走出低谷。各国政府的愿望是美好的，现实却是残酷的。大规模的政府救市虽然使得全球经济在短期内出现回暖，但是各国政府的债务也因此大幅增加，财政赤字不断攀升，货币发行量猛增，从而导致主权债务危机的爆发和通货膨胀在全球范围内的蔓延。

由此可见，美联储错误的经济政策导致了“次贷”危机的爆发，而各国政府对经济的干预政策更是饮鸩止渴的短视行为，将“次贷”危机、金融危机演变为全球性的主权债务危机，全球经济深陷“凯恩斯主义迷途”。

为了深刻理解全球主权债务危机的经济政策根源，需对凯恩斯主义经济政策及其危害略作剖析。凯恩斯主义强调，政府对经济进行主动干预，可以平滑经济波动，促进经济增长，提高就业水平，增加民众福利。凯恩斯主义的理论模型为我们描绘了一幅美妙的图画，但是，现实却与凯恩斯主义的初衷背道而驰。

首先，在凯恩斯主义的教唆下，政府有一种实施扩张性经济政策的内在动力。以需求管理为宗旨的财政政策最终都是通过货币量的扩张和收缩来实现其经济干预作用的，而由于经济增长速度和就业水平是评价一国政府政绩的重要参考指标，所以扩张性的财政、货币政策必然成为各国政府经济政策的不二选择。在这种思想指导下，各国政府制定的经济政策显得过于短视，一切都围绕着如何迅速增加GDP来制定。增加政府支出，削减税收，降低利率，增发货币等扩张性的经济政策粉墨登场。从美联储长期以来的低利率到中国政府的GDP“保八”和四万亿投资，均是这一思想指导下的产物。通过采取高支出、低税收的赤字财政政策，固然会在短期内促进经济增长，增加就业，但从长期来看，随着政府债务的累积，将会导致财政收支失衡，偿债压力和偿债风险不断加大，一旦发生主权债务危机，会对国家信用造成负面影响，严重的会导致国家破产，从而对本国的经济基础造成毁灭性打击;而扩张性货币政策往往导致纸币超发，货币贬值，信贷猛增，资产价格泡沫，从而造成通货膨胀的恶果。当债务危机和通货膨胀爆发之后，政府为了解决危机，又无一例外地采取了紧缩性的财政、货币政策，减少开支，增税，提高利率水平，提高法定存款准备金率和再贴现率，在公开市场大量抛出债券回笼货币，以期改善政府收支，抑制通货膨胀。但经济政策的突然转向无疑会让经济主体莫衷一是，大大损伤市场信心，导致经济衰退、失业增加。由此可见，凯恩斯主义经济政策实质上只是人为地把经济周期提前或者推迟了，并不能从根本上消除经济危机，经济发展过程中的诸多结构性矛盾和问题也没有得到解决，反而因为政府的主观干预变得更加积重难返。

其次，凯恩斯主义强调政府主动投资的重要性，这会内生性地产生两个方面的问题:其一，政府投资增加，会造成资源、资产和资金由私人向政府集中，私人投资会随着政府支出的增加而减少，导致政府投资对私人投资的“挤出效应”，其后果往往是非生产性的投资大量代替生产性的投资，从而影响生产率的提高，对经济增长构成负面效应;其二，由于信息不对称，政府对市场供求关系变化反应的灵敏度大大低于私人，缺乏对投资成本收益分析的精确把握，投资效率必然不如市场自发选择的投资效率高，往往造成投资方向失误，投资报酬低于预期，破坏经济效率。

再次，政府干预经济无法解决“市场失灵”的难题。政府干预经济的初衷是通过“相机抉择”来熨平经济周期，解决“市场失灵”的难题，可是政府干预经济往往演变成政府掌握了对经济活动的“自由裁量权”，这种“自由裁量权”给政府干预经济行为打上了鲜明的主观烙印，调控的方向、范围和力度完全依赖政府的主观判断，但经济形势千变万化，又囿于信息的不对称，政策传导存在滞后效应等问题，导致政府干预经济的出发点往往与实际效果相去甚远，甚至背道而驰。

