日本核泄漏事故应急响应机制研究及启示

张 灿，陈 虹，姜文博，霍传林

（国家海洋环境监测中心 大连 116023）

日本核泄漏事故应急响应机制研究及启示

张 灿，陈 虹，姜文博，霍传林

（国家海洋环境监测中心 大连 116023）

我国已投入运营及在建机组均分布在沿海区域，其对沿海地区及海洋环境的潜在风险日趋加剧。2011年3月，日本发生7级核泄漏事故。核电事件无国界，日本核泄漏事故应急处理过程中暴露出的问题对健全我国核应急体系和机制有重要的借鉴意义。文章综述了国际原子能机构、日本及我国核应急响应机制，针对日本核泄漏事故处理过程中暴露出的问题，从法律规章和机构机制两个方面，分析三者应对核事故的体系、反思各自的优缺点，并提出进一步完善我国核应急响应机制的建议。研究结果将为我国进一步提高完善核应急响应管理和技术能力，制定相关管理政策和技术规范提供参考。

日本核事故；应急响应；启示

2011年3月11日，日本发生里氏9.0级“东日本大地震”。受地震影响，3月12—15日，日本东京电力公司福岛第一核电站1～4号机组厂房分别发生不同程度的核泄漏事故。4月12日，该事故最终定级为7级，与1986年切尔诺贝利核灾难并列为迄今最严重的核泄漏事故。日本核泄漏事故对全球生态环境产生重要影响，引起国际社会的广泛关注。

我国投入运营的6座核电站共13台机组及6台在建机组均分布在沿海区域［1］，其对海洋环境的潜在风险较大。为保障海洋生态环境免受放射性污染，笔者以日本核泄漏事故为契机，在研究国际原子能机构、日本及我国核应急响应机制的基础上，针对日本核泄漏事故处理过程中暴露出的问题，从法律规章和机构机制两方面，分析三者应对核事故的体系、总结各自的优缺点，提出完善我国核应急机制的建议。研究成果将为完善我国核与辐射突发事件应急响应机制，提高核应急反应管理水平，加强应急能力建设和技术储备，制定相关管理政策和技术规范提供借鉴和启示。

1 国际原子能机构（International Atomic Energy Agency，IAEA）

1.1 IAEA与核应急公约

IAEA是一个同联合国建立关系，并由世界各国政府在原子能领域进行科学技术合作的机构。1957年10月成立，截至2004年9月，IAEA共有137个成员国。其宗旨是加速扩大原子能对全世界和平、健康和繁荣的贡献，并确保由机构本身，或经机构请求、或在其监督管制下提供的援助不用于推进任何军事目的。中国于1984年成为该机构正式成员国。

在核应急方面，IAEA主持制定了《及早通报核事故公约》和《核事故或辐射紧急情况援助公约》［2］。

《及早通报核事故公约》的宗旨是加强安全发展和利用核能方面的国际合作，通过在缔约国之间尽早互通有关核事故的信息，以使可能跨越国界的放射学后果降低到最低限度。其主要内容是：①缔约国有义务对引起或可能引起放射性物质释放、并已经造成或可能造成对另一国具有辐射安全重要影响的超越国界的国际性释放的任何事故，向有关国家和机构通报。但对于核武器事故，缔约国可以自愿选择通报或不通报。②核事故的通报内容，应包括核事故及其性质、发生的时间、地点和有助于减少辐射后果的情报。③事故发生国可以直接，也可以通过国际原子能机构间接地向实际受影响或可能受影响的国家或机构（包括缔约国和非缔约国）通报。④各缔约国应将其负责收发核事故通报和情报的主管当局和联络点通知国际原子能机构，并直接或通过机构通知其他缔约国。这类联络点和机构内的联络中心应连续不断地可供使用。⑤国际原子能机构在本公约范围内，有义务立即将所收到的核事故通报和情报通知所有缔约国、成员国和有关国际组织。

