我国海洋空间开发过程中公众利益保护研究＊

张 静，张振克，张云峰

（南京大学地理与海洋科学学院海岸与海岛开发教育部重点实验室 南京 210093）

我国海洋空间开发过程中公众利益保护研究＊

张 静，张振克，张云峰

（南京大学地理与海洋科学学院海岸与海岛开发教育部重点实验室 南京 210093）

海岸、沿海滩涂及近海海域属于国家所有，是社会公共财富领域的范畴，国务院代表国家行使其所有权，其使用权应为公共所有，公众应享有公平的使用权。在法律允许的范围内，当地居民可以在这些区域进行正当的生产及生活活动。然而，目前由于一些围填海项目的进行，这些原本的公共区域被圈围起来，成为某个单位或企业的私人财产，从而多数当地人丧失了他们世代所赖以生存的资源，严重地危害了当地居民的公众利益，这会进一步造成许多不和谐的因素，危害沿海地区社会的安定，严重影响社会的和谐持续发展。所以对我国围填海现状及沿海开发利用中存在的公众利益问题进行研究并积极寻找解决方案具有重要的意义。

海洋空间；围填海；公众利益；对策

沿海滩涂是重要的海洋空间资源，具有多目标利用和巨大的生态服务价值功能；沿海滩涂围垦开发是人类开发利用海洋的重要方式，也是人类拓展生存空间及生产空间的重要手段。近年来，伴随着我国经济的迅速发展，土地资源短缺的矛盾越来越突出，我国沿海许多地区都提出了围海造地计划。其主要的开发利用方式包括农业种植、旅游开发、港口建设、油气油田开发、波浪潮汐电站、核电站、盐田开发、滨海砂矿、工商业规划以及城镇建设等，覆盖了工农业、旅游业、交通运输业、工矿开发业和能源开发与利用等多个行业，在缓解我国沿海地区土地使用压力方面，尤其是缓解耕作用地、盐田用地、海水养殖用地、城市建设用地、港口用地以及工矿企业用地等方面的压力，发挥了举足轻重的作用［1］。海洋空间是人类的福祉所在，属于公众利益。笔者在分析我国围填海工程现状和海洋空间开发利用对公众利益影响的基础上，提出海洋空间开发利用中公众利益保护的对策，对我国新一轮的沿海开发具有重要的指导意义。

1 海洋空间是人类的福祉和公共利益

海洋，尤其是近岸海域对人类生存与社会发展有重要的贡献。近海地区资源丰富、交通便利，既适合发展经济，又适合人类生存，因此，在世界范围内一直存在着人口向沿海迁移集中的规律。虽然海岸带地区仅占地球陆地面积的10%，但生活在该区域的人口却占世界总人口的60%［2］。沿海滩涂是近岸水域可供人类开发利用的区域（通常是指海平面以下15 m以浅的范围），由上部的盐沼湿地和下部的光滩构成。沿海滩涂不仅是重要的后备土地资源和空间资源，而且本身蕴藏着丰富的矿产资源、生物资源及其他海洋资源，对人类的生存和发展具有重要的作用。滨海盐沼湿地具有巨大的生态服务价值，是海洋鱼类、甲壳类和贝类的栖息地，也是迁徙鸟类的天堂；盐沼湿地还具有拦截并净化污染物、调节气候、储水分洪、抵御风暴潮及护岸保田等多种功能。

随着全球人口的增长与城市化的发展，陆地可开发利用空间越来越狭小，海洋空间资源成为人类生存和发展的新希望。海洋广阔的海面、海中岛屿和海底空间正成为人类生存和发展的重要场所［3］。海洋空间按开发利用方式可分为海洋交通运输空间、海洋生活和生产空间、海洋娱乐空间、海洋储藏空间、海洋通信和电力输送空间5个部分［4］。海洋空间具有多用途性，开发利用的价值巨大，是重要的国家战略资源载体。近海空间可满足围海筑坝、建闸和填海造地；建造海上机场、人工岛、跨海桥梁、海上贮油库和海底物资储藏设施；建造大型海水养殖场、人工鱼礁工程；海上娱乐及运动、海岸带旅游发展的需要［5］；海洋空间是港口、海上航运赖以发展的基础，也是长距离海底电缆及管道铺设、海底隧道建设以及海上军事活动的重要场所［6］。开发利用海洋空间资源，世界沿海国家相继提出了海洋开发计划与规划，开发广阔的海洋空间呈现出前所未有的繁荣景象［3］。

