论平等视域中的我国少数民族权利保护

王传发

（西南林业大学，云南 昆明 650224）

论平等视域中的我国少数民族权利保护

王传发

（西南林业大学，云南 昆明 650224）

平等是人类永恒追求的价值目标，保护少数人和少数民族权利是平等的题中应有之义。平等权与平等发展权是我国少数民族权利保护的核心。为真正体现和落实平等权和平等发展权，我国对少数民族实施优惠性差别待遇，促进了少数民族权利保护由“机会平等”向“实质平等”转变。

少数民族；权利保护；实质平等；优惠性差别待遇

平等是人类永恒追求的价值目标，德沃金称之为“至上的美德”，萨托利说：“如果说存在着一个使人踏上无尽历程的理想，那就是平等。”[1](P380)衡量一个国家和社会的文明程度，不仅要看多数人的权利，而且还要看少数人的权利是否确实得到保护。平等要求保护“少数人”和“少数民族”权利，这是民主宪政国家建设不可或缺的组成部分。我国是统一的多民族国家，围绕少数民族的权利保护，基于历史和现实的原因，确立了以平等权与平等发展权为核心保护少数民族权利，并通过参与国际人权保护、立法保障和实施优惠政策保护少数民族的平等权和平等发展权。为落实平等权。尤其是“实质平等”权利，我国对少数民族实施优惠性差别待遇作为对“最少受惠者”的补偿，以促进少数民族“实质平等”权利的保护和实现少数民族和民族地区跨越发展。

一、保护“少数人”和“少数民族”权利：平等的题中之义

平等思想源远流长，而平等观念在不同时代、不同语境下的理解不同。“平等是个有争议的概念，准确地表述平等本身就是一个哲学难题”[2](P2)。20世纪中叶以来，随着时代的发展，平等的内涵不断拓展完善，由最初的忽视个体存在的先天和后天差异，导致虽然站在同一起点而实力不对等的所谓“机会平等”发展到注重个体差异、允许合理的差别待遇存在和追求事实平等的“实质平等”。柏拉图说过：“对一切人的不加区别的平等就等于不平等。”所以，同样情况同样对待、不同情况区别对待正是平等的要旨所在。

在国际法领域和世界人权保护的舞台，由对“少数人”权利的关注和保护推及到“少数民族”的权利保护，因而有必要对“少数人”和“少数民族”作一简要区分。如何界定“少数人”？这是理论层面和实践操作层面都还需要厘清和明确的一个概念，人类学、法学和社会学等学科的侧重点不一，在不同的历史时期，不同的国情和不同的范围，其界定也有所相异。对“少数人”的认定应该把握的是：一是从数量上认定，而又不能量的标准绝对化；二是从“质”的层面界定“少数人”，必然要在一个特定的时空、范围内，在相比较中依据某些特定的“质”，或者说一些稳定特征来具体把握。鉴于笔者能力和篇幅所限，在此引用学者刘岭岭在《少数人权利及其保护》一文中将少数人概括为五类：“一是种族语言上的少数，二是宗教上的少数，三是体质上的少数，四是政治上的弱势者，五是边缘人群。”[3]毫无疑问，少数民族属于少数人，二者是从属关系，但两者又有区别：（1）产生的原因不完全相同。少数民族是基于人种的、宗教的或语言的原因形成的；而少数人还包括生活在同一社会中因肤色等与多数人不同而成为一国的少数人。（2）结构不同。少数民族十分紧密，难以拆散；少数人群体则相对比较松散。（3）存在时间上，少数民族存在的时间比较长；少数人存在的时间比较短，有的是为了实现特定目标而临时组织的。（4）少数民族有其不同于主流社会的风俗和习惯，有其特有的民族生活方式；而少数人不具有这一特征[4](P332)。