《核事故或辐射紧急情况援助公约》的宗旨是加强安全发展和利用核能方面的国际合作，建立一个有利于在发生核事故或辐射紧急情况时迅速提供援助以尽量减轻其放射学后果的国际援助机制。其主要内容是：①在核事故或辐射紧急情况下，缔约国有义务进行合作、迅速提供援助，以尽量减少其后果和影响。②若一缔约国在发生核事故或辐射紧急情况时需要援助，它可以直接或通过国际原子能机构向任何其他缔约国和向国际原子能机构或酌情向其他政府间国际组织请求这种援助。被请求的缔约国，应迅速决定并通知请求国，它是否能够提供所请求的援助及其范围和条件。③国际原子能机构在本公约范围内的职责。④请求国应给予援助方的人员必要的特权、豁免和便利，以便执行其援助任务。⑤当援助是以全部偿还或部分偿还为基础提供时，请求国应向援助方偿还因此而发生的有关费用。

1.2 IAEA核应急机构与机制

IAEA多年来组织构建了多项机构间事项（Inter－Agency Matters），主要包括应急准备和响应国际组织（International Organizations in Emergency Preparedness and Response）、机构间核事故响应委员会（Inter－Agency Committee on Radiological and Nuclear Emergencies）、联合辐射应急管理计划（Joint Radiation Emergency Management Plan）及国际演习（International Exercises）［3］。

1.2.1 应急准备和响应国际组织

《核事故或辐射紧急情况援助公约》指定了IAEA、缔约国及国际组织的职能和责任，除了国家外，国际组织还包括世界卫生组织（WHO）、世界气象组织（WMO）和联合国粮食及农业组织（FAO）。

1.2.2 机构间核事故响应委员会

IAEA组织成立机构间核事故响应委员会的目的是协调相关政府间机构以准备和应对放射性紧急情况。其职权如下：①通过发展、维持和演练“联合辐射应急管理计划”等，组织协调核与放射性紧急事件的应对措施。②促进缔约国在应对辐射突发事件时，执行协调一致的标准和执行措施；提倡缔约组织制定与之相近的相关标准。③促进缔约组织间应对方案、行动等信息的交流与协调。④明确新的合作领域，协调联合行动（包括演习和练习）与备灾和核放射应急响应。⑤每两年1次对联合计划进行修订。

1.2.3 联合辐射应急管理计划

该计划的宗旨是充分提高辐射应急反应能力。该计划制订了放射性应急响应的机构间合作框架，并应用于机构间核事故响应委员会的成员单位。该计划并不规定对缔约组织之间的安排，但规定了各机构在应急响应和安排准备时的行为共识和标准。缔约国家使用计划规定的共识和标准，提供有关核或放射性紧急情况信息，以最大限度地减少跨国放射性后果，并促进信息交流和提供援助效率。

1.2.4 国际演习

国际紧急响应演习是提高国际核应急能力的重要机制。在核应急准备和管理领域取得并与世界各国分享了许多重要成就。IAEA分别于2005年5月在罗马尼亚Cernavoda核电厂举行了Conv Ex－3（2005）国际演习，于2008年7月基于墨西哥Laguna Verde核电站开展了ConvEx－3（2008年）国际演习。

1.3 IAEA对日本核事故的应对及反思

在日本福岛第一核电站核泄漏事故发生后，IAEA立即启动了事故和紧急中心，先后派出两个监测小组，分别开展福岛及东京地区的辐射监测工作；并派出了1名高级官员，协调该机构在日本的援助工作。此外，利用在摩纳哥的海洋环境实验室分析评价污染情况。在信息通报方面，启动由IAEA委托世界气象组织建立的全球8个可承担环境紧急响应职能的区域专业气象中心，向区域范围内的缔约国通报相关信息，并通过网络媒体向国际社会通报事故事态和污染情况。

