论日本福岛核污染跨界环境损害的责任

尹延彩

摘 要：针对目前日本福岛核电站泄露的污染物质已经横跨整个太平洋所造成的影响，分析国际核损害事故中的赔偿规则以及实践中应该承担的国家责任和民事责任。在日本核污染跨界环境损害法律责任承担的归属上确定了日本应承担国家责任而不是民事责任，因污染国际公域索赔主体不仅包括受损害国还包括联合国，除了联合国国际法院和国际海洋法庭以外我国法院同样享有管辖权，举证责任风险不存在等问题，并就这一问题的解决提出了使用团体手段。

关键词：核泄漏 跨界环境损害 索赔主体 举证责任

2017年2月，东京电力公司公布，在堆芯已熔化的核电站2号机组安全壳中，推算出的最高辐射剂量达到了惊人的每小时650希沃特，比之前测得的最大数值多7倍。人暴露在这种环境中几十秒即可致死。在人类历史上关于核污染的事故主要有1979年美国三哩岛核电站发生的放射性物质泄露，1986年前苏联的切尔诺贝利核电站泄露和2011年3月日本福岛核电站核泄露。在前两起事故中，三哩岛核电站的放射性物质泄露较少，对环境影响较小，也没有发生跨界污染和人员伤亡。切尔诺贝利核电站的核泄露虽然影响较大，放射性污染遍及前苏联15万平方公里地区，320万人受到核辐射侵害，核电站30公里内被辟为隔离区，导致27万人患癌，死亡的人数达 9.3万，乌克兰共250万人因核事故患病，包括 47.3万儿童.然而，由于前苏联在核损害赔偿制度上的缺位，使受到伤害的大多数人的补偿金额都没有超过 26 美元[1]。日本应该如何为核电站的跨界环境损害承担责任是一个值得考虑的问题，我们可以从以下几个方面探讨。

一、日本福岛核泄漏跨界损害现状

2011年3月11日，日本发生了严重的海啸，此次海啸是由9.0

Mw地震（38.297°N 142.373°E），在仙台以东约130公里（80英里）的日本本州（根据美国地质调查局）引发的[2]，巨大的海啸引发了日本福岛核电站的泄露。据美國NOAA网站公布的消息，137cs物质在日本核泄漏1412天后就已经横跨整个太平洋，而且随着洋流的运动已经到达了美国西海岸。在2012年针对美国西海岸洄游鱼类金枪鱼的研究中发现，相比于老的金枪鱼小金枪鱼体内cs134和cs137明显升高[3]。2011年4月，东京电力公司宣布，将把福岛第一核电站内含低浓度放射性物质的1.15万吨受污染水排入海中，这些污水的放射性物质浓度是法定限度的500倍[4]。据环球时报报道，日本福岛核电站泄露的放射性物质在五年内会污染整个太平洋。在加拿大西部其他地方，独立科学家们测量辐射水平增加了300%，而且，由于温度太高，人类和机器无法进入阻止福岛 核电站的放射性物质以惊人的每天300吨排向太平洋，六年来共计至少排放70万吨以上[5]。《联合国海洋法公约》中对“海洋环境的污染”的规定是：人类直接或间接把物质或能量引入海洋环境，其中包括河口湾，以致造成或可能造成损害生物资源和海洋生物、危害人类健康、妨碍包括捕鱼和海洋的其他正当用途在内的各种海洋活动、损坏海水使用质量和减损环境优美等有害影响。由此看来日本核泄漏引发了重大的跨界环境污染。

二、国际核损害事故赔偿规则及实践

1、国家责任

在条约方面承认国家对于损害他国环境的国家责任并要求国家为之承担国家赔偿责任的主要有1967年联合国大会通过的《关于各国探索和利用包括月球和其他天体在内外层空间活动的原则条约》，1972年《空间实体造成损失的国际责任公约》和1982年《联合国海洋法公约》。

