海盗防治与南海海上安全的保障

陈万平，陈仕平

（海军工程大学人文社会科学系 武汉 430033）

海盗防治与南海海上安全的保障

陈万平，陈仕平

（海军工程大学人文社会科学系 武汉 430033）

日益猖獗的南海海盗对南海的航行安全构成了极大的危害。目前国际上反海盗的措施主要包括国际法律框架和国际合作实践两个层面。就南海而言，法律防治的机制不够协调，部分国家实践合作打击海盗的意愿比较缺乏。在未来各国合作打击海盗的过程中，有必要进一步扩大海盗罪的范围，确立海盗罪沿海国优先管辖权和地区联合护航补充管辖权的模式，提供对海盗行使紧追权时的便利。

海盗；管辖权；治理；国际法

在人类利用海洋作为交通和贸易的通道之后，海上进行劫掠和伤害的海盗行为被视为威胁人类正常生活的危险因素之一。2010年6月16日国际海事局发布了南中国海海盗警报，揭开了该海域海盗严峻形势的冰山一角，也促使人们把关注海盗的视线从索马里转到南海。根据国际海事局提供的数据显示，2010年一季度，发生在南中国海的海盗事件就多达13起，是过去5年来最多的，仅次于非洲海域的39起［1］。日益猖獗的南海海盗对南海的航行安全构成了极大的危害。如何打击南海海盗以维护南海航道的安全，笔者从国际法的角度对这一问题进行探讨。

1 南海航行安全与海盗问题

南海东濒菲律宾，西接越南，南达印度尼西亚、文莱，并沿西南方向深入暹罗湾，总面积约360万km2。南海具有重要的战略地位，其西南端的马六甲海峡联系着南海与印度洋，其东北端的台湾海峡联系着南海与太平洋。目前，它是世界上第二繁忙的国际航道。这一特殊的海上交通枢纽位置，使得南海自古以来就是海盗活动的频发之地。尤其是20世纪90年代亚洲金融危机爆发后，南海海域的海盗行为重新活跃，南海成为全球海盗行为最为猖獗的地区之一。根据国际海事局海盗报告中心的统计数据显示：1991—2006年每年发生在东南亚的海盗案件均占全球总数的一半以上，1995年甚至高达95%。2000年全球发生海盗案件469起，其中在东南亚海域内有257起，约占55%。2008年南海海域海盗劫掠活动63起，其中10次未遂，2009年共发生57起，其中7次未遂［2］。从地理位置上看，南海海盗多发的海域，主要集中在印度尼西亚的芝卡、阿南巴斯和纳土纳群岛一带，大量船只途经这里穿过马六甲海峡，其中纳土纳群岛靠近中国国土最南端的曾母暗沙。海盗多发的另一海域，处于马来西亚、菲律宾以及印度尼西亚3国毗邻的苏禄海和苏拉威西海，不适合在马六甲海峡通航的大型油轮，经过这里进入印度洋。

虽然南海海盗的名号没有索马里海盗那般响亮，但其残忍狡猾的手段并不比索马里海盗逊色。目前，活跃在南海海域的海盗也拥有先进的航海设备和武器装备。有流窜作案的小海盗，3～5人一伙，利用夜间靠近行进中的船只，登船抢劫现金和有价值的物品。也有“组织犯罪型”的海盗，其背后有严密的国际运作网络，堪称海盗行业中的“托拉斯”。与之同时，在该地区还出现了恐怖组织与海盗相勾结以获取资金从事恐怖活动的新动向［3］。

南海地区海盗频发的背后有复杂的政治、经济和社会原因。政局的动荡、生活的贫困是海盗频发的诱因。20世纪90年代亚洲金融危机的爆发使得印度尼西亚、泰国、菲律宾以及马来西亚等国的经济严重衰退，贫困人口增加，那些处于社会底层的人容易铤而走险，成为海盗以获得收入改善经济状况；同时，南海海域林立密布的大小岛屿也为海盗提供了天然的隐蔽场所；再加上各国之间复杂而且敏感的主权争议，从而制约了各国展开深入的反海盗合作。