鉴于日本核泄漏事故暴露出的诸多问题，IAEA重新审视了全球核安全紧急应对机制，主要表现在：从适应国际信息化方面着手，努力提高向全球提供权威信息的反应速度，同时建议各国尽早建立一个国际性的核电站安全标准。目前，欧盟各国已开展具体研究工作并汇总了一份草案，要求在反应堆丧失冷却功能后采取对策，防止堆内核燃料受到损坏。

2 日本核事故应急响应体系

2.1 日本核应急监测机构

在日本核事故应急监测方面，经济产业省原子能安全保安院负责监督管理东京电力公司开展核事故处理工作；文部科学省和海上保安厅、东京电力公司共同开展核电站邻近海域监测工作。其中，前者负责离岸30～40 km范围海域水质及鱼贝类调查、后者负责距离排污口30 km以内范围海域监测；文部科学省与大学合作，开展各县市大气γ辐射剂量率监测；环境省负责利用分布在全国各地的放射性监测台站开展放射性监测并发布相关台站信息。

2.2 日本核电厂法令和标准体系简介

在日本核安全立法方面，经济产业省负责制定和发布关于商用核电厂的相关法令和标准；文部科学省负责制定和发布关于研究堆的相关法令和标准；原子能安全委员会负责制定各种核设施的安全审查指南［4］。

日本辐射防护法令主要参考了国际放射防护委员会（ICRP）报告的一些概念及主要辐射防护原则和限值。其特点是，针对不同的对象分别制定各自的辐射防护方面的法令，缺少通用的、基础性的辐射防护方面的文件。法令内容清楚、简洁、明确，易于理解和执行，可操作性比较强，但理论上和科学性方面缺少系统性和严谨性，且内容重复较多。这方面，与我国在辐射防护标准力求内容和表述的严密和严谨方面有较大区别。

3 日本核事故应急处理中暴露出的问题

3.1 法规标准不健全

在法律法规方面，2000年日本颁布的《原子力灾害对策特别措置法》中，缺少针对海啸的安全规定。此外，日本缺少对核电站使用寿命方面的法律，福岛第一核电站超期服役并最终酿成严重事故。

在标准规程方面，核应急过程中，缺少评价依据以致无法准确评估核泄漏对人体健康和生态环境危害。暴露出的问题主要是土壤、渔业产品等基体中放射性核素安全标准的缺失。日本政府采取的措施是对比相关背景值或暂定临时性标准限值。

3.2 未切实履行相关国际公约

为给高放射性污水的储存腾出空间，东京电力公司在未事先通报邻国的情况下，于4月4—10日共计排放10 393 t低放射性污水。该行为违背了《及早通报核事故公约》，并引起周边邻国和国际社会的广泛抗议和批评。

此外，该行为是否违反《〈防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约〉1996议定书》（以下简称《伦敦公约》）亦引起国际社会广泛讨论。笔者认为，日本主动倾倒放射性污水的行为并未违反《伦敦公约》，但“排海”行为利用《伦敦公约》只针对“从船只、飞机、平台或其他人造海上结构故意处置废物或其他物质的行为”的漏洞，罔顾世界海洋环境和他国安全，这种损人利己的主观意图理应受到国际社会的谴责。

3.3 缺乏充足的思想准备和技术准备

在思想准备方面，日本政府和东京电力公司在核事故初期过于乐观，以致延误了事故的最佳处理期。此外，早在日本大地震之前，日本就曾经发生过因为技术操作不规范而导致核物质轻微泄漏的事故，但未引起足够重视。

在技术储备方面，长期以来，日本政府在科技与经济方面认为其核电设施绝不会出现问题，从而导致相关领域研究力量投入不足。核事故发生后，日本当局紧急开展项目攻关，以应用于放射性污染的防治和恢复，文部科学省于5月紧急开展土壤翻换实验，并证实将表层土壤与距离地表50 cm以下的深层土壤进行翻换，可以将辐射剂量降至约原来的1/10。此外，各地政府和文部科学省紧急调整研究经费，攻关研究土壤生物净化技术。日本核泄漏事故警告了世界各国，需加强相关研究，完善技术储备。