随着人类对外太空的不断探索，在世界各国发射的形形色色的发射实体中有一部分包含核动力装置，一旦处置不当或者出现事故就有可能产生跨国核污染，给其他国家环境造成危害。因此相关的国际条约里就这部分内容规定了国家责任。《关于各国探索和利用包括月球和其他天体在内外层空间活动的原则条约》第六条规定：当事国对本国在外层空间的活动，不论是政府部门还是政府团体所从事的活动，都要承担国际责任。在1972年通过的《空间实体造成损失的国际责任公约》中的第二条规定：发射国对其空间实体在地球表面，或给飞行中的飞机造成损害，应负有赔偿的绝对责任[6]。《联合国海洋法公约》第 192 条开宗明义的对海洋环境的保护作了一般规定：各国有保护和保全海洋环境的义务[7]。

2、民事责任

与环境损害有关的国家责任相比较，国际法中与核污染损害有关的主要规定的是民事责任。关于核事故赔偿的民事责任在实践中有几项规定：（1）都规定了绝对责任，即在发生核污染事故后这些公约都不要求受害方来证明经营者的过错。但是战争、自然灾害和受害者的过失可以作为经营者的免责事由;（2）核事故所产生的损害由核设施或核动力船舶的经营者来承担;（3）赔偿的支付都由经营者持有的强制保险或担保物支持并得到设施所在国或登记国的担保;（4）公约中对赔偿权利要求的国家管辖权做出了规定并排除其他地方的民事管辖权[8]。

虽然上述公约是关于核损害赔偿的国际规则，但是却不适用于日本福岛核电站事故中索赔的依据。首先，上述关于核事故损害赔偿公约的缔约国大多为东欧国家，我国并不是这两大体系的缔约国，日本虽然于2015年1月15日签署该公约，但是受到“条约相对效力规则”的影响。上述关于核损害赔偿的两大条约体系只对缔约国有约束力。其次，不论是《巴黎公约》还是《维也纳公约》都是关于核设施的和平利用所致损害的国际民事赔偿责任的条约，这些条约所规定的赔偿责任都由核设施的经营者来承担。即这些国际规则规定的是民事责任而不是国家责任。而以现在的情况看来，日本核污染的行为虽然明显且影响重大，但是基于核污染损害的潜伏性和多样性，要证明日本福岛核电站泄露的核素经过了海洋水体数千公里之后还能对中国的个人及财产产生必然发生的损害，产生了哪些损害以及损害的程度在技术上是极为困难的。

三、日本核污染事件法律责任的归属

日本核事故产生的跨界核污染是确定无疑的，因此日本要为其所造成的损害承担法律责任。

1、日本应承担国家责任

核跨界污染也是跨界环境污染的一种，日本福岛核电站由于地震的原因导致了核泄漏，而且这些泄露的放射性物质已经横跨太平洋，对北美的西海岸造成了影响。虽然在国际法中核能的利用不是不法行为，核泄露事故的直接原因是地震造成的，地震属于不可抗力，是免责事由之一。而且，在核设施的和平利用所致损害中的相关条约只是针对国际民事赔偿责任，例如《核能领域第三方责任公约》、《核能损害民事责任维也纳公约》、《核动力船舶操作者责任的公约》等都是规定由经营者承担责任。

但是，在此次福岛核电站泄露事故中，日本政府将大量的含有放射性的污水排入太平洋的行为含有明显的故意，其行为造成了核污染扩散至海洋，污染了整个太平洋海域，产生了跨国环境污染，这明显违背了国际环境法的原则。因此，要承担国家赔偿的责任。在国际条约方面《联合国海洋法公约》第145条规定缔约方应按照本公约对“区域”内活动采取必要的措施，以确保切实保护海洋环境，不受这种活动可能产生的影响。《联合国海洋法公约》第139条第二款规定缔约国有责任确保“区域”内的活动符合该公约的规定，并规定缔约国或国际组织对其由于没有履行公约规定的关于“区域”的义务而造成的损害负有国家赔偿责任[9]。《核安全公约》规定“对于因核电站引起的安全问题，对其有管辖权的国家应当承担国家责任。1979年《关于国家责任的条文草案》第一条规定“一国对于该国的每一国际不当行为需负国际责任”，即国际法承认受害国依照国际法对加害国提起要求停止侵害和给予赔偿的权利。其次，在国际环境法司法判例方面，1941年的特雷尔冶炼厂仲裁案宣示了一国应对其危害他国环境的行为承担国家责任。核试验案的故事则在国家与国家关系的层面上解释了受害国寻求救济的权利。上世纪 60 年代，法国在南太平洋上空频繁进行空爆核试验，因为担心核素进入大气和水体最终对本国环境造成影响，新西兰和澳大利亚在联合国国际法院起诉法国政府，要求其停止核试验。国际法院起初受理诉讼这一简单的事实也表明，在国家关系的层面，受害一方要求污染起源国采取合理措施乃至提出索赔的权利，也是被确证了的既有国际法规则[10]。