2 我国围填海工程现状

我国是围填海大国，早在汉代就开始围海。据有关专家统计，我国在沿海围海造地累计达0.17亿hm2，约占我国可耕地的12%以上［7］。新中国成立以来，我国围海造地得到了较快的发展，先后经历了4次较大的围海造地潮，经历了围海晒盐、围海农耕、围海养殖以及现在的围海综合性利用等阶段［8］。围垦的方向由单一高潮带滩涂扩展到中低潮滩，进而发展到近海海域。围填海工程的实施也从过去单一的农业开发向综合性的多功能、多产业的开发利用方向发展，包括：拓展农业用地，用于耕种、发展水产养殖和创汇农业等；兴建大型工业企业；为交通事业发展提供空间，建设国际机场、沿海港口；满足不断增长的人口及城市建设的需要。

近十年来，随着我国尤其是沿海地区经济的持续快速发展和人口的剧增，沿海滩涂资源的围垦速度不断加快，围垦的规模也不断扩大，从2002年，尤其从2003年开始，我国沿海地区围海造地速度相对较快，从2005年开始，我国每年“向大海要地”都在100 km2以上。“十五”以来，我国平均每年围填海面积约300 km2。目前，沿海很多地区围垦的速度已经超过滩涂自然淤涨的速度，从而使沿海自然滩涂湿地面积减少，面临短缺的紧张局面。同时，滩涂资源的大规模围垦，还带来了一系列的生态环境问题。

3 海洋空间开发利用影响公共利益的主要表现

3.1 公共利益的内涵及其与公共权力的关系

公共利益是指一个社会中事关所有社会成员个人利益、至少事关这个社会中最大多数人个人利益的共同利益［9］。公共利益首先是公众的利益，而不能简单归结为政府的利益。其次，公共利益是政府负有维护责任的利益，而非随意处分的利益［10］。公共权力是指在公共管理的过程中，由政府官员及其相关部门掌握并行使的，用以处理公共事务、维护公共秩序、增进公共利益的权力［11］。它是社会公共领域中由公众所赋予和认同、并能够给公众带来保护和幸福的集体性权力，是相对于私人权力而言的，其运行方式是随社会形态及公共组织的演进而不断变化的，主要包括社会自治性公共权力和政府（国家）权力两部分［12］。

公共权力目前主要是指政府权力，其本质是建立在公共意志基础之上的，公众力量的凝聚，其实质主体是全体社会公众，行使主体是政府及其工作人员，而且行使主体获得的权力是由全体社会公众授权赋予的，这也决定了公共权力的最终服务对象必然是公共事务，最终的利益指向必然是社会公众的利益。公众利益，从本质上说，是一种适存于整个社会上绝大多数人的经济分配关系，具有相对普遍性的特点，是针对于社会上绝大多数人而言的，不是专属于某一个人或某一集团，其受益面是面向全体公众的。各个公众主体将自己的权力通过政治契约的方式让渡给了政府，由其来代理行使，而形成公共权力，所以公众利益与公共权力有着密切的关系。但究竟何为“公共利益”，在实践中，主要依赖的是行政机关的解释，而行政机关由于受公共利益不确定性以及主观认识片面性的影响，其所解释的“公共利益”，并不一定就是真正的“公共利益”。这样公共权力就可能发生异化，即公共权力不但不为公众谋利益，反而对公众利益造成巨大破坏，这与公共权力实质主体是社会公众不相符。这样公众利益和社会公共生活秩序就会遭到破坏，会使政府失去人民信任，正常的权力体系就难以高效有序地进行。因此，必须防止与遏制公共权力的异化，保障公共权力的正常运行。

目前，在全国大规模的沿海空间开发过程中，很多地方为了城市建设及经济发展占用大量海域，这就不可避免地给沿海民众造成利益上的损失，这种为经济发展而牺牲广大群众的利益的行为，是不可取的。国家的现代化建设不能以牺牲群众的利益为代价，要本着以人为本的理念制定规划政策，合理地进行开发建设，保证合理的公众利益，减少沿海空间开发中的不和谐因素，保证社会的安定团结及可持续发展。