国际社会对“少数民族”概念没有一致共识，在1974年联合国召开的一个少数民族权利问题研讨会上，各国代表认为：“各国历史、经济和社会条件的差异，被认为是确定一个关于‘少数民族’的普遍性概念的障碍。因此，这一概念从一个地区到另一地区、从一个国家到另一个国家、甚至从一个历史时期到另一个历史时期都在不断改变。”[5](P194-195)学术界对“少数民族”的概念有不同的定义和划分：如北美、拉丁美洲、大洋洲国家的原住居民及其后裔的土著少数民族，其形成和维持的基础力量是长期居住的地域；如在印度尼西亚、马来西亚、美国等一些国家的华裔、非洲裔、西班牙裔等的存在因移民形成，在文化等方面与主体民族具有相当差异的人群共同体——文化少数民族，其形成和维持的基础力量是共同的历史文化联系；如我国和前苏联、现在的俄罗斯承认的少数民族可界定为政治民族，因之“形成和维持的基础力量是国家政权，因而从本质上看是一种政治共同体”[6]。“现行的‘少数民族’一词作为一项普遍接受的概念，其最基本的特征就是它的不精确性和含混不清，以及泛泛的适用范围”[7]。正是由于“少数民族”称谓不精确性和含混不清，所以，我们在使用和表述“少数民族”概念的时候，需要在特定的范围和语境中加以解释和说明。我国《宪法》序言庄严宣告：“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族的国家”，并且明确了我国的“少数民族”是指新中国建立后经民族识别工作确认的除汉族外的55个少数民族。1986年，经中央批准，国家民委对“少数民族”一词在我国使用的含义做出了正式的解释：“1.这个称谓是一个在人口多寡上与汉族相对应的数量概念，在我国不带有歧视少数民族或民族不平等的含义。2.这个称谓作为除汉族以外其它各民族的统称，我党自1926年开始使用，至今已有60年的历史，早已约定俗成，为全国各族干部、群众所接受”[8](P21)。

发端于欧洲的“少数人权利”已经成为国际法一个重要内容，且从开始仅指“宗教上的少数”的权利拓展到“宗教、种族、语言上的少数”的权利。联合国1966年通过的《公民权利和政治权利国际公约》第27条规定：“在那些存在人种的、宗教的或语言的少数人的国家中，不得否认这种少数人同他们的集团中的其他成员共同享有自己的文化，信奉和实行自己的宗教或使用自己的语言的权利”，从而在普遍性国际公约中第一次包括了少数人权利的条款；1992年联合国大会又通过了《关于民族或种族、宗教和语言上属于少数人的权利宣言》，对少数人的权利进行了系统保护。目前我国对“少数人”的权利也备受关注和讨论，学界中越来越多的学者呼吁关注与保护少数人的权利，并有不少研究力作出现。少数民族属于少数人，因而由对“少数人”权利的关注和保护必然拓展到“少数民族”的权利保护。基于“少数人”和“少数民族”自身的弱势和与多数人的差异性，对他们而言，仅仅强调机会平等是不公正的，因为“少数人”和“少数民族”无法获得与多数人或强者的实质的平等。为此，保护“少数人”和“少数民族”权利是现代成熟民主体制的要求之一，它要求遵循“平等”原则和“不歧视”原则。同时，为实现实质平等，根据“少数人”和“少数民族”的实际情况，他们应获得一些特殊的权利。所以，保护“少数人”和“少数民族”权利是平等原则的不可或缺的题中之义。

二、我国少数民族权利保护的核心：平等权与平等发展权

我国少数民族权利是指国家制度、法律赋予55个少数民族与汉族平等地享有宪法和法律规定的全部权利，同时少数民族还享有法律赋予的各项特殊权利，它是少数民族族群权利和少数民族个人权利的有机统一。中华人民共和国的成立，标志着民族压迫制度的结束，民族平等新时代的开始，并从制度设计、法律确认、优惠政策实施等方面高度重视少数民族权利保护。我国确立平等权与平等发展权是少数民族权利保护的核心，这是因为：

1.保护少数民族的平等权是消除历史上民族隔阂和歧视的必然选择

自秦朝以来中国进入王朝国家时代，各王朝为巩固、维护统治及其狭隘的阶级利益，制造民族间的隔阂和歧视，采取了恩威并施的两种手法对其他民族实行民族压迫和民族同化，如王朝国家历史上的“和亲政策”、“羁糜政策”、“土司制度”、“同化政策”、拓疆移民政策”等。历代王朝国家民族政策的基点是从如何统治或驾驭其他民族的角度来认识和处理民族关系，目的是为巩固王朝统治服务，并无丝毫尊重和保护少数民族权利的意蕴，更不会有积极主动地展开对少数民族权利保护的具体实践。南京国民政府虽然宣布国内各民族一律平等，也不乏有关于少数民族权利保障的立法和文件，也做了一些有限的有利于少数民族利益的事。但从总体而言，南京国民政府根本不承认大多数少数民族的存在，其所谓的少数民族权利保护只是形式上的，极具虚伪性。