日本本国内的核电事故赔偿体系由三部分组成，第一，核事故赔偿责任保险;第二，政府签订的核事故赔偿补偿协议;第三，核运营商自有资本的托管。资产托管由于捆绑运营商的大量资金，影响正常运营，基本没有为日本核运营商所采用。因此，目前的核事故赔偿由保险和政府补偿协议两部分为主。如果是因为地震、海啸、火山等自然灾害造成事故，应该由政府进行补偿，超过1200亿日元部分，由核运营商承担无限责任，如果是异常巨大的天灾或社会动乱造成的，则全部由政府承担。

在此次核泄漏污染事故中，日本在本国内已经进行了积极的赔偿。日本政府于2011年8月3日正式推出《原子能损害赔偿支援机构法》，通过成立原子能损害赔偿机构这一特殊目的的公司来实现对东京电力的支援。按照支援法的规定，政府、东京电力、金融机构、其他核电运营商、电力消费者和东京电力现有股东将共同为福岛事故买单。截至 2015 年1月底，提出的赔偿申请中个人约 70.2 万件，与自主避难有关的损害赔偿申请约 130.1 万件，法人、个人企业等提出的申请约 30.2 万件，支付的赔偿额约 400.6 万亿日元[11]

2、索赔主体包括受损害国和联合国

福岛核电站泄露的放射性物质已经横跨太平洋，即污染了各国管辖范围内的环境，也污染了国家管辖范围以外的环境即国际公域。对于管辖范围内的环境污染各受损害国可以向日本提起损害赔偿，但是对于管辖环境以外的环境损害怎样赔偿？关于这个问题国际法中并无明确规定，只是一般的要求按条约的争端解決条款处理。甚至有的环境条约明文规定不适用于国家管辖范围以外的环境。例如1991年《跨界环境影响评价公约》第一条规定公约所指“跨界环境影响”仅指一国管辖范围内的活动对另一国管辖范围内的环境造成的影响，不包括仅限于全球性的影响[12]。1992年举行的《蒙特利尔议定书》的第四次缔约国会议上通过的“不遵守程序”，1989年《巴塞尔公约》第19条的规定以及《京都议定书》规定的程序对于保护国家管辖范围以外的环境提供了一种新的途径。

对于谁能为国家管辖范围外的环境提出相应的权利要求这一问题，王曦教授认为联合国是最合适的。首先，联合国的宗旨是维护国际社会的基本道德和公益;其次，联合国是当今国际社会建立在多边条约基础上的国际组织。第三，联合国是当今国际社会唯一的、拥有最广泛成员的、具有最广泛代表性的国际组织。第四，联合国是各国公认的协调各国行动的中心。第五，联合国具有为维护国际社会的公德和公益所必须的组织机构和法律手段。第六，以联合国为国际社会的代表能够保证国际正义的实现[13]。

3、举证责任风险不存在

举证责任的分配不论是在普通诉讼中还是在因环境问题引发的诉讼中，不论是在国内法中还是国际法中都是一个重要的问题。因为如果不能为自己所提的诉讼请求提供成功的举证则要承担败诉的风险，我国环境法中对于因环境要素引起的污染采用无过错责任原则，对于举证责任则是采取举证责任倒置，即原告要对损害结果和行为之间不存在因果关系予以证明。在WTO法中，涉及到国际贸易中的公共健康保护和环境保护问题的主要规定是GATT1994第20条。通过WTO争端解决机制的准司法实践，经过几个案例的审裁，把引用第20条的案件的举证责任判定为由被告承担，也就是由以环保为理由采取措施禁止或限制货物进口的一方来举证，证明禁止或限制进口的货物确实会造成环境损害或公共健康问题[14]。但是举证责任倒置在国际环境法中却很难找到依据，国际条约和国际法院规约中都没有对举证责任的明确规定。