3.4 应急机制闭塞，考虑问题片面

日本核泄漏事故发生后，各国纷纷主动要求向日本派出援助力量，但日本政府对此反应冷淡，反映出日本核应急机制过于闭塞，缺乏开放性机制。

此外，日本政府在处理核泄漏事故中暴露出应急机制不完善的缺点。从应急监测方案、监测机构分工、布点范围、监测频率、质量控制措施以及信息产品种类及发布等各方面均暴露出问题，无法及时、系统地通报相关信息，招致国内民众和国际社会的广泛批评。

3.5 监督机制缺失，执行力不足

东京电力公司曾有过安全检查作弊和伪造安全记录等行为，但未受重视。此外，在核泄漏事故发生初期，日本政府批评东京电力公司、质疑其提供的监测数据的同时，国际社会广泛质疑日本政府提供的监测数据。这暴露出日本从国家和企业两个层次的核应急监督机制和执行机制均存在漏洞。

3.6 缺乏演习，应急机制难以顺利开展

核事故发生后，东京电力公司在应急响应中反应慌乱，出现备用移动柴油机无法立即连线工作、部分测量仪器停止传输数据、辐射监测混乱以及辐射检测结果上下波动较大等诸多问题。这些都说明缺乏严格认真的应急演习。

3.7 通报相关信息不够及时、全面、准确，引起国际社会广泛质疑

日本当局在核泄漏事故初期，对相关信息通报的不够及时、全面，国际社会难以从分散而不成体系的数据中整体把握事故进展。此外，日本政府曾多次错误表态，并在事故定级方面迟疑反复，从初始定级事故为5级至调整后的6级，最终在事故发生1个月后定级为7级。

日本当局在通报相关信息时有所保留，诸多信息均是在多方压力下方才迟迟发布，引起了国内民众和国际社会的广泛质疑。2011年4月14日出版的英国《自然》杂志发表的社论认为，日本当局应有能力提前推测核泄漏对海洋、食物和自来水造成污染的程度，甚至有可能提前推测出核事故会被调至最高级别7级；不应发生类似东京电力公司多次收回错误公布核泄漏数据的情况；应可以预测并公布大气中放射性物质浓度和可能扩散的方向等。但事故发生后的1个月内，完整、可靠和公开的数据均来自日本以外的相关机构。

4 我国核应急机制以及对日本核事故的启示

目前，中国已经建立了应对境内外核事故的应急体系和机构。在2011年3月12日日本福岛第一核电站发生爆炸当日，中国政府就启动了全方位的环境核辐射监测、核设施安全检查，实时公布核辐射监测结果。国家核事故应急协调委员会自3月17日至5月2日每日发布分析结果，5月2日以后根据事态进展情况发布最新结果，积极应对日本核事故对我国环境及境内公众健康可能产生的影响，包括世界气象组织和国际原子能机构北京区域环境紧急响应中心的最新分析，国家海洋局对海域环境的分析，环境保护部（国家核安全局）对内地环境辐射情况的监测分析以及卫生部的相关监测等。但是不可否认我国核应急体系仍存在着不足之处，在应对日本核事故的过程中也暴露出了诸多问题。

4.1 我国核应急机制

4.1.1 加入相关国际公约情况

我国于1984年成为IAEA正式成员国后，积极参与制定并签署了多项国际公约和协定。1986年，参与制定并签署《及早通报核事故公约》和《核事故或辐射紧急情况援助公约》；1988年9月，签署《中华人民共和国和国际原子能机构关于在中国实施保障监督的协定》；1988年12月，签署《核材料实物保护公约》；1990年6月，签署《中华人民共和国和国际原子能机构技术援助协定》；1994年9月，签署《核安全公约》；1998年12月，签署《中华人民共和国和国际原子能机构关于在中国实施保障监督的协定的附加议定书》；2006年4月，中国加入《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》。