2.保护少数民族平等权与平等发展权是新中国各族人民当家作主的根本要求

中华人民共和国是一个统一的多民族国家，人民民主专政是我国的国体，创建了为保障各族人民当家作主的根本的政治制度——人民代表大会制度，把各族人民管理国家的权力与公民权利写入宪法和法律，体现人民民主的广泛性和真实性，并在宪法和相关基本法中特别明确了少数民族的权利。如，为保证各族人民当家作主，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第17条有关于人大代表保障名额的特殊规定，即人口特别少的民族至少也应有一名人大代表。为充分促进少数民族平等权和平等发展权的实现，我国创建了民族区域自治制度，制定《民族区域自治法》，并辅之以各相关基本法和一系列优惠政策保障少数民族平等权和平等发展权。

3.保护少数民族平等权和平等发展权是少数民族和民族地区加快发展的必然要求

少数民族权利保护是历史的、具体的，它的内涵、任务随着时代主题和时代任务的不同而发生变化。尽管法律赋予了各民族平等地位，赋予了各族人民以平等的公民及政治、经济、社会和文化权利，而且国家也采取多种措施帮助、扶持和促进少数民族的经济社会发展，但由于历史、自然环境等方面的原因，少数民族整体的经济社会、文化水平确实处于落后状态和弱势地位，在平等发展方面确实还存在着许多事实上的不平等。为此，在实现少数民族平等权的基础上，少数民族的平等发展权成为保护少数民族权利的核心和主题。这就要求对少数民族的平等发展权除采取一般保护外，还必须采取特殊保护。因而，针对少数民族的特点和民族地区经济社会发展的实际，采取特殊保护促进少数民族平等发展权的实现，以促进少数民族和民族地区经济社会的加快发展，进而达到各民族在事实上的平等是当下少数民族权利保护的重要任务。

平等权和平等发展权是少数民族权利保护的一体两面，平等权是普遍同质问题——相同对待的一般保护，即公民在法律面前一律平等，所有保护中国公民权利的法律法规，同样保护少数民族权利。平等发展权则是异质特殊问题——区别对待的特殊保护，即少数民族应该享有的特殊权利和特殊保护。中华人民共和国自成立以来就围绕少数民族权利的保护作出了不懈努力。

1.开展国际人权保护

我国已经批准了一些国际人权条约，参与了人权国际保护的法律体系。“自1980年起，我国已陆续参加25项国际人权条约，其中包括《经济、社会和文化权利国际公约》、《消除对妇女一切形式歧视公约》、《消除一切形式种族歧视国际公约》、《禁止酷刑公约》、《儿童权利公约》、《残疾人权利公约》六大核心人权条约”[9]。其中很多条约都涉及到少数民族的人权保护。

2.法律保护

我国通过不同层次的立法，从法律上确认全面保护少数民族的平等权和平等发展权。一是确定了各民族一律平等，从1949年9月具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》到1954年《宪法》的确认，并为1975、1978、1982年的《宪法》所继承。二是一些重要的基本法律（如民族区域自治法、刑法）、专项法律（如国家赔偿法、消费者权益保护法）、行政法规、司法解释和地方法规、部门规章、地方政府规章等对少数民族平等权和平等发展权的一般保护和特殊保护，如：《民族区域自治法》是少数民族权利保护的专门基本法律，全面确认和保护少数民族管理本民族内部事务的权利，享有有别于普通行政区域的政治、经济建设、财政税收和社会事业发展的自治权。我国已初步建立起来的保障少数民族平等权和平等发展权的法律法规体系，充分体现了少数民族权利保障范围的全面性和权利保障实现的现实性。