国际上关于举证责任的分配的案例主要有乌拉圭河纸浆厂案。2002 年和 2005 年，乌拉圭两度核准在乌拉圭河（该河是阿根廷和乌拉圭两国的界河）本国境内一侧建造大型纸浆厂 ，并授予建造者环境许可。乌拉圭的行为立即引起了河对岸阿根廷政府和人民的强烈反响。出于对预期环境损害的担忧，位于纸浆厂附近的阿根廷民众堵塞了两国界河上的解放者圣马丁将军大桥，持续时间长达数月，以示抗议。阿根廷政府严重关切这起因环保发生的事件，试图通过政治途径解决。两国成立了高级技术小组，依据 1975 年签订的《乌拉圭河章程》进行磋商，目的是通过谈判达成协议。但是，乌拉圭在谈判期到期之前批准建造纸浆厂以及在弗赖本托斯建造港口码头的做法，使得谈判无果而终。2006 年阿根廷遂向国际法院提起诉讼，寻求国际司法救济[15]。在最后的判决书中，国际法院仍然认为阿根廷证据不足以证明乌拉圭违反了上述实质性义务。法院判决认为乌拉圭仅违反了程序性的通知义务，并要求两国加强合作，阿根廷的多数环境赔偿请求未被支持。因为国际法院主张举证责任在原告，导致河流污染的因素太多，而阿根廷无清晰证据证明纸浆厂排放与河流环境受损的关系。再者没有足够的证据证明工厂的运作增加了河中酚类物质的浓度水平，纸浆厂的排放和轮虫畸形、在蛤蜊中发现二噁英、萨瓦洛鱼脂肪减少之间没有明确的联系[16]，因此要承担败诉的风险。

但是这一风险在对日本福岛核电站泄露的索赔中是不存在的。阿根廷之所以败诉是因为在乌拉圭河中不止存在着纸浆厂这一个污染源，无法证明乌拉圭河的污染与纸浆厂有直接的关系，而且乌拉圭纸浆厂是通过了乌拉圭的环境影响评价，在乌拉圭法规下进行的。而关于日本福岛核电站泄露的放射性物质却很容易证明，因为在这一时期核污染的源头就只有日本的福岛核电站，没有其他泄露的源头，这就排除了其他主体的责任，而且泄露的放射性物质是特殊的，比较容易检测。因此，关于福岛核电站索赔问题，即使是适用国际法院的原告举证责任我们也是比较容易做到的。

参考文献

[1] 落志筠.中国大陆核损害赔偿法律制度的完善[J].重庆大学学报，2012.

[2] http：//nctr.pmel.noaa.gov/honshu20110311/.

[3] https：//swfsc.noaa.gov/textblock.aspx？Division=FRD&id=2059

[4] 兰花.福岛核事故，日本是否负有国家责任？[J].世界环境，

[5] http：//news.opera-api.com/news/detail/02a91dbeabeb6f9cebb3de75e65dd275？from=singlemessage&isappinstalled=0

[6] 王曦.国际环境法[M].法律出版社.2005.05，第142页.

[7] 《联合国海洋法公约》  联合国第三次海洋法会议海洋出版社1992年4月第一版 。

[8] 王曦.國际环境法[M].法律出版社.2005.05，第145页.

[9] 王曦.国际环境法[M].法律出版社.2005.05，第142页。

[10] 冷新宇.福岛核泄漏事故：中国索赔出路何方？[J].中国经济周刊.2011-06-13

[11] 庄玉友.日本原子能损害赔偿制度研究[J].中国能源.2015.10.25.

[12] 王曦.国际环境法[M].法律出版社.2005.05，第118页。

[13] 王曦.国际环境法[M].法律出版社.2005.05，第120页。

[14] 那力.“乌拉圭河纸浆厂案”判决在环境法上的意义[J].法学.2013.03.

[15] 何锦龙.国际法院环境案件举证责任分配——以乌拉圭河纸浆厂案为例[J].可持续发展·环境保护·防灾减灾——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22-25·成都）论文集 .

[16] See Judgment of Pulp Mills on the River Uruguay （Argentina v. Uruguay），para. 220， 221，220，222，225，228，251，252，254，258，259，260，261，262，207，208，ICJ 20 April 2010 .