中国正是通过加入IAEA《及早通报核事故公约》，及时接到了IAEA对日本核电站相关情况的通报，掌握了核泄漏的最新情况。

4.1.2 我国放射性污染防治与应急预案

2003年颁布实施的《中华人民共和国放射性污染防治法》第二十六条规定，国家建立健全核事故应急制度。核设施主管部门、环境保护行政主管部门、卫生行政部门、公安部门以及其他有关部门，在本级人民政府的组织领导下，按照各自的职责依法做好核事故应急工作。中国人民解放军和中国人民武装警察部队按照国务院、中央军事委员会的有关规定在核事故应急中实施有效的支援［5］。

2006年根据《核电厂核事故应急管理条例》和《国家突发公共事件总体应急预案》的规定，制定了《国家核应急预案》。预案规定“根据《条例》的规定，我国的核应急实行三级应急组织体系，即国家核应急组织、核电厂所在省（区、市）（以下简称省）核应急组织和核电厂营运单位应急组织”。其中国家核应急组织由国家核应急协调委员会、国家核事故应急办公室、国家核应急协调委员会联络员组和国家核应急协调委员会专家咨询组组成。

4.1.3 我国核安全与辐射防护法规体系的现状

自20世纪80年代以来，环境保护部（国家核安全局）开始对核安全与辐射安全进行监管。经过多年的努力，已基本建立了一套与国际接轨的核安全与辐射安全监督管理体制和相关法规体系，基本形成了纵向上由法律、行政法规、部门规章、导则和技术文件等不同层次，横向上由通用系列、核动力厂系列、研究堆系列、核燃料循环设施系列、放射性废物管理系列、核材料管制系列、民用核承压设备监督管理系列、放射性物质运输管理系列以及核技术应用系列等组成的核与辐射安全法规体系［6］。

具体包括法令1部：《中华人民共和国放射性污染防治法》；条例4部：《中华人民共和国民用核设施安全监督管理条例》《核电厂核事故应急管理条例》《中华人民共和国核材料管制条例》和《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》；20多项核安全监管部门及相关部门发布的规章，70多项相关的导则，180多项法规技术文件、综合报告和核安全法规译文等。

4.1.4 执行标准

在辐射剂量执行标准方面，我国2002年颁布了《电离辐射防护与辐射源安全基本标准》（GB 18871－2002）。该标准是根据《国际电离辐射防护和辐射源安全基本安全标准》（国际原子能机构安全丛书115号，1996年版）对我国现行辐射防护基本标准进行修订的，其技术内容与上述国际组织标准等效［7－8］。

4.2 日本核事故对我国的启示

日本核事故为中国乃至世界敲响了警钟，随着中国核工业和核技术应用的跨越式发展，核与辐射安全监管的任务日趋繁重，难度越来越大。迫切需要下大力气完善立法、健全机制以及进一步普及相关知识，以适应中国核电事业发展和国际区域性放射性污染事故协调处理。

4.2.1 积极推进核安全立法

我国在核与辐射安全方面存在法律空白，核能领域基本法《原子能法》的立法历经27年依然没有出台，核安全法律缺位问题突出。

核安全涉及铀矿资源的勘探和开采、整个核燃料循环、放射性废物处置、放射性物质运输、核技术应用、市场准入、事故应急、核损害赔偿以及法律责任等多方面，目前有关核安全的法规规章无法涵盖上述方面且层级偏低。迫切需要制定核安全法，明确核安全监管主体，解决多头管理、职能交叉的问题；落实核安全监管机构的法律责任，解决核安全监管机构法律责任空白问题；规定核设施营运单位及其工作人员的法律责任；明确核安全事件信息透明化制度，充分满足公众的知情权。

4.2.2 完善核安全与辐射防护法规体系

日本核泄漏事故反映出日本法令的缺陷和放射性标准限值的缺失。事实上，日本法律体系较我国更加完善，相关放射性标准限值较我国更全面。我国在相关方面均需进一步健全和完善。