3.2 海洋空间开发利用中的公众利益问题

随着我国经济的持续快速发展，工业、市政、交通和住宅等需求土地面积远远超过开发围垦的面积，土地资源短缺的矛盾日益突出，因此，利用沿海海洋空间资源，有计划地促淤围垦造地变得越来越重要［13］。但大规模的围填海工程必然会占用大面积的海岸滩涂及海域，影响到沿海居民的公众利益，主要表现在以下几个方面。

3.2.1 海岸、沙滩等娱乐场所丧失

海岸、海滩及近海海域属于社会公共领域的范畴，其使用权应为公共所有。在法律允许的范围内，个人应享有正当的使用权，可以在海岸及沙滩进行观光、休闲娱乐等活动，可以在近海进行海产养殖和渔业捕捞等。然而，目前我国在海域使用方面的探索仍处于初始阶段，理论上存在海域使用权不明确等问题，实践中存在海域使用的“无序、无度、无偿”状态，一些沿海地区的开发模式基本上就是“谁有钱，谁占领；谁占领，谁所有；谁所有，谁开发”［14］。这样土地一旦被开发商圈围起来，就会造成垄断，使土地变为个人所有，从而使原本的社会公共领域变为当地居民的禁地，或者要经过一些程序才能进入，对开展各项生产、生活活动都带来了诸多不便。这是我国在沿海开发中的一个极为重要，然而却被隐性忽略的问题。这也暴露了我国在土地开发利用方面的一个重要的问题，公众参与度极低，公众利益往往会被巨大的经济利益或私人利益所淹没。

在沿海的许多围垦建设过程中很少有公众的参与，当地民众对正在进行的建设一无所知，致使在工程建设中隐含的一些社会、环境问题不能有效地解决，进一步引发了许多其他问题，也大大削弱了建设中的外部监督机制。如，目前进行的许多海塘（保岸护堤）工程，可以有效地防护海岸、减少海岸侵蚀，同时还可以防治风暴潮和台风等海洋灾害，是具有极大的社会公益性的项目；然而，现实中这些海塘工程往往同时会被开发商开发利用为海滩娱乐休闲场所，内部建立多种娱乐设施，赢取经济利益。这样就会造成当地居民的反抗心理，究其原因就是因为没有让当地相关利益者参与工程决策的全过程，没有调动当地民众的积极性，没有发挥当地民众的创造性和监督性。纵然像这类的工程项目是一件利国利民的好事情，但是，它也会影响到很多人的利益。因此，工程在规划实施以前应充分考虑民众的参与，在工程实施过程中通过电视、报纸，对工程的进度、未来蓝图进行宣传，以打消市民的疑虑，获得公众的支持。这样，还可以起到有效监督的作用。

3.2.2 养殖海域被占用，广大海民失去生活来源

《中华人民共和国海域使用管理法》第三十条“因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权”。海域虽属于国家所有，但国家在收回海域使用权时，应考虑到海域使用权人的合法利益，尤其是以渔业生产为主要经济来源的广大渔业单位和渔民的利益［15］。近岸海域是海洋生物栖息、繁衍的重要场所，大规模的围填海工程改变了水文特征，影响了鱼类的洄游规律，破坏了鱼群的栖息环境和产卵场，很多鱼类生存的关键生态环境遭到破坏，渔业资源锐减［16］。沿海地区的居民长期以渔业为生，而当前如火如荼进行的围海造地工程需要占用大量的海域，一方面造成原来的渔业捕捞区被占用，渔民生产捕捞的渔场减少；另一方面造成自然生态环境破坏，渔业资源锐减，渔业产量和效益大大降低，广大渔民处于失业的边缘。渔民的安置和再就业问题亟待解决。