2 南海海盗防治的相关举措及其存在的困境

2.1 南海海盗防治的相关举措

目前，国际上反海盗的措施主要包括国际法律框架和国际合作实践两个层面。

在国际法律框架方面，主要有1982年《联合国海洋法公约》、1988年国际海事组织罗马会议通过的《制止危及海上航行安全非法行为公约》。根据1982年《联合国海洋法公约》的规定，海盗行为是指私人船舶或私人飞机的船员、机组人员或乘客为私人目的，在公海或任何国家管辖范围以外的地方，对另一船舶、飞机、人员或财物所从事的任何非法的暴力和扣留行为或任何掠夺行为。同时1982年《联合国海洋法公约》第一○○条规定：“所有国家应尽最大可能进行合作，以制止在公海上或在任何国家管辖范围以外的任何其他地方的海盗行为”。出于对国家主权的保护，《联合国海洋法公约》将海盗行为发生的地点限制在公海或任何国家管辖范围以外的地方，即不包括“在国家的专属经济区、领海或内水或群岛国的群岛水域内的全部海域”。这些海域不属于任何国家的管辖范围，因此，在该海域的任何国际犯罪在任何国家都可以实施管辖。相反，如果抢劫行为发生在一国管辖的内水、领海、专属经济区或群岛国的群岛水域，则不属于海盗罪的范畴，国际上称之为“海上武装抢劫”，由沿岸国行使属地管辖权，自行进行处理，排除了非沿岸国行使普遍性管辖权的可能性。《制止危及海上航行安全非法行为公约》（简称《罗马公约》或SUA公约）共22条，涉及海上恐怖行为和非法暴力问题，虽然没提及海盗，但涉及海盗的实质问题，且在适用范围上，以领海外缘线之外水域替代了《联合国海洋法公约》规定的“公海上”或“在任何国家管辖范围以外的其他地方”。其被认为是，习惯上“海盗行为”定义的发展，是在新的科技条件下，在新的情况下，填补了《联合国海洋法公约》中的一项空白，是海洋法的一项新发展［4］。

在国际合作实践层面首推东南亚各国的合作。在东南亚国家中，新加坡在打击海盗方面一直起着带头倡议的作用。1992年初，新加坡、马来西亚和印度尼西尼3国达成协议，开展打击海盗的联合行动以遏制马六甲海峡的海盗活动。2002年11月，在第六次中国与东盟领导人会议上，双方共同发表了《中国与东盟关于非传统安全领域合作宣言》，表示海盗和恐怖主义等非传统安全问题日益突出，需要加强地区国际合作，将打击海盗和恐怖主义等非传统安全威胁作为双方合作的重点，通过加强信息人员交流与培训等方式深化中国与东盟成员国之间的多边与双边合作。9·11事件发生后，日本提议亚洲地区签订政府间打击海盗的协议，以促进打击海盗的国际合作。经过3年的酝酿，《亚洲打击海盗及武装抢劫船只的地区合作协定》于2004年11月获得通过，2006年9月正式生效。根据协定，成员国将在新加坡建立“信息共享中心”，并在马六甲海域建立联合巡逻制度。2005年4月，日本、泰国、柬埔寨和新加坡签署了《在亚洲对付海盗及持械抢劫船只案区域合作协定》，日本承诺拨出4 000万日元，在新加坡建立一个“情报交流中心”，以便4国及时交换马六甲海峡及周边海域的反恐情报，增强各国对付海盗以及抢救受害商船的效率。2008年6月，亚太安全合作理事会指导委员会会议在马来西亚吉隆坡召开，会议提出了《亚太封闭及半封闭海海洋合作指南》，对在南海这类半封闭海开展合作提供了方向。该《指南》指出，“鼓励沿岸国在包括封闭海和半封闭海内，主张海洋划界重叠的地区进行合作，促进航行安全”。“沿岸国承认海洋维护及执法方面合作的法律和秩序的重要性，包括海盗和武装劫船的预防、海洋资源的盗猎、人口毒品武器和大规模杀伤性武器的非法贩运和其他非法活动”。“鼓励沿岸国定期举行机构会议，以加强合作并协调其海事执法活动”。

2.2 南海海盗防治存在的困境

（1）法律防治的机制不够协调。根据南海目前的情况，《联合国海洋法公约》关于在公海或任何国家管辖范围以外打击海盗的合作制度在南海并不适用。因为就其地理环境而言，南海是半闭海，在这片海域中，周边国家扩充海域管辖权的结果是在南海海域中几乎已经不存在纯粹的公海海域，全部或主要由两个以上沿海国的领海和专属经济区构成。1988年的《制止危及海上航行安全非法行为公约》和《联合国海洋法公约》相比，登临权适用范围较大，除公海外，也适用一国的毗连区、专属经济区、用于国际航行的海峡和群岛水域等。《罗马公约》出台主要是为了应对海上恐怖主义的威胁，与传统的海盗罪相比，它过于关注具有政治性目的的海上犯罪活动，这造成了它对索马里海盗和东南亚海盗等成员国管辖水域内发生的，出于经济目的的海盗袭击事件时缺乏针对性［5］。2004年的《亚洲打击海盗及武装抢劫船只的地区合作协定》虽然是第一个以专职打击海盗为目的的地区性条约，为亚洲国家打击海盗提供了条约法上的支持，但也存在一些缺陷。如，协定将海上抢劫活动根据地理范围分为两类，可能造成同样的行为仅仅因为发生地的不同而受到不同的制裁结果，公海上的海盗行为适用《联合国海洋法公约》，成员国管辖水域内的犯罪则需通过其他方式制裁，这给成员国打击海盗带来一定的不便；同时，该协定不能打击新兴的海上恐怖主义犯罪，该协定规定的海上犯罪必须具有私人目的的限制，这会造成一些具有公共目的的海上袭击活动排除在协定的约束之内。

