世界主要海洋国家海洋综合管理及对我国的借鉴＊

李双建，于保华，魏 婷

（国家海洋信息中心 天津 300171）

世界主要海洋国家海洋综合管理及对我国的借鉴＊

李双建，于保华，魏 婷

（国家海洋信息中心 天津 300171）

文章从管理体制、法律法规体系、计划于规划等方面综合分析世界主要海洋国家实施海洋管理的策略，归纳总结世界主要海洋国家施行的海洋管理体制的类型、特点，并重点从机构、法律法规和人才保障等方面研究并提出我国海洋管理的对策与建议，以期为决策层提供参考依据。

海洋国家；海洋；管理；借鉴

海洋管理是国家为了维护海洋管辖权，保护海洋资源和环境，组织各种海洋开发活动所进行的指导、协调、监督、干预和限制等活动。21世纪以来，主要海洋国家都在根据本国具体情况，结合世界海洋管理体制的新变化，重新制定或调整本国的海洋发展管理政策、规则和法律，扩大海洋管辖范围。因此，研究主要海洋国家实施海洋管理的策略和施行的海洋管理体制，提出我国海洋管理发展的建议和对策，对于保障国家提高海洋管控能力，全面建设小康社会和民族伟大复兴的实现，具有极其重大的现实意义和深远的历史意义。

1 世界主要海洋国家实施海洋管理的策略

1.1 美国

1.1.1 完善管理体制

20世纪70年代初，美国海洋管理体制属于集中与分散管理相结合的类型，直到20世纪80年代初期，联邦政府的海洋职责仍分布在10个部和8个独立机构［1］。该时期出台的海洋立法大多数缺乏一个国家海洋政策应体现的前后和内在的关联性，缺少对其所涉及的其他方面问题的考虑。为此，20世纪80年代，联邦政府的海洋工作开始滑坡，减少了对海洋计划的财政支持［2］。20世纪90年代以来，美国开始改革现行的海洋管理体制，强化国家海洋综合管理职能。1998年国会批准成立了由国家海洋大气局、农业部、国防部、能源部、内政部和国务院等联邦主要涉海机构负责人组成的海洋领导小组，负责起草了有关美国海洋和海岸政策现状的背景文件。2000年8月底成立了“海洋政策委员会”。2004年在环境质量委员会设立（内阁）海洋政策委员会。2005年美国海洋政策委员会和海洋管理委员会共同发起联合行动倡议，旨在继续推进海洋政策改革，优化改革领域包括开展给予生态系的管理、强化海洋管理改革工作。2009年出台的《国家海洋保护法案》提出了全面改革海洋行政管理架构的意见。

1.1.2 健全法律法规体系

美国制定的法律法规多于世界任何国家，根据联邦管辖权限制定的主要管理法规有《海岸带管理法》，这是世界上第一部综合性海岸带法。另外，还有《净水法》《国家环境政策法》《渔猎协调法》《国家海洋污染规划法》和《深海底硬矿物资源法》等。2000年通过了《海洋法》，为美国在21世纪出台的新的海洋政策奠定了法律基础。2008年通过了《近海与海洋综合观测法》。2009年立法提案《21世纪海洋保护、教育与国家战略法》。

1.1.3 制订计划与规划

20世纪90年代以来，美国制订了《90年代海洋学：确定科技界与联邦政府新型伙伴关系》《2000年美国海洋资源专题研究》《1995—2005年海洋战略发展规划》《美国海洋战略计划—NOAA 2005展望》《全国海洋经济计划：海洋产业对美国经济的贡献》和《回归海洋：美国的海洋未来》（1998年）国家海洋政策报告等一系列海洋发展战略规划。进入21世纪，美国制定了《（2001—2003）大型软科学研究计划》，2001年公布了《新千年海洋科学》专题报告，2002年颁布了《海岸警备队国土安全战略》，2003年颁布了《2003—2008年战略计划》，2006年提交了《让海洋更绚丽——海洋政策改革优先计划》，2008年制定了《海洋与大气局战略计划》（2009—2014年），2009年制定了《有效海洋空间规划框架》，2009年初签订了反映美国北极政策的《国家安全总统指令第66号》和《国土安全总统指令第25号》。1.1.4 严格海洋执法

美国建有统一海洋执法队伍，海上执法非常严格，海上执法主要由海岸警备队负责［3］。海岸警备队按海区负责执法，海上执法的主要任务是禁毒、渔业执法管理、环境保护和防止非法移民进出境等。执法监察主要依靠先进的设备、管理人员和发动志愿人员监视举报。