3.实施优惠政策保护

为积极落实和体现少数民族平等权和平等发展权保护，加快少数民族和民族地区的发展，缩小与发达地区的差距，使民族平等成为一种实际状态，我国对少数民族平等权和平等发展权实施优惠政策保护。目前实施的少数民族优惠政策，内容涉及经济、财税、教育、人口与计划生育、干部任命等诸多方面，其制定及实施随着经济社会发展和形势变化以及人们价值观等的变化而发展变化。从新中国建立以来到2010年，“国家在民族地区实施的优惠政策达132项（财政类14项、税收类19项、农业类12项、工业类15项、贸易类17项、金融类22项、人力资源类21项、开放联合类12项）”[10]。实践证明，我国针对少数民族权利保障的优惠政策自实施以来促进了少数民族地区的经济和社会发展，缩小了少数民族地区与其他地区的发展差距，有力推进了少数民族平等权和平等发展权的保护，对实现民族间事实上的平等产生了积极推动作用。

三、我国少数民族“实质平等”权利的真实体现：优惠性差别待遇

1.从追求“机会平等”到追求“实质平等”

20世纪中叶以来，平等的内涵得到不断拓展和完善，由“机会平等”向“实质平等”转变。“实质平等”是“机会平等”的修正和补充。“实质平等”是一种针对“机会平等”下产生的不平等状态，由国家采取积极措施，实行区别对待，对弱势者进行扶助的因人而异的待遇。现代宪法赋予个体差别待遇以合法地位，容许对弱势群体采取特殊保护措施，如果在法律上无视这些差别，反而是不合理和不公正的。罗尔斯的“特殊正义观”包含两个原则：第一个原则是每一个人对最广泛的、平等的基本自由体系都拥有平等的权利，而这种最广泛的、平等的基本自由体系同所有人的相似自由体系是相容的；第二个原则是社会和经济的不平等应该这样加以安排，以使它们：（1）在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益；（2）依系于在机会公平平等的条件下，职务和地位向所有人开放”[11](P302)。第一个原则是自由平等原则，它包括两个方面：一是我们每个人都具有对同样的基本自由的平等权利，二是基本自由应该尽可能广泛。第二个原则是机会平等原则和差别原则的结合，该原则要求社会、经济的不平等，只有在地位和官职对所有人开放并且这种不平等对所有人都有利，特别是对在社会中处于最不利地位的人都有利情况下才符合正义。罗尔斯的正义理论对少数人权利的探讨，是为“最不利者”呐喊，反映了对少数人权利的特别关照和保护，既要从形式上禁止歧视，还要在实质领域积极地提供优惠待遇、实行倾斜保护。所以，保护少数民族权利，除了不得歧视必须相同对待的“机会平等”外，更应注意到当民族之间存在事实上的差异，通过给予少数民族以特殊措施进行区别对待，使处于弱势地位少数民族能够实现“实质平等”。这是少数民族权利保护的本质。

2.实施特殊保护和优惠性差别待遇是落实少数民族“实质平等”权利的有效措施

“几乎所有的国家境内都有一个或多个少数民族。国际社会认识到，除保证不歧视少数民族外，还必须采取‘特殊措施’保护少数民族的权利”[12]。平等精神既要求相同的人应当受到相同的对待，反之则构成直接歧视；又要求对不同的人以区别对待，反之则构成间接歧视；但是，如果过度地给予某个群体以优惠待遇也可能造成新的不平等，则容易导致反向歧视（Reverse Discrimination）。优惠性差别待遇是指对于个人的身份地位予以有利考虑措施，其目的就在于消减现在歧视的现象，补救过去的歧视，并预防未来的歧视[13](P938-939)。我国少数民族优惠性差别待遇是指少数民族和民族地区在经济社会发展方面的扶持、帮助与优惠政策、规定和措施的总称。毋庸讳言，由于受历史、环境等诸多因素的影响，少数民族和民族地区的经济社会发展仍然处于落后状态，加快少数民族和民族地区的经济社会发展，实现民族间事实上的平等，需要国家的大力帮助和扶持，需要国家给予少数民族和民族地区广泛的特殊权利以保障和实现他们的特殊的利益诉求。因此，我国对少数民族和民族地区实行的优惠性差别待遇，是建立在少数民族和民族地区发展滞后、发展水平低的基础上，以国家积极作为的方式给予合理补偿，用政策和法律来保障少数民族和民族地区追求实质上的平等，进而真正实现民族平等，正是少数民族权利在特定历史时期里的真实体现。否则，任由少数民族、民族地区与汉族地区的差距继续拉大，就会失去民族平等的真正意义，更谈不上各民族团结、共同发展和繁荣。所以，我国对少数民族实施优惠性差别待遇是为了弥补“机会平等”造成的“强者恒强、弱者恒弱”，两极分化的缺陷，是落实“实质平等”权利的有效措施，是少数民族“实质平等”权利的真实体现，这不仅是基于客观事实的认定，还是法律公正的诉求，更是一个良心和道德的要求。