（2）实践合作打击海盗的意愿比较缺乏。纵观东南亚区域性的打击海盗行为的方法，最明显的就是强调合作，合作的内容被广泛讨论，合作的重要性屡次被重申，合作的方法已经提出，但是合作的步骤及实际行动却步履维艰。目前这一海域国家与国家之间关于海盗治理的合作大多仅限于两国间或者3国间的合作。如，马来西亚与菲律宾、越南与泰国、新加坡与马来西亚和印度尼西亚等，但涉及更多国家的航行安全合作实际上并没有得以真正实施。日本所倡导的多边的《亚洲打击海盗及武装抢劫船只的地区合作协定》目前起作用的仿佛仅剩下它所设定的信息分享中心每月对于海盗事件的通报。合作治理海盗实践起来如此困难，原因之一是部分国家实践合作打击海盗的意愿比较缺乏。柬埔寨、印度尼西亚、老挝、马来西亚和泰国未参加《制止危及海上航行安全非法行为公约》［6］。海盗多发地如印度尼西亚和马来西亚至今没有批准《亚洲打击海盗及武装抢劫船只的地区合作协定》。因为打击海盗的国际合作可能造成的国家主权被侵蚀是印度尼西亚和马来西亚担心的问题。再加上在南海海域，大多数受海盗袭击的商船是外国船只而非沿岸国的船只，因而沿岸国对打击海盗的积极性不高。根据国际海事局海盗报告中心的统计，1991—2008年，在印度尼西亚海域附近被海盗袭击的1 171艘商船中，印度尼西亚的商船只有53艘，仅占总数的4.5%。马来西亚认为海盗从本质上看只是普通犯罪，并没有对国际社会造成显著的威胁，其对保护航行安全的兴趣也不大，因为每年在该海域发生的海盗案件不足通过船只总量的1%。因此，合作意愿的缺乏恶化了原本脆弱的南海海上航行安全，导致这一海域海盗和海上恐怖主义的泛滥。

3 南海海盗防治的国际合作思考

随着国际关系的发展，国际合作原则在国际关系中的地位日益凸显。同时国际合作原则的适用也是惩治国际海盗行为本身的要求。在南海所发生的海盗行为，大多出现在领海、专属经济区与群岛水域中，而非公海海域内。通常这些劫掠事件涉及多数的国家，甚至会有跨国刑事犯罪的可能性。为解决此类问题，有必要建立广泛的多国合作体制，以有效打击跨国性的组织犯罪；有必要建立国际性或区域性的法律框架，以确保影响航行安全的非法行为无法逃避刑事的追诉。具体来说，南海海盗防治的国际合作可从以下两方面展开。

3.1 立法上的国际合作

对海盗犯罪的惩治必须以现存的国际法为依据，但通过前面的分析，我们发现现有的国际条约和地区性协定在适用到南海打击海盗时总是不尽如人意。如，什么样的行为是海盗行为，如何惩治这种行为还远未在世界范围甚至区域范围内达成完全统一的认识。在未来南海合作打击海盗时，有必要对现有条约或协定中的海上犯罪进行重新的整合和定位，力求将尽可能多的海上犯罪活动纳入到合作的轨道上来。原始意义的海盗行为是指一艘私有船舶在公海上以劫夺的意图对另一船舶所作的任何未经授权的暴力行为。而事实上，当前南海海域所面临的海盗犯罪主要是发生在一些国际航道上，并且这些国际航道往往就处于一国的管辖范围之下。所以，在未来有关海盗犯罪的国际立法中，对于海盗行为的界定，不应以犯罪实施地域来区别于国际与国内的海盗行为，而应看该行为是否侵犯了整个地区或国际社会的整体利益。界定该行为是否侵犯了整个地区或国际社会的整体利益有必要参考犯罪发生的几率、犯罪的严重性和跨国性等特点。在参考上述特点的基础上，通过对现有南海航道上发生的犯罪的整合，可以将所有的海上犯罪归结为“海上危害人身、财产安全罪”，它包括一切危害航行安全、船员人身财产安全或利用船舶进行袭击的犯罪，其犯罪类型包括：①海上抢劫活动；②海上绑架活动；③利用船舶非法运送大规模杀伤性武器和危险物品的活动；④海上偷盗行为；⑤袭击船舶或对船上设施进行破坏的活动；⑥组织、煽动上述活动的行为；⑦为上述犯罪人提供庇护和帮助的行为。

