服务型政府视角下的地方政府制度创新：基于左权的研究

贺小慧

（山西农业大学公共管理学院，山西太谷030801）

当前，变革政府治理模式，建设服务型政府已在我国形成了广泛的思想共识，构建服务型政府既是宏观的政策理念，更是具体的实践活动。在构建服务型政府的两个维度中，中央政府侧重于宏观的职能定位，地方政府则侧重于理念执行和制度创新，这一区别主要源于地方政府更加直面公众的特性，同时这也决定了地方政府作为服务型政府实践主体的特殊重要地位，而在构建地方服务型政府的过程中，制度创新又是提升行政有效性的关键。［1］因此，厘清地方政府制度创新的现实困境、探索化解困境的路径对于服务型政府的构建，不论是在理论层面还是在实践层面都是非常重要的。山西省左权县作为一个国定贫困县，在十多年的县域建设中逐渐走出了一条以扶贫移民搬迁为突破口的极具地方特色的 “左权之路”，其取得的成就、经验和其间反映出的问题具有相当的代表性。本文试以此为例进行探究，以期对地方政府制度创新做出比较准确的判断。

一、影响地方政府制度创新的主要因素

构建服务型政府关键在具体的行政过程，目前我国的地方政府主要充当着中央政府上位政策具体执行者的角色，着重完成上级政府下达的指标和任务，而经济体制改革的不断深入更要求地方政府要具备政策前瞻性和服务意识，要求地方政府对行政管辖区域内存在的问题做出明确的判断，这既是一个将中央政策细化的过程，更是一个地方政府制度创新的过程。但从总体上来看，我国地方政府制度创新的各方面成效还不尽如人意，具体来讲，当前影响地方政府制度创新的主要因素有如下几个方面：

（一）地方政府制度创新缺乏根本动力

影响地方政府制度创新的动力因素是多方面的，既包括制度环境的发展变化、上级政府的指令、公众诉求等外在驱动力，同时也包括地方政府实现政绩等内在驱动力，这些动力因素往往是同时存在、相互交织发挥作用的。［2］地方政府要在综合考量的基础上权衡利弊决定是否要创新、如何创新，如果不能正确处理这些动力因素之间的关系，分不清主次，找不到制度创新的根本动力和根本出发点的话，就会使制度创新偏离应有的方向。公共利益是政府治理的根本目的，各项制度作为政府的主要产出，也必须服从和服务于公共利益的实现，只有围绕公共利益和公众诉求展开的制度创新才能称得上是找到根本动力的、具有可持续性的变革。但目前地方政府的制度创新过程更多的是 “从上到下”，而非 “从下到上”，制度创新的动力主要来源于体制内，不属于地方政府的自主活动且缺乏公众参与和公共利益的表达。此外，制度创新过多地依赖于上级政府和在位官员，却忽视对公众诉求的调查研究，长此以往，地方政府的制度创新难免沦为创造地方官员所谓政绩的手段和实现地方保护主义的工具，大批脱离公众诉求的制度出现不但会带来政府决策的 “短视”，造成政策资源的浪费，更会影响地方政府的公信力。

（二）地方政府自主决策空间有限

中共中央十三届六中全会指出在处理中央和地方的关系问题上要从简单的 “放权”、“让利”转向谋求在中央和地方之间建立规范化的领导与监督、分工与协作关系，这就意味着可以根据不同层次、不同地方的不同情况，在国家总体实行中央集权的同时，在某些环节实施行政性分权。［3］地方政府由此获得了一定的制度创新空间，但从总体上看，地方政府尤其是县级政府仍然面临 “责任大权力小”的困境，决策空间非常有限。以左权县政府在实施扶贫移民工程中遇到的制度创新困境为例，一方面，与移民工程相配套的优惠政策主要涉及扶贫资源的配置、行政审批、减免税费等内容，另一方面，具有减免审批权限的省市两级却没有出台具体的优惠政策标准，这就导致了左权县政府制定的各项优惠政策，因缺乏政策依据，或与上位法相冲突，或超越审批权限而处于一个合法性遭质疑的尴尬境地，客观上延缓了扶贫移民工作开展的进程。［4］