从时效性方面来看，我国现行的核安全与辐射防护法规、导则绝大部分是1990年前后发布的，2000年以后发布的只有很少一部分。而且大部分是有关核电厂方面的法规、导则。近年来，中国核工业的规模、技术水平和能力以及核安全与放射性污染防治体制都发生了相当大的变化。制定中国核安全法规所参考的有关国际和国外的法规、标准也随着核技术的发展进行了较全面的修订。从体系完整性方面来看，对研究堆、核燃料循环设施、核材料管制、放射性废物管理、放射性物质运输以及核技术应用等方面的法规，缺项甚多，尚未形成完整的体系［6］。

因此，健全核安全与辐射防护法规体系，规范监督管理制度，形成与国际接轨的核安全与辐射防护法规标准体系，已成当务之急。

4.2.3 建立区域性核安全协调沟通机制

在日本核事故处理过程中，日本政府在没有事先通报的情况下，向海中直接排放上万吨低浓度放射性废水，引发邻国不满。这一现象说明尚缺乏一个核安全跨国协商机制，以及时就核电站运营的进展和经验展开充分的交流和反馈。该方面可以借鉴1996年签署的《美国与加拿大联合放射应急预案》（United States－Canada Joint Radiological Emergency Response Plan），该预案是美国和加拿大两国应对涉及双方放射性事件的合作应对基础。预案的联合响应程序包括3个方面的内容：当存在实际的或潜在的放射性威胁时，对两国有关部门予以预警；建立合作措施，尽量减少对公众健康和安全、财产及环境的危害；在对受灾地区提供帮助时，促进两国政府协调一致。该预案要求每3年举行一次演习和每年度的通报演练［9］。

4.2.4 加大宣传教育，普及专业知识

在全球各国理性面对日本核泄漏事故的同时，中国在事故初期却陷入了一场莫名的“食盐抢购”风波，给中国形象在国际舞台上造成负面影响。

长期以来，中国核能事业发展信息通报不透明，基础知识宣传力度不足，存在一种神秘感并导致公众的质疑。日本政府在核事故初期因信息通报问题，造成社会恐慌，招致国际社会的广泛批评。国内国际多方面的例证均警醒我国在核应急宣传教育和信息通报方面还有很长的路要走，迫切需要下大力气健全信息通报机制，普及相关知识。

［1］ 国家发展和改革委员会.核电中长期（2005—2020年）发展规划［EB/OL］.（2007－11－05）［2012－04－17］.http：//www.china.com.cn/news/txt/2007－11/05/content＿9173908.htm.

［2］ 国家核事故应急协调委员会办公室，国家原子能机构秘书局.关于核事故应急的国际公约［EB/OL］.（2011－03－22）［2012－04－17］.http：//news.xinhuanet.com/society/2011－03/22/c＿121218396.htm.

［3］ IAEA.Inter－Agency matters［EB/OL］.（2011－04－05）［2012－04－17］.http：//wwwns.iaea.org/tech－areas/emergency/interagency－matters.asp？s＝1.

［4］ 吴录平.日本核电厂的主要辐射防护限值和水平［J］.核标准计量与质量，2002（3）：37－40.

［5］ 全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国放射性污染防治法［Z］.2003.

［6］ 司国建.核安全与辐射防护法规体系的现状与发展［J］.核安全，2005（3）：29－33.

［7］ 国家质量监督检验检疫总局.GB 18871—2002电离辐射防护与辐射源安全基本标准［S］.2003.

［8］ 郑超英.1997年版《国际电离辐射防护和辐射源安全的基本安全标准》简介［J］.核标准计量与质量，1997（4）：47.

［9］ EPA.United States－Canada Joint Radiological E－mergency Response Plan［EB/OL］.（2012－02－07）［2012－04－17］.http：//www.epa.gov/radiation/rert/internationalplans.html.