3.2.3 湿地生态功能下降，使沿海居民更容易遭受海洋灾害的影响

盲目的围海造地造成天然滨海湿地削减，不仅滩涂湿地的自然景观遭到严重的破坏，许多重要的经济鱼、虾、蟹和贝类生息、繁衍场所消失，许多珍稀濒危野生动植物绝迹，海岸生物多样性迅速下降，而且大大降低了湿地调节气候、储水分洪、抵御风暴潮及护岸保田等功能［17］。新中国成立以来，我国沿海滩涂经过几次大规模的滩涂围垦之后，大量沿岸盐沼湿地消失殆尽，目前拥有盐沼植被的高滩资源已主要局限在自然保护区内。以长江口地区为例，根据2009年和2010年的野外调查，长江口沿海地区盐沼湿地面积主要分布在崇明岛东滩、长江北支圆陀角附近、长江口九段沙等几个有限的区域。大部分原来顺岸分布的盐沼湿地已不见踪影或星散分布在局部岸段。这不仅使当地渔业和养殖业受到影响，产量和效益下降，还使当地居民更容易受到台风和风暴潮等海洋灾害的侵害，生命和财产都受到巨大的威胁。

3.2.4 围垦区环境污染严重，影响沿海养殖业和渔业的健康

一方面，滩涂围垦的主要用途是城市开发和建设，工农业生产和生活，城市建设污染物、工业废水，生活污水的排放以及果园和农作物地等人工湿地大量化肥、农药和除草剂等化学产品的施用，导致各种污染物的增多，海水中营养物质过剩，发生水华和赤潮的概率增加，水质恶化；另一方面，围填海施工过程中施工人员生活垃圾、固体废弃物和悬沙浓度增高等将不可避免地对周围海域造成污染。另外，围海造地占用沿海水域面积，减少海湾纳潮量，使得湾内与外海海水的交换能力下降，对上游或沿海的污染物稀释能力大大降低，造成水域污染更加严重［18］。据我国对近海海域环境常规监测结果：中国海域总的环境状况是良好的，但近岸海域有不同程度的污染，主要污染物为营养盐类、油类和有机物［19］。据2009年《中国海洋环境质量公报》显示，全海域未达到清洁海域水质标准的面积为146 980 km2，其中较清洁海域面积70 920 km2，轻度污染海域面积25 500 km2，中度污染海域面积20 840 km2，严重污染海域面积29 720 km2。严重污染海域主要分布在辽东湾、渤海湾、莱州湾、长江口、杭州湾、珠江口和部分大中城市近岸局部水域。通过海洋生物体的富集作用，各种污染物以及重金属会进入生物链，对近海生物链构成一定威胁，导致近海生物种类的下降，给海域的养殖业和渔业带来诸多不利影响，例如，某些已围用作水产养殖的潮滩区已超过自然界自身的净化能力，带来严重的环境污染，导致养殖产量和效益均大幅下降，直接影响到当地渔民和养殖户的切身利益。同时，各种污染物随生物链进入人体，还会影响人体的健康。

3.2.5 生物多样性锐减，不利于沿海渔业和养殖业的发展

随着沿海经济社会的飞速发展，对土地等自然资源的需求越来越多，对海岸及邻近冲积岛滩涂资源的围垦开发力度越来越大。近十年来，在快速、大规模和机械化作业的滩涂围垦中，沿海滩涂湿地破坏严重，围垦区盐沼系统消失，生物多样性丧失，原有滩涂生态系统是江海洄游鱼类、海洋鱼虾类栖息地、繁殖场和育幼场，伴随大规模的滩涂围垦，湿地生态系统的丧失，导致沿海的海洋渔业资源处于濒临灭绝的局面。同时，湿地的消失，对海洋污染的降解和截污能力降低，近海水域营养盐上升，加速海洋赤潮等灾害的急剧爆发，对沿海居民造成巨大的经济损失和生命安全造成威胁。据2009年《中国海洋环境公报》显示，处于健康、亚健康和不健康状态的海洋生态系统分别占24%、52%和24%。我国近岸海洋生态系统面临的主要生态问题包括环境污染、生境丧失、生物入侵和生物多样性低等，这些问题在21世纪初已经显现，现在愈加突出。我国主要河口和海湾生态系统的海洋生物群落结构发生明显改变，群落结构趋于简单化，生物多样性低，处于不稳定状态。生物群落是一种多功能的生态系统，具有很高的生产力，生物多样性的丧失以及生物群落结构的不合理，致使滨岸潮滩湿地将失去它巨大的海岸生态价值功能。