（三）制度创新的推进过多依赖于地方主政官员的相关认知

不可否认，权力精英对政治参与的态度可能是影响社会政治参与性质的最具决定性的因素，作为制度创新主要主体的地方政府主政官员、领导班子对制度创新的影响力非常大，其创新意识、相关认知、思维和行为往往能决定制度创新的进程，在某一套领导班子、某位领导强力推动下进入政府议程的决策屡见不鲜，群众也往往将改革的希望寄托于某位有能力的党政带头人，但这种权力精英主导模式直接反映的是地方政府主政官员的价值观，而不是大众的意愿，当然，这些影响主政官员决策行为的价值观体系中既包含政治价值观，也包含组织价值观和个人价值观，这就难免出现主政官员以自利者的身份充当社会管理者角色的现象，所带来的继发性问题主要表现在：一方面考虑到制度创新所要消耗的时间和经济成本，也为了减少变革的机会成本和相关风险，“观望”和 “搭便车”往往成为地方主政官员的 “最优选择”，各地方政府都不希望由自己来垫付制度创新的各项成本，都希望能免费学习其他地方政府的成功经验、避免创新失败带来的风险和损失，这些对 “成本—收益”的考量正是地方政府制度创新 “惰性”产生的根本原因；［5］另一方面，对于那些已经将制度创新推向实践的地方政府，原主政官员的离任可能意味着前期相关工作的停滞，这种情况如果出现在决策成效还没有充分展现的阶段甚至标志着制度创新就此了结，这种情况在实行任期制的我国并不少见。

二、化解地方政府制度创新困境的多元路径

（一）实现制度创新与公众诉求的紧密结合，提高地方政策的回应度

制度创新的生命力就在于其公益性质，反映公众诉求的制度创新才真正具备了内在动力和回应度，地方政府的制度创新出发点和最终归宿都应该是公众诉求，这也与以服务为主要价值取向的政府改革要求相契合。要实现制度创新与公众诉求的结合，既要关注政策的支撑内容，又要关注其实现方式，这两方面缺一不可。左权县政府在出台和实施移民搬迁政策过程中取得的成效正是基于此。左权县地处太行山干石山区，人均耕地面积少且土地贫瘠，自然灾害频发，人民生产生活条件非常恶劣，是国定贫困县，在县域经济发展中面临多重问题：虽然早在1997年就对工商企业进行过一次体制改革，但改制的先天制度缺陷仍然存在并制约着县域经济的发展；地处山区、交通不畅，对外经济贸易、土特产开发、旅游业发展受限；农业投入不足，生产规模小、效益低，农民生活水平极低；人口分布散、扶贫难度大，全县在2000年时仍有379个行政村、336个自然村，平均每村人口不到200人，近千个山庄星罗棋布地散落在2028平方公里的深山沟壑之中，人们长期处于深山的封闭状态下，过着简单而重复的生活，现代公共服务几乎为零；中小学教学设施差、教学条件艰苦，教师流失现象非常严重 （数据来源：孙光堂：《左权县移民搬迁调研报告》，2009年12月）。要实现左权的整体跨越，无疑这些问题都必须解决，但在这错综复杂的问题网络中首先要找准决策突破点，经过了多次的实地调研、深入走访，左权县政府瞄准了当地人民最为迫切的利益诉求，以扶贫移民为突破点，既回应了公众最强烈的要求改善生活条件的诉求，赢得了公众对政策的广泛支持，又为特色经济发展、现代公共服务建设、教育资源优化奠定了基础，形成了以扶贫移民为核心、以移民新村建设为契机，辐射带动解决其他问题的系统性格局。实践证明，这一决策思路是正确的。此外，在扶贫移民的开展过程中，左权县政府非常重视执行方法的选用，让世世代代生活在大山里的人搬出大山，难免遇到思想阻力，用行政命令强制搬迁会 “好心办坏事”，左权县通过财政补贴和各项政策优惠引导群众实现自愿搬迁，并完善了搬迁居民就业、技能培训等配套措施，解除了搬迁群众的后顾之忧，减小了群众因无法就业再次 “返山”的几率，使村民 “愿意搬、搬得起、能致富”，实现了地方政府制度创新的可持续性。可见，左权县政府在制度创新方面的主要经验就是通过与公众诉求的紧密结合实现政策的有效性和可持续性。

（二）疏通信息沟通渠道，使公众利益表达更顺畅

地方政府作为体制内的制度创新主体必须实现与体制外的制度创新主体相配合，其中最为重要的就是发挥公民参与的作用。正如前文所述，一方面，公众的利益诉求是制度创新的出发点，制度创新的宗旨是实现公共利益，另一方面，只有充分发挥公民的主体地位，使公众的利益表达渠道更通畅，才能实现制度创新与公共利益的对接。［6］左权县政府在疏通信息渠道方面采取的主要方式是建立极具左权特色的信访工作制度，例如，在经常性深入基层、农村，开展面对面调研的基础上，建立了基层单位、村、社区居委会每周排查一次，县直党委、乡镇每半个月排查一次，县信访局每月排查一次的矛盾 “预诊”机制，将信访问题化解在基层；建立 “门诊”机制，落实领导干部的接访日，时任左权县县委书记的孙光堂向群众公开了自己的手机号，确保能在第一时间了解和解决群众反映的问题；为应对突发性事件建立 “急诊”机制；建立主管领导“出诊”机制，即主动上门、实地了解；为应对波及面广、情况复杂的问题建立 “会诊”制度，即邀请相关专家、学者会同县委常委研究部署解决方案；最后还要对已经受理的信访案件落实责任，并实行动态跟踪，即建立 “复诊”制度。［7］左权县建立信访这一经常性的利益表达机制，实质上是将公民参与纳入制度设计程序，架设了政府与公众的沟通桥梁，尤其是保护了弱势群体的利益表达，这一举措也有利于增强群众的政策参与意识，提高群众的政策参与能力，促进了信息沟通良性循环的形成。