由上观之，我国对少数民族实施的优惠性差别待遇正是对罗尔斯所论述的“最少受惠者”的一种补偿，也是国家在新的历史条件下对少数民族权利保护的一种积极作为和义务。这种补偿是对其历史上长期受到压迫、剥削、歧视等不公正的对待的一种积极能动行为，既然是补偿，当然也就谈不上会对汉族产生所谓的“反向歧视”。虽然有时在特定境况中会对某些社会成员的权利行使产生不利，但正如德沃金所说：“在某些情况下，一个将很多人置于不利地位的政策，因为它使社会作为一个整体的境况变好，所以它是合理的。”[14](P306)另外，我国对少数民族实施的优惠性差别待遇是加快推进“后发展民族”发展的一种思路和模式。在今天的中国，民族问题集中表现为因不同民族间的发展不平衡产生的一系列矛盾，尤其是经济发展上的不平衡会产生民族心理难以承受的压力，就会转化为民族问题和矛盾。少数民族和民族地区由于竞争起点的差距、人力资本不足等导致的发展滞后已经成为直接影响到民族团结、社会稳定、国家安全和经济发展的重要因素。所以，民族发展与民族权利的保护是二位一体的问题，需要在发展中来解决，对少数民族实施优惠性差别待遇是少数民族“实质平等”权利的保护与促进和实现少数民族和民族地区跨越发展的必要手段。

3.实施优惠性差别待遇保护少数民族“实质平等”权利

优惠性差别待遇的目的旨在消减现在歧视的现象，补救过去的歧视，并预防未来的歧视。实施少数民族优惠性差别待遇，落实少数民族“实质平等”权利，必须做到：

一是要紧密结合少数民族和民族地区的特点和需要，强调“分类指导”，体现“特殊性”，切忌搞“一刀切”。对少数民族的优惠性差别待遇涉及经济社会发展的方方面面，每一种优惠性差别待遇的侧重点不一，功能和作用各异，凸显针对性才有实效性。

二是要注重时效性，与时俱进地制定和实施少数民族优惠性差别待遇。应随着经济社会发展和形势变化的实际及时调整、补充和替代优惠性差别待遇，不可能一劳永逸的。“它是一种具有临时性的措施，一旦采取这种措施的前提条件消失或者在其设计的目的达到之后，就不应再继续实施”[15](P20)。

三是要强调依法实施优惠性差别待遇。我国对少数民族实施的优惠性差别待遇必然要在法律框架内健康有序运行，依照法律法规行使权利和履行义务，切忌因人而异，严禁任何个人和群体超越法治轨道恣意妄为。

四是要注重发挥优惠性差别待遇的“造血”功能。对少数民族实施优惠性差别待遇是“输血”，是一种手段，目的是通过对少数民族和民族地区的“输血”，增强其自我发展、自主发展的“造血”功能，形成加快本民族、本地区经济社会发展的强大精神力量。

五是要注重开发和建设人力资本。对个体而言，少数民族的优惠性差别待遇表现为合理区别对待前提下的特殊权利；对群体而言，则表现为资金、物资、技术以及一系列优惠政策和措施的照顾与扶持。归根结底，人力资本是少数民族和民族地区经济社会发展的引擎，少数民族的素质、民族地区人力资本存量是影响优惠性差别待遇实效性的主要因素，开发和建设人力资本是实施优惠性差别待遇的重中之重。

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王传发（1975-），男，彝族，云南建水人，西南林业大学副教授、法学博士，主要研究政治学理论、民族政治学和民族区域自治。

D 633

A

1671-7155（2012）03-0033-05

10.3969/j.issn.1671-7155.2012.03.007

2012-03-12

2011年度国家社科基金青年项目“我国少数民族优惠性差别待遇与反向歧视研究”（项目编号：11CMZ020）的阶段性成果。

（责任编辑 叶剑锋）