最后，凯恩斯主义过分强调政府干预经济，这会导致资源高度集中于各级政府机关及其政策制定者，资源与权力的高度集中必然造成寻租和腐败行为，从而侵害私人利益，破坏经济效率，影响社会和谐。近年来，屡屡发生的政府官员腐败案件一再印证了政府过度干预经济的“毒副作用”。

总之，政府并不是无所不知的全能智者，政府过度干预经济的行为违背市场竞争规律，僭越经济主体的正当权利，不但无助于经济的长期发展，反而会导致资源错配，价格扭曲，对私人投资造成挤出效应，严重破坏市场自发秩序，引发经济、社会的诸多深层次问题。

三、市场经济条件下的政府经济政策设计的主要原则

从若干国家过分迷信凯恩斯主义经济政策引致主权债务危机的教训入手，思考市场经济条件下政府经济政策设计问题，可以揭示其中应该遵循的两个主要原则:

一是法治及“一般性规则”。“……与所有其他领域中的政策一样，经济领域中的政策也应当由法治支配。”①［英］哈耶克:《自由秩序原理》，邓正米译，北京:生活·读书·新知三联书店，1997年，第279页。“法治的意思就是指政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则的约束——这种规则使得一个人有可能十分肯定地预见到当局在某一情况中会怎样使用它的强制权力，和根据对此的了解计划它自己的个人事务。”②［英］哈耶克:《通往奴役之路》，北京:中国社会科学出版社，1997年，第73页。这里的“规则”在经济领域中主要是指经济法则，或称之为经济发展的“一般性规则”。“一般性规则”平等地适用于所有的人，对它的遵循“乃是我们存在于其间的世界得以有序的必要条件，也是我们在这个世界上得以生存的必要条件”③［英］哈耶克:《自由秩序原理》，第72页。。而市场经济中的“一般性规则”是能被经济主体所普遍认同的核心价值观，是使市场经济能得以不断发展的一般规律和法则，它的内容应当包括:对产权的清晰界定、绝对尊重和立法保护，经济主体的高度市场化行为，运转有效的自由竞争机制等等。在市场经济条件下，只有“一般性规则”被普遍接受和一贯遵循，市场经济秩序才是完整和顺畅的，自由、竞争与效率才有可能实现。因此，“一般性规则”乃是市场经济存在和有效运转的前提和首要条件，政府制定经济政策必须遵循经济发展的“一般性规则”，并受其约束。

二是政府在遵循“一般性规则”前提下扮演好应尽的角色，进行政策选择。市场经济的运转主要依靠市场自发调节，但市场自发调节并不等同于“自由放任”。“经济活动的自由，原本意指法治下的自由，而不是说完全不要政府的行动。”④［英］哈耶克:《自由秩序原理》，第279页。“一个功效显著的市场经济，乃是以国家采取某些行动为前提的……”⑤［英］哈耶克:《自由秩序原理》，第281页。。因此，政府并不是一个超然于经济活动之外的抽象存在，相反，它是经济活动中不可或缺的经济主体，它参与经济活动，并为各经济主体制定经济政策，调控经济运行。“……有一些政府行动对于增进市场经济的作用而言，极有助益;而且市场经济还能容受更多的政府行动，只要它们是那类符合有效市场的行动。但是，对于那些与自由制度赖以为基础的原则相冲突的政府行动，必须加以完全排除，否则自由制度将无从运行。”⑥［英］哈耶克:《自由秩序原理》，第281页。政府参与经济活动，制定经济政策必须以遵循经济发展的“一般性规则”为前提，以促进经济增长为目标，以保护经济主体的竞争意识和正当权益为己任，并将此经济政策平等地施行于所有经济主体，而后通过市场、法律、行政等手段加以实施，使经济主体平等地参与市场竞争，而不应当过分干预经济主体的市场化行为，更不能越俎代庖地代替经济主体进行主动性投资，干预经济的运行。政府对经济活动进行规范制约的主要内容应当包括:通过实施正确的财政政策和货币政策实现对经济的调控;通过实施适当的产业政策促进产业结构的调整和升级;通过加强在环境、安全、生命、健康等方面的立法，减少经济活动对资源的过度索取、对环境的严重破坏，加大对劳动者生命与健康的关注;通过改革收入分配制度，增加中低劳动者的收入，努力缩小贫富差距，降低民众税负，实现经济发展成果由全体民众共享;通过改革和完善教育、医疗卫生、社会保障制度，提高国民福祉等等。