1.2 日本

1.2.1 完善海洋管理机构

作为日本内阁大臣在海洋方面的最高决策性咨询机构负责日本全部有关海洋科技与开发方面政策的制定，并敦促日本政府就有关海洋事务方面的问题做出决策［4］。海洋开发有关省厅联席会作为政府部门的常设机构，负责海洋开发方针政策的实施。各有关省厅各负其责，各尽其职。各有关省厅通过制订和实施相应的计划和推进行动来落实海洋政策。

1.2.2 健全法律法规体系

日本不断完善海洋法律法规体系，不失时机地制订、修订有关大陆架开发以及海洋渔业开发等管理法规［5］。据统计，日本与海洋开发有关的法律达107项，为海洋政策的落实和实施提供了法律保障。主要制定的法律、法规有《领海法》《专属经济区法》《渔业法》《海洋水产资源开发促进法》《关于归制外国人渔业的法律》《关于海洋资源的保存及管理的法律》《海上保安厅法》《日本海洋基本法》和海洋建筑物安全地带设置法。

1.2.3 发展海洋科技

自20世纪80年代以来，日本为形成具有很强研究实力和竞争实力的研究开发体系，采取建立了官、产、学一体化的联合开发体系，得到了政府、企业和科研机构、大学的大力支持。此外，日本海洋开发产业研究会狠抓了基础性调查研究和测绘、水情观测技术改进、通用技术研究与开发等三大基础工作和海洋生物资源开发、海洋能源开发、海底石油和天然气开发、海洋空间利用等四大开发领域［6］。

1.3 俄罗斯

1.3.1 设立高级别海洋协调机构

俄罗斯于2004年6月11日成立了由政府总理、国防部长及各涉海部门高级官员组成的海洋委员会，该委员会的设立可以充分协调各部门对海洋资源、海洋战略、海洋军事、海洋国防、海洋外交和海洋交通等领域的有效管理，从而最大范围地确保俄罗斯国家利益。

1.3.2 建立法律法规体系

俄罗斯不断修改、完善和制定海岸带和海洋管理的法规，极大地强化了对海洋和海岸带资源的管理，使其在新的国际海洋秩序下，开发海洋有章可循，有法可依。主要法律法规包括《关于调整开发和加强水资源保护的措施》《关于大陆架的法令》《关于加强对有害人体健康或海洋生物资源的物质或其他废弃物的海洋污染责任问题》《关于禁止船舶对海洋污染的措施》和《关于在大陆架上开展工作的程序和保护大陆架自然资源》第564号决议等。

1.3.3 注重参与世界范围资源潜力的分配

俄罗斯参加了“国际大洋金属”国际共同组织（参加国包括：保加利亚、古巴、波兰、俄罗斯、斯洛伐克和捷克）。在该组织框架内实行世界大洋铁锰壳矿产资源普查、勘探，并酝酿工业开发的可行性大型国际计划。此外，俄罗斯非常注重在大陆架、世界大洋、北极和南极方面的综合开发，尤其注重油气资源的评估与科学开发，注重世界大洋公海区的联合开发与参与。

1.4 加拿大

1.4.1 完善管理体制

20世纪90年代初，加拿大政府高度重视海洋管理工作。确立了渔业与海洋部作为管理和协调全国海洋事务的主管部门，统一负责全国的海洋管理工作。作为专职海洋管理职能部门，加拿大渔业与海洋部负责制定海洋政策和计划；海洋立法；渔业资源的养护和管理；管理和保护海洋环境；维护海上安全、导航服务，破冰业务；渔业和海洋科学研究等。同时，也有其他一些涉海部门，如：自然资源部、环境部、运输部、遗产部、印第安人事务和北方发展部等。1997年《加拿大海洋法》颁布，按该法规定，渔业和海洋部为联邦管理海洋的部门，并授权渔业和海洋部与其他联邦部门和机构、省政府、有关的土著居民组织、沿海各界及其他方面合作制定和实施国家管理河口、海岸和海洋生态系的战略。

1.4.2 健全法律法规体系

在加拿大，已有的联邦涉海法规数量近40个，包括《渔业法》《可航行水域保护法》《航运法》《沿海捕鱼保护法》《捕鱼和游船港口法》《沿海贸易法》和《航道保护法》等。其中，1996年通过的《加拿大海洋法》较为全面且综合性强，该法明确了本国海洋管理机制，指明了未来海洋发展战略方向，是加拿大今后指导其海洋工作的一部重要法规。