4 公众利益保护的对策

我国在海岸和海洋管理中，实施的管理主要是部门管理，各个部门相互独立，各部门之间的协调存在问题；海域划界工作中出现的矛盾也很突出，在省、县市等行政区之间的海域纠纷不断；沿海开发往往处于群龙无首的状态，致使某些不良开发商投机取巧，为了自身巨大的经济利益，很少注意开发过程中的诸如环境污染和生态破坏等问题，严重损害沿海居民的公众利益。为此，针对当前我国海岸与海洋开发中公众利益丧失的问题，提出以下几点建议。

4.1 提高公众的参与度，加强民众监督机制

政府作为国家或社会的代理机构，在这个问题上应担负主要责任。政府在借助政策手段行使公共权力、承担公共责任和解决公共问题的过程中，必须谋取公众利益，而不能为少数人甚至政府自己谋取私利。只有如此，政府输出的公共政策才具有公共性，才能有效地约束、引导各社会主体，在公共领域内以其秩序化的活动增进公共利益，并使之为现实和未来的各社会主体平等分享。因此，在制定沿海开发政策的时候，就应该提高公众参与度，社会公众可以以书面形式对土地开发规划的有关问题提出自己的建议，充分调动圈围区域内各个利益主体的积极性和主观能动性，政府应该充分考虑公众的意见及建议，制定出合理的开发策略。制定法律、规章规范民众参与围垦建设决策的组织设置、参与规模、参与形式和参与步骤，以保证其参与的合理性和合法性。而最后的决议要向社会公告，征求参加者和相关部门的意见，参加者可以自始至终参与决策，一方面把自己的愿望纳入决策中；另一方面又能对全过程全面监督。

4.2 健全相关法律法规，规范开发商的行为

避免出现破坏公众利益唯利是图的现象，使开发建设与社区建设和谐共进。就事实而言，开发商的确投入大量资金到围垦的建设上，要求回报似乎也是合理的，但是，在开发和建设过程中要适当考虑当地居民的利益，不能为了一己私利而损害公众利益，这样才能取得公众的理解、支持和合作，对围垦土地的开发建设有积极的促进作用，并有利于减少社会矛盾和纠纷，顺利地完成项目建设，取得良好的经济效益和社会效益，使土地围垦建设与邻近社区和谐发展。

4.3 建设海岸便民通道，满足公众近岸旅游娱乐需求

美国政府在沿海开发中极其注意公众利益的保护。如，沿海旅游资源的开发中，在选址以及基础设施建设等方面都考虑到公众的利益，建设多处公众通道，并在旅游发展的不同阶段不断地增加和改善这些公众通道，使沿海广大居民很好地享受沿海开发带来的利益［20］。最近，美国新泽西州签署了一项关于沙滩公众利益的协议，解决了明海6个私人海上沙滩俱乐部对公众开放更多的进入通道、使用权及其他的福利和便利的问题。协议显著增加了对公众开放的沙滩的数量，私人沙滩俱乐部也同意捐助一笔资金用来建设更多的便民设施。另外，协议还解决了对明海政府的索赔问题。协议中，明海政府允诺预算556 000美元在自治市内来建设额外的公众进入海滩的通道等便利设施。美国政府的这种做法对我国具有很好的借鉴意义。海岸及近海海域是社会公共领域，沿海开发应保证公众的利益免受影响。就我国目前情况而言，可以建设海岸公众通道及亲民基础设施，保证公众对海岸旅游和娱乐的正当需求。

4.4 加强生态环境保护，关注公众利益

在进行围填海活动的过程中，应该注意引入生态系统的补偿机制，在新生土地资源开发利用过程中要预留生态保护区；在制订关于围填海的规划时，应该客观地评价沿海滩涂的自然增长与围垦的需求，考虑到围垦同其他用海需求之间的关系等，同时要注意滩涂圈围过程中牵扯到不同的利益相关者，对各行为主体间关系进行分析，协调利益冲突，更多地考虑全民的利益，让公众从中受益，真正实现科学合理利用海洋资源，实现经济效益、社会效益和生态效益的最优化。

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国家自然科学基金项目（41071006）；教育部高校博士点专项基金（20100091110011）；科技部海洋公益项目（201005006－1）；中国科学技术协会政策研究类项目（2009ZCYJ14）.