3.2 合作防治海盗行为的模式构建

确立海盗罪的沿海国优先管辖权和地区联合护航的补充管辖权。依据国际法，国家对其领土内的人、物和事件享有排他性的属地管辖权。如上所述，对于海盗行为的界定，不以犯罪实施地域来区别，而看该行为是否侵犯了整个地区或国际社会的整体利益，其带来的可能后果是各国对海盗的普遍管辖会对有关国家的主权造成威胁，而这正是实践中合作打击海盗部分国家不愿积极行动的顾虑所在。如何平衡沿海国和受害国（受害船只）的利益，确立海盗罪的沿海国优先管辖权和地区联合护航的补充管辖权是一个比较好的选择。沿海国对于其管辖范围内的海盗有优先管辖权，当沿海国对于其管辖范围内的海盗无力控制或无暇顾及时，在取得国际授权或他国同意的基础上，有关国家可以护航。这样既可以维护各沿海国的主权，又可以防止当沿海国或非沿海国无力或不愿管辖时所造成的打击海盗主体缺位的现象，从而更好地集合国际社会各方的力量维护海上安全。

3.3 对海盗行使紧追权时提供便利

军舰是各国打击海盗的主要力量，在打击海盗时，军舰享有紧追权、登临权以及必要时武力使用权等权力，但现行法律对紧追权的限制成为各国打击海盗时的法律障碍。紧追权是指，如果沿海国的主管当局有充分的理由认为一艘外国商船当它在沿海国管辖的水域内时违反了该国的法律规章，并且已经逃离了该水域，沿海国的政府执法船舶可以追逐至公海。紧追权行使的条件是紧追必须在一国内水或领海开始，一定情况下在毗连区、专属经济区也可以开始紧追，到他国管辖的水域终止。如，某一国的船舶在另外一国的领海、毗连区以及专属经济区等国家管辖水域遭到海盗的抢劫掠夺，而沿岸国无力加以惩治时，由于国家管辖权的限制，其他国家的军舰无权进入其国家管辖水域打击海盗，那么受害国或受害船只只能坐以待毙。同样，在国家管辖海域的交界处实施海盗行为的犯罪分子迅速逃入一国的领海，其他国家的武装力量也很难有权进入其领海实施打击。南海就存在这样的法律障碍。南海一些国家在部分领海和专属经济区存在争端，有些海域分属不同的国家，海盗往往在边界附近发动袭击，然后迅速逃回边境内或逃往他国海域，追逐他的军舰也只能望海兴叹，无法进入另一国管辖水域去追击他们。如，马来西亚和菲律宾在沙巴海域有领土争议，海盗们可以轻易地在沙巴和菲律宾之间的苏禄海上穿梭以逃脱两国海上执法人员的追捕。所以在未来亚洲国家的合作中可以将紧追权延伸至他国管辖的专属经济区。其实有些国家已经采取了类似的举措，2001年2月，新加坡和印度尼西亚政府再次采取联合行动打击海盗，两国在1992年协议的基础上达成了新协议，允许对方在己方海域内追捕海盗。当然在对海盗行使紧追权提供便利时，应该坚持对他国权利的尊重，外国军舰在他国专属经济区抓捕海盗时应在事后给予及时通报，并且当海盗是他国国民时，应将抓捕的海盗移交给其国籍国。

［1］ 南中国海海盗装备堪比特种部队抢劫更有计划性［EB/OL］.（2010－07－07）［2010－12－04］.http：//news.xhby.net/system/2010/07/07/010787652.shtml.

［2］ 杨凯.海盗猖獗背后的南海国际博奕［EB/OL］.（2009－12－31）［2011－02－24］.http：//star.news.sohu.com/20091231/n269317613.shtml.

［3］ 王健，戴轶尘.东南亚海盗问题及其治理［J］.当代亚太，2006（7）：26.

［4］ 周忠海.论现代国际海洋法中的海盗［C］∥周忠海.周忠海国际法论文集.北京：北京出版社，2006：268.

［5］ 张湘兰.南海打击海盗的国际合作法律机制研究［J］.法学论坛，2010，25（5）.

［6］ 陈海波.中国及东盟各国加入海事条约情况表［EB/OL］.（2009－11－25）［2010－08－04］.http：//imcrc.dlmu.edu.cn/n74c9.aspx.