（三）提供环境支撑，强化地方政府制度创新意愿

广义的制度创新环境是在制度创新过程中发挥影响的各种社会性因素的总和，对于地方政府来说，它能使其制度创新获得被认同的价值，它是地方政府制度创新所要面对的永恒变量。构建服务型政府、提高地方政府制度创新的积极性和有效性是一个复杂的制度结构改造过程，必须充分调动制度创新环境中的推动因素，为地方政府制度创新提供环境支撑。首先，要建立科学的政绩考评体系，科学的政绩考评体系可以规范和引导地方政府行为，避免地方政府在制度创新中出现 “观望”、“搭便车”和功利主义行为，要在政绩考评体系中突出制度创新的重要性，以达到扶持和鼓励地方政府的制度创新的目的，同时还要关注制度创新的有效性和可持续性。［8］目前不断完善我国政府政绩考评体系最有效的途径就是要实现政绩评估与社会监督的结合，发挥体制外监督的作用，去除地方政府制度创新中的随意性。其次，要重视地方政府制度创新的成本——收益分析，从利益角度消除地方政府制度创新的 “惰性”、强化地方政府制度创新意愿。［9］此外，正如前文所述，目前我国地方政府制度创新的空间有限，许多地方政府的决策处于合法性被质疑的境地，这也导致了一些立足地方实际的制度创新“短命”的命运，当然，这类问题因牵涉层次较多、关联复杂，相关的知识和经验储备也较欠缺，因此在中国现阶段不可能马上得以解决，但目前至少可以从建立地方政府制度创新的保护机制做起，尊重地方政府的主观能动性，给这些制度创新预留生存空间，在不背离宪法和相关法律精神的前提下允许搞试点、看效果。最后，还要强调在总结经验的基础上，制定和规范地方政府制度创新的程序，对于那些卓有成效、具有推广价值的地方制度创新可以用国家政策的形式固定下来并加以扶持和推广，避免由于地方政府官员的任期已到或职位变更造成的制度创新停滞，进而解决政策连续性、政府信誉等问题。

总而言之，地方政府是服务型政府的实践主体，构建地方服务型政府是构建服务型政府的重点，我国政府层级结构中的县、乡镇则更是由于其基层性而具有了宜于实现制度创新与公众需求结合的优势，也更易培育出制度创新的增长点，且在这一层级进行的制度创新所耗费的成本相对较低，收益较为直观，不可控因素较少，产生副作用的波及面较小且易于掌控，因而地方政府又理应担任最活跃的制度创新主体的角色。［10］另一方面，制度创新又是提升行政有效性的关键，地方政府的管理方法、管理体制都需要在服务型政府这一理念下加以革新，制度创新的成果不但能够使政策目标群体受益，更能够通过公众的支持和认可获得政府权威的提升。

［1］李晓燕.地方服务型政府建设：定位与制度创新［J］.社科纵横，2012，27（2）：29.

［2］史丹.地方政府制度创新动力及阻力因素分析［J］.黑河学刊，2008（2）：76-77.

［3］朱光磊.当代中国政府过程（第三版）［M］.天津：天津人民出版社，2008：264-265.

［4］贺小慧.我国地方政府政策主体地位实现的重要性——以山西省左权县扶贫移民的政策过程为例 ［J］.山西高等学校社会科学学报，2011，23（12）：25.

［5］杨嵘均.构建服务型政府的制度供求因素、创新困境及趋势 ［J］.南京社会科学，2011（5）：62-67.

［6］张玉磊.地方政府制度创新的可持续性难题与化解 ［J］.岭南学刊，2011（5）：61.

［7］孙光堂.左权之路［M］.北京：中华工商联合出版社，2010：177-179.

［8］邓大才.制度创新：地方政府为何要 “搭便车”［J］.东方论坛 （青岛大学学报），2004（2）：65-66.

［9］冯静.我国地方政府制度创新的成本收益分析 ［J］.中南财经政法大学学报，2004（2）：37-38.

［10］丁社教.中国地方政府制度创新研究综述 ［J］.西南农业大学学报 （社会科学版），2009（2）：82-83.