1.4.3 注重海洋管理能力的培养

在海岸带和海洋管理能力的培养方面，加拿大始终处于世界领先地位［7］。例如：加拿大通过大学中的海岸带和海洋综合管理新的研究计划对国内工作人员专门培训，并为美国及海外的留学生和访问学者提供海岸带和海洋管理方面的大学培训和能力培养活动。加拿大还通过国际开发署帮助发展中国家提高海岸和海洋管理能力。近年来，加拿大发展了若干技术保障系统协调工作，如海洋资源清单、数据库、海岸和海洋GIS图集以及生态系健康研究等，为海洋管理人才能力的培养提供了资料和信息。

1.4.4 加强跨边界海洋资源管理

加拿大将国际合作作为处理跨边界海洋管理问题的一个途径。加拿大与美国和法国分别签订了合作协议，共同负责管理跨边界的渔业资源，同时与美国签订了五大湖合作管理协议，共同管理五大湖水域资源环境。

1.4.5 统一海上执法机构

加拿大建有统一的海上执法机构——海岸警备队，由海洋与渔业部领导和管理，主要负责海上交通安全与通信保障、搜寻和救助、海上溢油的应急处理和船队的管理。

1.5 澳大利亚

1.5.1 组建全国海洋咨询委员会（NCAC）

该委员会成员主要来自全国性团体、保护组织、工业和研究机构、土著居民、国家陆地咨询委员会以及州和地方政府的代表［8］，委员会的主要职责是：向联邦和有关联邦政府部长提供咨询，每年就海洋、海岸带问题和联邦政策的实施情况提交报告和建议，促进信息传播和海洋资源合作。

1.5.2 以强化联邦－州的合作方式落实海洋政策

建立澳大利亚和新西兰环境与保护委员会（ANZECC）作为联邦—州协商《澳大利亚海洋政策》实施的协调论坛。联邦政府强调满足各部门利益的必要性，并兼顾到采取统一的政府立场，以保障政策的落实。

1.5.3 重视法制建设

澳大利亚重视海洋法制建设工作［9］。领海、大陆架、专属经济区等基本海洋法律均已建立，同时针对国内现有海洋开发利用活动制定了相应的法律法规，主要有：水下土地法、海洋保护法（昆士兰州）、南澳大利亚州海岸保护法、海岸带管理法（南澳大利亚州）、大陆架（生物自然资源）法、大堡礁海洋公园法、大陆架（生物自然资源）修正法案、海岸带管理法（新南威尔士州）和环境保护（海洋倾倒法）法等。

1.6 印度

1.6.1 健全法律法规体系

印度的海洋法规体系比较健全［10］，在海上航运、海关、海洋资源开发利用、海洋环保和海上犯罪等方面都有相应的法律法规。1976年颁布了“领海、大陆架、专属经济区和其他海区法”，1982年颁布了《海洋政策纲要》，1985年批准了《联合国海洋法公约》，1991年颁布了综合性海洋法规《海岸带法》。

1.6.2 加强与周边国家的合作

近年来，印度加快海军建设，同时加强了与亚太地区的日本、越南和韩国等国的军事合作［11］。2000年后，印度与日本不断加强双方在军事等各个领域的合作；发展与东盟的全面合作关系；强化与越南、印度尼西亚和马来西亚等国的防务合作，提高双边及多边军事交流力度，并签订了一系列合作协议，就增进军事高层互访等问题进行了磋商。

1.6.3 加强综合管理能力建设

印度通过培训推广海洋管理知识和经验，并在马德拉斯建立了海洋管理项目局，同时，印度海洋管理研究所、国立海洋技术研究所、一些大学和咨询公司也都积极参与海洋综合管理工作，从而使印度的海洋综合管理能力建设不断加强。

2 世界主要海洋国家的海洋管理体制及运行机制分析

世界主要海洋国家海洋管理体制大致存在着3种管理类型，即集中管理型、半集中管理型和过渡管理型。

2.1 集中型的海洋管理体制

集中型的海洋管理体制代表性的国家主要包括美国、加拿大和印度等，该类国家海洋管理体制比较完善［12］，成立了专职的海洋管理职能机构，统一行使海洋管理职能，都根据本国的海洋法案和政策成立了海洋工作的高层协调机制；形成了统一的海洋体制；都颁布了国家的海洋基本法律，并在基本法律的框架下形成了比较完备的海洋法律法规体系；拥有全国统一的海洋执法队伍，虽然职能略有区别，但都具有海洋、渔业执法管理、海洋环境保护和海洋权益维护等基本职能，并与军方和其他执法部门建立了密切合作的关系。在实行集中管理的国家中，尽管各国海洋主管部门的职责范围不尽相同，但国家的海洋综合管理从组织上已经具备了现代海洋管理的基本特征，反映了这些国家实施海洋集中、综合管理的客观需要。