总之，政府在经济活动中不应当“不为”，也不应当“事事亲为”，而应当“有所为有所不为”。市场经济条件下，政府制定经济政策应当在遵循经济发展的“一般性规则”的前提下，对经济活动进行合理的规范制约，而不是对经济活动进行主动性干预。

四、汲取欧美主权债务危机的教训，加快我国的经济政策调整

我国是一个过去曾经长期实行高度计划指令性经济，现在正着力构建和完善社会主义市场经济体制的国家，政府在制定经济政策过程中仍保留了较为浓厚的计划经济色彩，政府对经济活动干预和干涉较多。长期以来，在“GDP至上论”的误导之下，凯恩斯主义成为我国政府制定经济政策的主要指导思想，赤字财政和扩张性货币政策是我国政府推动经济增长的惯用手段。主权债务危机虽暂时未在我国发生，但在经济全球化、区域经济一体化的大背景下，主权债务危机极易在不同国家、经济体之间传导。主权债务危机给债务国经济造成的破坏性影响也向我们敲响了警钟。为此，我国应当未雨绸缪，对现行的经济政策作深刻反思、检讨和调整。而经济政策的调整绝非仅仅控制政府债务规模，改善财政收支平衡那么简单，它涉及诸多方面，是一项系统性工程。建议着重从以下几个方面做出相应的调整:

第一，尊重市场力量，适当减少政府主观干预。经济是有其自身发展规律的，萧条、复苏、繁荣、衰退是其自生自发的演变规律的四个阶段，任何国家、任何经济体都无法摆脱这种周而复始的循环往复，这也是经济发展的“一般性规则”的外在表现形式之一，正如人有生、老、病、死四个生命周期一样。任何试图干预这种规律的主观努力，在短期内可能会有效果，但在长期内却是无效的，而且往往是有害的。“次贷”危机爆发后，面对严峻的国内外经济形势，我国用规模庞大的政府投资对宏观经济进行主动性干预，在短期内维持了一定的GDP增长率和就业水平，但是，从长期来看，我国却错过了利用危机淘汰落后产能，调整经济结构，促进产业升级，提高经济效率的大好时机。而现在，我国又面临着新的危机:因赤字财政导致政府债务迅速累积，政府偿债压力增大;因扩张性货币政策导致通胀压力不断加大;因全球经济重陷低迷导致国内经济增长前景不明朗。面对新一轮的危机，我国政府在制定经济政策的过程中，应当摒弃过度迷信凯恩斯主义，遵循经济活动的“一般性规则”，以市场自发调节为基础，厘清政府与市场的合理边界，把经济政策的重点集中于对经济活动进行合理的规制，减少政府主观干预经济的行为。

第二，转变政府职能，规范政府行为。当前，我国政府在经济活动中存在“越位”与“缺位”并存的状况。一方面，政府调控经济的行为仍保留了太多的行政干预色彩，动辄干预或者干涉经济，在本应由私人投资的领域屡屡“越位”，进行主动性投资;另一方面，政府在维护经济活动的“一般性规则”，特别是涉及环境、安全、生命、健康等行为的规制方面屡屡“缺位”:毒奶粉事件，三聚氰胺事件，屡屡发生的矿难，高铁安全隐患等等都是集中表现。这些问题的出现使得我国政府职能的转变显得尤为重要和迫切，我国政府的职能应当由干预经济的运行转变到为维护经济活动的“一般性规则”，由代替私人进行主动性投资转变到为私人投资活动提供法律保护，政策指引和支持。

第三，减少行政性垄断，促进市场竞争。当前，我国的石油、电力、电信、铁路、邮政等产业领域形成明显的行政性垄断格局。铁路、邮政分别由铁道部、中国邮政集团公司垄断经营，属于典型的国有独家垄断;石油、电力虽然分别由三大石油公司、五大电力公司分别经营，且部分业务已上市，产权已实现多元化，但它们的经营仍然是垄断性的:从行业准入、产品定价到投资，政府均掌握绝对的话语权，行政性垄断色彩浓厚;电信业存在一定的竞争，比如联通、电信和移动曾经打过价格战，但由于市场本身是封闭的，因此这种竞争是极不充分的。在没有竞争对手的情况下，行政性垄断企业之间更倾向于形成合谋，形成寡头垄断，而政府作为大股东又倾向于默许这种垄断合谋。行政性垄断是政府干预经济的重要表现之一，它的存在抬高了产品和服务的供给价格，降低了产品和服务的质量，极大地破坏了市场经济效率。为此，我国政府应放松对这些产业领域的干预，引入竞争，加快建立市场化的行业准入、产品定价和投资机制。

第四，改革财税制度，摆脱“土地财政”。1994年的分税制改革导致了地方政府财源缩减，却承担了愈来愈多的社会职能，长期面对资金缺口，迫使其不得不从预算外寻找收入来源，这就成为政府干预经济，与民争利的一个重要原因。为尽快地筹集财政收入，地方政府对“来钱快”的房地产市场进行广泛干预，依靠出卖土地收取高额的土地出让金，形成所谓的“土地财政”。正是这种“土地依赖症”，导致地方政府对楼市和房地产业重点扶持，呵护有加。政府在制定经济政策上的这种偏袒和短视行为，一方面直接推高了房价，极大地损害了民众福利;另一方面，促使资源纷纷向房地产业集中，抑制了其他实体经济产业的发展，导致产业空心化。房地产业又是一个顺经济周期的行业，当经济上行时，房价上涨，地方政府的财政收入增加;而当经济下行时，房地产市场降温，地方政府的土地收入锐减，地方政府不得不大量举债度日，负债投资，导致政府债务不断累积，成为债务危机爆发的一个重要危险源。为此，中央政府应当重新改革税制，理顺中央、地方政府事权、财权的对应关系，拓展财源，改变依赖房地产业的“土地财政”税收模式。

第五，破除GDP崇拜，促进经济社会和谐发展。在市场经济条件下，企业追求利润最大化，各级政府追逐GDP最大化是经济主体的本质特征使然。但是，利润最大化、GDP最大化只是手段，而不是目的。社会主义生产的目的，是为了满足广大人民群众日益增长的物质文化生活的需要。长期以来，我国各级政府普遍将GDP最大化作为追求的目标和制定经济政策时的主要出发点，政府的这种GDP崇拜内生性地产生了许多问题，对经济社会的和谐发展损害极大:首先，在GDP最大化目标的指挥下，政府制定经济政策时必然重点关注和支持对GDP贡献度大的地区和产业，大量资源、资金投入到东部沿海发达地区和房地产等产业，导致地区间、产业间发展的不平等、不平衡;其次，追求GDP最大化使得政府制定的经济政策过于短视，粗放型经济增长模式继续大行其道，造成资源过度消耗，环境不断恶化，耕地农田被大量侵占，民众福利被长期忽视，不利于经济的长期可持续发展。我国应当重新树立社会主义的生产目的和核心价值观，构建更加科学合理的经济发展成果考核体系，调整经济政策，彻底摒弃GDP至上的错误观念，加大对资源节约、环境保护、公民健康与福利等问题的关注，促进经济社会和谐发展。

“从来就没有什么救世主，也不靠神仙皇帝。”凯恩斯主义及其政策主张并不是经济发展的《圣经》，经济发展过程中也并不存在能够包治百病的灵丹妙药。从1929年的大萧条到2008年的次贷危机，无一不是政府错误的经济政策所致，而欧美主权债务危机的爆发更是让政府过度干预经济的凯恩斯主义经济政策的危害暴露无遗。面对全球性的主权债务危机，我国应当审时度势，调整经济政策，尊重市场自发力量，减少政府主观干预，规范政府规制行为，重新构建自由的、充分竞争的经济发展新秩序。