2.2 半集中型的海洋管理体制

半集中型的海洋管理体制主要代表国家是日本和澳大利亚等。该类国家虽然没有专职的海洋管理机构，但都设立了高级别的海洋咨询和协调机构，统一协调、处理海洋管理事务；通过制定和调整海洋战略、政策，来强化海洋管理工作；都拥有统一的海上执法队伍，能够较好地处理和协调实施海洋管理过程中发生的问题和矛盾。

2.3 过渡型的海洋管理体制

过渡型的海洋管理体制代表国家是俄罗斯。该类国家没有专职的海洋管理职能部门，海洋管理分散在较多的部门，没有统一的海上执法队伍，但正逐步实现全国性海洋工作协调机制，制定了海洋管理政策和法律法规，建立了海洋执法力量跨部门的合作与协调机制。

3 世界主要海洋国家海洋战略及管理对我国的启示

3.1 实施海洋统一管理

美国等主要海洋大国都设有高效的海洋管理职能机构和比较健全、完善的海洋管理体系，拥有统一的执法力量，海洋管理职能涵盖了海洋管理的主要方面。我国政府中涉及海洋开发、保护和维护权益的部门较多，必须有一个层次较高，效力较强的海洋行政管理部门，协调各沿海地区和涉海各部门的单一利益，对海洋开发秩序和海洋环境保护实施统一、有效的调整、整治和管理，避免出现海洋资源衰退和环境恶化等严重问题，保证国家海洋事业可持续发展。

3.2 建立高层次海洋事务协调机构

目前，我国海洋管理仅靠海洋行政主管部门和各涉海部门，尚不能完全解决各海洋管理部门之间的工作协调关系。国外海洋管理实践证明，设立国家的高层次的协调机构，才能更好地由一个海洋管理政府部门去组织、协调其他平行的涉海部门的工作。因此，通过设立国家高层次海洋协调机构是解决我国目前海洋管理分散性和突出矛盾的重要措施。

3.3 完善海洋管理法律法规体系

世界海洋大国无一例外都以海洋国际法为基础，以国内海洋基本法律为核心，建立了完善的法律法规体系。因此，我国应以制定海洋基本法为核心，将符合我国国情的发展海洋事业的方针、政策、规划和行之有效的重大管理措施以法律形式固定下来，逐步建立起既与国际海洋法公约接轨，又符合我国海洋管理实际的法律、法规体系。

3.4 创建人才保障机制

世界主要海洋国家通过国家级海洋研究中心、开放式大学海洋教育培训以及各种海洋教育和培养计划等，不断推进海洋基础和综合研究，积极打造海洋领域顶尖人才。我国海洋事业的发展正是依靠大批献身于海洋事业，努力进取，勇于创新的管理和科技人才支撑的。各级管理部门要在建立科技创新人才体系，推进科技创新人才评价制度，健全科技创新人才选拔管理机制等方面发挥应有的作用，为建设海洋强国提供优秀的科技创新人才和有力的智力支持。

［1］ Pew Oceans Commission.规划美国海洋事业的航程［M］.周秋麟，牛文生，译.北京：海洋出版社，2005.

［2］ KNECHT R W，ARCHER J.“Integration”in the US coastal zone management program［J］.Ocean ＆Coastal Management，1993，21（1，2，3），183－199.

［3］ 何学明，王华民.美国海上安全与海岸警卫战略思想研究［M］.北京：海洋出版社，2009.

［4］ 朱凤岚.21世纪初的日本海洋战略。亚太安全外交，2008（4）.

［5］ 李双建，徐丛春.日本海洋规划的发展及我国的借鉴［J］.海洋开发与管理，2006，23（1）：25－28.

［6］ 尚书.美日同盟关系走向［M］.北京：时事出版社，2009.

［7］ 杨金森.海洋强国兴衰史略［M］.北京：海洋出版社，2009.

［8］ 崔爱林，赵清华.澳大利亚的海洋教育及其启示［J］.河北学刊，2008（2）.

［9］ 刘中民.世界海洋政治与中国海洋发展战略［M］.北京：时事出版社，2009.

［10］张威.印度海洋战略析论［J］.东南亚南亚研究，2009（4）.

［11］陈益华.中印海权战略比较［D］.广州：暨南大学硕士论文，2009.

［12］宁凌.海洋综合管理与政策［M］.北京：科学出版社，2009.

2010年度国家社科基金——主要国家海洋战略调整对我国影响研究（10CGJ002）.